新形势下国库监管存在的难点及对策分析

邵曙阳

一、当前国库监管工作存在的难点

1.监管法规和制度相对滞后

依据《中国人民银行法》、《国家金库条例》及实施条例、《预算法》及实施条例的规定,中国人民银行国库部门经理国库,对相关业务行使监督职能。但一是《中国人民银行法》中与人民银行经理国库职能相关的条文仅作原则性描述,特别是没有对国库监管做出明确、详尽的具体规定和要求,可操作性不强,对实际监管工作开展的作用不大;二是现行《国家金库条例》自1985年颁布实施、其《实施细则》自1989年修订实施以来,至今均未作修订,当中的一些规定已与当前实际情况不符,有的甚至明显过时,难以适应国库监管新形势的需要;三是《预算法》及其实施条例对人民银行国库部门的监管职能描述更多的是义务上的要求,没有明确划分财政、税务、国库部门之间在国库监管工作中的权利、义务和责任,也没有规定相应的违规处罚措施;四是各项法规制度都未对代理国库的监管职能进行规定,而商业银行在代理国库业务中对外来凭证的审核应属于国库对外监督职能的履行,商业银行的柜面监督职能仍处于制度空白状态;五是目前国库对财税业务进行监督大多依据的是人民银行内部的文件制度规定,对财税部门约束力不强。

2.国库监管环境有待改善

人民银行国库部门实施国库监管,对于全面履行人民银行经理国库职能,防范和化解国库资金风险,保证国家预算收支计划顺利执行,提高国库工作质量和服务水平有着十分重要的意义。然而目前个别地方政府和财税机关仍然认为人民银行国库部门只负有对国库资金运行的会计核算职责,对于人民银行履行监管职能存在不理解、不配合的现象,有的甚至对国库监管产生抵触情绪。如有的财政部门未向人民银行国库部门提供年度预算计划,或提供预算计划不及时、不准确,或调整预算计划不提供文件依据等;有的财政、征收机关对人民银行国库部门发现的外来不合规资料拒绝重新办理或重开凭证等;有的征收机关未及时向人民银行国库部门提供退库业务相关政策依据等。这些地区的国库监管工作处于两难境地,无法切实履行人民银行监管职能,确保国库资金安全和预算执行的准确、顺利。

3.国库业务日新月异监管难

随着国库业务的高速发展,新系统、新业务的上线运行给国库资金运行带来新的风险点,国库监管工作难度不断加大。一是支出业务监督难度加大。如国库集中支付改革后,财政资金的支付方式和清算方式发生了改变,代理银行根据财政部门的支付指令,将资金直接拨付到收款人或用款单位账户,再汇总垫付资金总额后与国库进行清算。形成了事实上的商业银行办理财政资金的支拨业务,人民银行国库被动清算资金的局面。造成商业银行没有监督职能却又处于业务的前台,不可能对集中支付的财政资金实施有效的监督;人民银行国库由原来的事前柜面监督转换为事后清算监督,对财政支出的合规性缺乏及时监督,监管的有效性大打折扣。二是退库业务监督难度加大。目前,电子缴税方式正不断推广,而国库信息处理系统实行数据中央集中,该系统在省级及以下国库部门仅保留三个月明细数据。国库部门对通过电子缴税方式缴入国库而办理退库业务与原缴税时间间隔在三个月以上的预算收入退付业务监督难度加大。而且税务部门出台的退库政策及文件规定较多,加之各级财政部门印发的退库文件,退库政策政出多门、标准不一,这些政策文件财税部门并不会主动、及时地向国库部门提供。国库部门对退库业务基本上只能作形式上的要求,对凭证要素进行审核,对其真实性和准确性的监督难以实现。

4.基层国库部门外部监管难

一是目前基层国库人员一般只有5-7人,仅能满足国库会计核算岗位设置的最低要求,多数基层国库监管人员都兼负其他职责,且被翻打纸质凭证、手工录入系统等重复性操作束缚,难以抽出时间和人力对其辖内国库资金使用的合规情况、国库经收处和集中支付代理银行办理国库收支业务情况等实施及时高效的监督管理。二是个别国库人员对国库监管工作理解认识不够,缺乏监管主动性和研究解决监管工作问题的信心,存在监管难为、监管无效等错误思想;部分国库人员片面认为业务系统的完善可完全杜绝业务风险的产生,忽略国库内控管理的加强,形成风险隐患。三是当前国库工作对内部控制和资金风险防范的要求不断提高,国库业务、财税政策、监管手段的全面了解和熟练运用成为国库监管人员必备的基本素质。然而,近年来国库业务量成倍增长,多数国库人员整日忙于日常核算业务工作,得到全面、专业的学习培训机会极少,人员素质与业务形势发展要求相比差距逐渐加大。当前基层国库监管人员素质不能达到严格监管的要求,限制了国库外部监管工作的开展。

5.内部监管问题整改情况后续跟踪难

近年来,国库部门采取实地业务检查、突击检查等现场方式对辖内各级国库的业务开展情况进行有效的检查,及时发现了各级国库部门存在的风险隐患和内控弱点。而随着国库业务量成几何积数增长,一般对一个地市级中心支库一个会计年度的业务全面检查时间需要5～7日,一个县级支库的全面检查时间也需要3～5日。省级国库部门虽具备专业的监管队伍并可抽调辖内各级国库业务骨干协助开展检查,但仍不可能实现对下级国库一一进行业务检查和后续跟踪。上级国库大部分情况下由整改报告等文字材料中间接获悉整改情况,检查中发

现问题的整改情况一般得不到及时有效的跟踪复查,个别基层国库问题屡查屡犯,检查效能弱化。

二、有效实施国库监管的对策和建议

1.进一步修订和完善相关的法规制度

一是在上位法中对人民银行国库监管职能进行明确、详细的定位,站在不断提升整个预算执行效果的高度,对各预算执行部门在国库监管工作中应尽的职责和义务进行划定,制定出对国库监管体系中各部门的奖惩措施。二是对《国家金库条例》进行修订,对国库监管工作的内容进行重新定位和完善,特别是新系统、新业务上线运行后急需对相关监管对象、监管手段和方式、权责划分和违规处罚等内容进行补充,确保国库监管有法可依、有章可循。三是修订法规制度明确代理国库柜面监督职能,商业银行代理国库业务对外来资料的审核应属于国库业务的组成部分,代理国库所在地方政府、财政和征收机关应配合国库监管工作的开展。四是完善国库监管制度体系,以财政、税务、国库等相关部门联合发文的形式下发各类监管制度文件,使国库监管工作相关依据充分、有效、准确,强化国库监管对财税业务的约束力。

2.改善国库监管环境

一是国库部门应加强同地方政府、财政预算监督与执行机构、金融监管机构的协调联系工作,主动加强国库监管职能的宣传,建立国库监管信息交流机制,定期交流监管信息,共同研究、解决监管工作中出现的问题,对于具有普遍性和涉及资金安全的重大问题,组成联合检查组进行现场检查。二是国库部门应坚持按照“依法、科学、适度”的原则切实履行监管职能,即国库监管工作应以现行的法律法规和有关规章制度为基础,依法合规进行;国库监管根据不同时期的业务特点和工作重心、监管对象和监管目的,找准风险点,科学实施监管;国库监管应适度而行,防止监管不足和监管过度的倾向。三是国库监管工作也是人民银行履行金融服务职能的表现之一,监管工作开展的目的是为了规范国库资金运行相关的业务、服务于经济社会发展。地方政府、财政和征收机关应从经济社会发展大局出发,积极配合国库监管工作的开展,使国库部门能够及时准确得到相关业务最新的制度信息,为国库部门提供充分、有效的监管依据,实现国库监管的及时、准确。

3.技术创新促监管

在科学技术高速发展的今天,尤其要重视并合理利用技术手段促进监管职能的发挥。一方面,从技术上改进监管手段,由传统的低效率的手工翻阅传票、加减数账务核对、人工核对系统运行日志与手工登记簿簿记内容,向使用计算机监管程序进行非现场、现场监管直至实时监管发展,提高监管效率和准确性,节约监管成本。另一方面,加速预算收入、支出、退付、更正等业务的电子化进程,提高处理核算业务效率,实现人民银行国库直接办理集中支付等业务,达到国库部门对国库资金运行全过程进行监督的目的;同时,将国库工作人员从繁琐、重复的手工记账中解放出来,使国库部门能够投入更多的人力、时间来履行监管职能。

4.队伍建设强监管

加强国库队伍建设,是业务发展的需要,是实现国库有效监管的重要途径。一是加强财政、税务、国库等部门联系,建立多部门业务交流平台,采取联合业务培训、建立专业的业务研究学会、开办能及时宣传反映新业务新政策的刊物等方式,使国库工作人员对财税业务知识能全面了解,对各项财税政策法规能及时掌握,不断提高政策水平和专业技能。二是各级国库应设立专职的国库监管岗位,挑选熟业务、懂监管的工作人员担任,加强国库内外监管力度。三是结合案例开展监管培训,通过监管理论结合案例实践的方式,有效提升培训效果,增强国库队伍的整体风险防范能力。

5.责任追究严监管

一是建立检查、整改情况集中汇报制,由下级国库部门定期向上一级国库部门汇报其辖内开展检查和问题整改的汇总情况;二是建立跟踪复查制,在上级国库收到汇总情况报告后,派专职监管员针对这段时期内检查发现的问题和整改情况进行复查,既能相对节约人力物力,又能有的放矢,充分发挥监督效用;三是明确责任追究制,对于屡查屡犯的问题,不但要严格对经办人进行处罚,更要追究有关领导责任。通过“实施检查-整改反馈-跟踪复查-责任追究”的方式来实现国库监管效用的最大化。

(作者单位:中国人民银行长沙中心支行)