邵阳市农村土地流转的现状、问题与对策

周建刚　张明涛　李大刚

一、邵阳市农村土地流转的现状和特点

(一)农村土地流转的规模

据统计,2008年邵阳市家庭承包经营的耕地面积共466.6万亩,涉及农户数167万户,签订农村土地承包合同143.4万份,颁发土地承包经营权证书128万份,农村土地承包经营权流转的总面积为37万亩,占全市家庭承包经营耕地总面积的7.9%。其中实行适度规模经营的流转耕地面积7.2万亩,占流转总面积的19.5%。在被调查的8个行政村中,涉及土地流转的占100%,在被调查的52户农户中,涉及土地流转的42户,占80.8%。

(二)土地流转的发展特点

通过这次问卷调查显示:有48.1%的人希望转出土地,有94.2%的人可以接受转出其土地,应该说,农村土地的流转已经被广大农民所理解和接受。并且,在流转过程中呈现出三大趋势:

(1)从无偿流转向有偿流转转变。2002年前,种地税费较高,农民负担较重,农民流转的土地大多无偿交由自己的亲属代种代耕,有的还要倒贴税费。近几年农业税费免除,种地负担减轻,农业效益逐步提高。如果有转出意愿,农民完全可以把土地租给外来业主,既保证了承包权不变,还可获得转让费。

(2)从自发流转向组织化流转转变。各级政府高度重视土地流转,邵阳市各地都相继出台了规范土地流转、发展效益农业的政策措施,政府在土地流转中的作用越来越明显。

(3)从单个个体的流转逐步向规模化、集约化流转经营转变。近年来,农户之间的流转已不能适应市场经济发展需求,规模化、集约化经营成为农村土地流转的前提条件。如武冈市万丰生态农业开发有限公司在四个乡镇一次性流转1.1万亩承包耕地种植优质稻。邵东县陇海无公害蔬菜专业合作社在范家山镇流转土地3000多亩发动农民种植无公害特种蔬菜。

(三)土地流转的基本方式

2000年以前,农村土地流转形式一般限于转包、出租两类,经多年的流转实践,现在已发展了如互换、股份合作、租股结合、连片开发、拍卖、转让等多种土地流转形式,其中出租、转包、转让是当前土地流转的三种最主要方式。土地流转形式逐步多元化,也逐步适应了农村土地流转过程中流转期限、流转收益分配的不同需求。

邵阳市的流转土地中,以出租形式的有10.1万亩、转包20.4万亩、互换2.3万亩、转让3.1万亩,分别占流转总面积的27%、55%、6%、8.4%。按流转期限分,流转大多数为中长期流转形式,超过10年以上的有24.1万亩,占流转总面积的65%。

(四)土地流转的组织主体

(1)农民自发组织。即在农民自愿的基础上,由农民直接与接包方协商,将土地承包经营权进行流转的一种组织形式,是当前农村土地经营权流转的主要方式。在参与调查的流转户中,有78%的农户都是自发组织土地流转。

(2)政府组织。即以乡镇、村组为组织主体,在征得农民同意的基础上,将农民土地承包经营权进行流转的一种组织形式。流转土地的对象主要是当地政府引进的项目或工商企业,土地大多连片,每次组织流转的规模较大,流转期限较长,多数在5年以上,其相应的补偿标准也有所提高。在参与流转的8个行政村中,有2个村的土地是由政府组织流转,占25%。

(3)中介机构组织。即通过从事土地流转服务的中介机构或个人进行流转的一种组织形式。通过专业性中介机构流转土地,还处于萌芽阶段,占比不足5%。

二、土地流转的作用与成效

1.提高了农村土地产出率。随着农村人口的大量外出,留守农村的除少数青壮劳力外,全部是老人或者妇女、小孩,造成了大量良田三季改一季,耕作也全部粗放性经营,地力和土地产出率逐年下降,即便是水利等基础设施较好的水田,每年产出也仅500公斤左右稻谷。土地流转后,经营户为追求最大利益化,一方面加大了生产投入,大大改善了生产条件,另一方面恢复了三季耕作,每亩可产稻谷1000公斤、油菜100公斤或蔬菜1000公斤,土地产出率较未流转前一般增加了3-5倍;

2.促进了农业产业结构的调整。种植能手和龙头企业通过高起点规划、高标准开发建设特色产业基地,有力推进了高产、优质、高效的现代农业发展和农业产业结构调整,涌现了一批农业产业化典型。邵阳市目前已拥有规模生产大户3278个,其中规模经营1000亩以上的流转大户49个,流转土地7.9万亩。这些经营户围绕当地主导产业和特色产品,通过统一作物布局、统一质量标准、统一品牌销售、农业资源综合利用,促进了全市农业主导产业发展,为农业生产集约化创造了示范样板。

3.增加了农民收入。一方面,作为农村土地流入方,由于经营对象是已适度规模的农村土地,加之生产经营方式的全面更新、农业副产品综合利用、产品档次的大幅提升,每年的收入较原来成数十倍地增长。洞口县高沙镇种养大户舒小云采用土地流转的方式,集约土地300多亩种植优质稻,自身年利润达10多万元。同时在她发动带领下成立了优质粮食生产合作社,带领周边群众发展优质稻生产,以高出市场价格的15—20%与农户签订收购合同,大大提高了种粮户的积极性,种粮农户年平纯收入每亩提高近300元。另一方面,作为农村土地流出方,在其土地流出后,其收效较其流出前增长也达到2-5倍。以武冈市万丰公司农户以田入股经营流转土地方式为例,入股农民每亩除利润390元外,还承担养老保险、医疗保险、教育基金等福利,现金净收益每亩可达近500百元。

三、农村土地流转中存在的问题

(一)农村土地流转管理和服务机构不健全,流转市场不规范。

据对邵阳市情况的调查,除辖区武冈、邵东、新邵三县(市)正在积极探索尝试建立县乡两级农村土地流转中介服务机构外,全市尚未建立农村土地流转指导机构、中介机构和统一的土地流转补偿制度和土地投资补偿制度,没有形成土地流转和租赁市场,土地流转的供求信息不能及时有效沟通,从而阻碍流转。另一方面流转行为很不规范,据调查,邵阳市农户流转的土地没有书面协议的占60%,签订合同的大部分是集体农场或个别大户、大公司租赁形式,所签书面协议条款也多不规范,未经农业承包合同管理机关登记、备案或鉴证,有的甚至超过了承包期限。流转主体也不规范,转出方多是村或组,有的甚至是乡(镇)政府。

(二)少数农户法制观念淡薄,对农村土地流转法规不了解。

被调查的52户农户,有53.8%的农户不了解《农村土地承包法》以及《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关政策、法规中有关土地流转的规定。被调查的一些农村基层干部认为,现行农村土地承包政策、法规,规定了承包方的权利,对发包方的权利规定过于笼统,在具体工作中缺乏可操作性,使他们对宣传农村土地承包政策、法规有顾虑,影响这项工作的正常开展。

(三)土地流转行为不规范,容易产生流转纠纷。

根据农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》规定:承包方流转农村土地承包经营权,应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同。被调查的农户中,签有书面协议的仅占17.3%,而经过乡镇农业承包合同管理机关登记、备案或签证及公证机关公证后流转的土地就更少;同时,所签书面协议条款大多不规范,内容过于简单,对流转双方权利义务及违约责任、承租土地上附着物处置、有关赔偿条款等缺乏明确具体的规定,从而造成流转不便或纠纷隐患较多。

(四)少数流转后的耕地缺乏保护或存在被非法侵害现象。

少数土地流转后的经营者,缺乏对耕地的保护意识,为获取短期收益,对耕地不施有机肥或施含有污染物的有机肥,对土地实行掠夺式经营,导致土壤肥力下降。更有极少数承包户,假借土地流转之名对土地进行非法侵害:一是联户将土地流转给砖瓦窑、马路市场开发等,牟取比种田更大的利益;使耕地活土层受到严重侵蚀,土地复耕困难;二是联户或集体将耕地流转出去成为建设用地。

(五)土地流转中存在“影子”项目,骗贷骗补现象时有发生。

据对邵阳市几个土地流转项目的调查,有相当一部分所谓的项目投资人都是采取“空手套白狼”的方式,套取财政补贴和金融机构的贷款。这些投资人自身没有资金实力,采取廉价租用农村土地的方式进行圈地,其地租价格(林地或荒山)每亩每年仅5-20元不等,所需成本非常低。地圈好后,便千方百计通过有关部门对租赁土地权进行鉴证,就纷纷冠以精品水果种植基地、茶叶生产基地、生猪养殖基地等进行立项申请。其实,这些所谓的投资者并不考虑开发的项目是否有效益,其根本出发点就是通过这些“影子”项目引来国家财政补贴和金融机构贷款。如某县一位老板,其自有资金只有40万元,以每年每亩5元的租金租用荒山4万亩,修建了2公里的水泥路,租用一栋民房,就建立了所谓的“精品水果种植基地”,而且还通过各种手段打通关系对基地进行了立项。在获得项目批准后,便以土地租赁权作为抵押从金融机构贷款500万元。在贷款到位后,这个项目马上就人去楼空,留下了又一片荒

山。

四、加快推进土地流转的对策与建议

(一)健全机构,保障农村土地健康流转。

一是建议将原农村土地突出问题集中整治领导小组变更为农村土地制度改革领导小组,负责指导、协调和组织农村集体土地换发证、农村土地流转、农村土地纠纷仲裁、农村土地征用及城乡农村土地市场建立等工作;二是依托农村经济管理部门建立农村土地流转指导机构。市一级成立农村土地流转指导协调办公室,可设在市农村经济管理处。县(市、区)组建农村土地流转指导服务中心,作为县(市、区)农村经济管理局的二级事业机构,负责收集发布农村土地流转信息,指导农户与业主签订流转合同,建立完善土地承包和土地流转台帐,加强土地承包和土地流转档案管理,监督土地汉转合同的履行情况。依托农村土地承包管理软件,建立农村土地流转市场数据库和网络信息平台,使市、县、乡三级形成网络,定期公布可供流转土地及需流转使用企业信息,使农村土地流转纳入更深层次和更便捷的运作轨道。乡(镇、办事处)农村经济管理站承担农村土地流转指导服务功能。

(二)加强管理,推进有序流转。

土地流转处于起步阶段,政府引导尤为重要。在争取立法机关加大立法、释法力度的同时,进一步完善土地流转的行政规章,要强化组织协调,明确部门分工,专门机构管理,实行一条龙服务,以政策服务为中心,出台专门文件,制订鼓励流转的政策,特别明确土地开发利用政策,营造流转氛围。要按照区域化、特色化、产业化思路,进行规模经营、集约经营规划,着力招商引资,加强对参与流转的业主资质审查鉴定,防止经营者损害生态、搞掠夺式经营、随意改变土地的用途、中途退租拖欠农民租金等行为。要建立纠纷处理机制,维护农村土地承包当事人的合法权益,将土地流转纠纷解决在基层。

(三)加大宣传,提升流转意识。

针对在土地使用权流转中,部分群众思想上认识不足的问题,要切实加大《合同法》、《农业法》、《农村土地承包法》等法律法规的宣传力度,特别要向群众讲清土地使用权流转的意义,耐心细致做好群众思想工作,帮助群众树立“我发展,你发财”的思想观念,以实际行动加入到土地使用权流转的行动中来。

(四)完善保障体系、解除后顾之忧。

没有健全的社会保障制度,就不可能从根本上增强农民离土的安全感和规避市场风险的能力,农村土地市场发育的进程也将会受阻。因此,要建立健全多层次农村社会保障体系,尤其是社会保险、大病救助、子女教育、农民工保护等等,强化社会保障功能,从而逐步弱化土地的福利性,为土地出让者解除后顾之忧。

(五)加大政策扶持力度,积极推进农村土地规模化流转。

一是完善农村土地流转程序,建立和完善鉴证制度。对流转土地10亩以上的,要坚持由乡镇合同管理委员会鉴证;坚持土地流转入大户登记备案制度,对流转入10户以上的大户,要帮助办理申请、登记、备案,对流入方的农业生产经营能力给予审查。建立土地流转档案制度,落实专业负责土地流转资料收集、档案管理等工作。二是创新流转机制。坚持“依法、有偿、自愿、市场化流转导向”原则,在流转自愿的基础上,鼓励农业企业、农民专业合作组织、科技人员、专业大户等各类市场主体开展多种形式的土地流转。在流转形式方面,积极创新租赁、转包、入股联营、股田制等多种形式。在流转期限上,既鼓励一定几年的较长期合同,也鼓励季节性短期流转。在流转收益上,既主张流转双方自愿协商,也支持乡镇和村委会开展招标流转。在流转区域上,既主张就地就近流转,也鼓励开展跨村、乡(镇)流转,还鼓励跨县区流转。

(六)加强项目管理,严把立项审批关。

对一些新开发的土地流转项目项目,各级部门都有进行严格把关:一是要明确产业立项的基本条件,基层政府管理部门只有对符合条件的项目才能准许向上申报。二是对立项申报书的真实性要进行严格审查,要加强现场审核,防止虚假项目的上报。三是要将项目投资人的资信条件和经营能力作为项目审批的重要内容,对不符合条件的申报项目要坚决予以否决,防止利用项目套补贴、套贷款的行为发生。

(作者单位:中国人民银行邵阳市中心支行)