农村土地使用权流转及金融支持：几个案例比较

黄向庆

摘要:本文通过深入调研山东、河南两省土地使用权流转改革和金融支持的实践,分析比较了几种土地流转典型案例的异同,认为枣庄案例具有较强的借鉴和推广价值;并在分析当前土地使用权流转存在问题的基础上,提出了进一步推进土地流转和加大金融支持的政策建议。

关键词:农村土地使用权;土地流转;金融支持

Abstract:Via investigation and research on the practice of reform on assignment of the land-use rights and financial support in Shandong and Henan province, this paper, by comparing the differences and sameness among the typical cases of assignment of the land-use rights, indicates that the case in Zaozhuang is the most practical one and should be popularized. On analyzing the main problems in the present transference of land-use rights, this paper gives suggestions on how to promote reform on the transference of land-use rights.

Key Words:land-use rights,assignment of the land-use rights,financial support

中图分类号:F830.6文献标识码:A文章编号:1674-2265(2009)07-0003-04

农村金融是现代农村经济的核心,建立现代农村金融制度,需要毫不动摇地推进农村改革发展,加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,加大金融支持三农的力度,发展适度规模经营。笔者在对山东、河南两省推进土地使用权流转的改革实践进行深入调研的基础上,总结归纳了土地使用权流转的典型案例和经验,分析了存在的主要问题,提出了进一步推进土地流转和加大金融支持的政策建议。

一、案例基本情况

近年来,山东、河南两省各级地方政府按照“依法、自愿、有偿”原则,鼓励农民因地制宜,以股份合作、转包、出租、转让等多种形式流转土地承包经营权,推进适度规模的农村土地改革,取得了较大成效。从各地实践看,土地承包经营权流转的典型案例主要包括枣庄案例、泰安宁阳案例、潍坊案例、青岛胶州案例和信阳案例。

(一)枣庄案例

1. 以农村土地合作社为发展平台,形成规模优势。在认真总结农民自发进行土地流转经验的基础上,枣庄市以土地合作社作为土地流转的基本平台加以推广,2008 年5 月以来已成立山亭徐庄、滕州龙珠等多家农村土地合作社。土地合作社的运作模式是:农户以土地承包经营权入股加入土地合作社,合作社发给入社农民《合作社成员证》予以确认,农民凭证按股份获得土地收益。

2. 发放土地使用产权证,明晰权利边界。为明晰流转土地产权边界,枣庄市创设了全国首批农村土地使用产权证。截至2008年底,枣庄已核发土地使用产权证686个,涉及土地4560亩。持证人在3年的产权期限内,可以作价入股、合作经营或向银行业机构办理抵押贷款。

3. 建设农村土地使用权交易立体市场,搭建流转平台。枣庄建立了市、区(市)、乡镇三级农村土地使用权市场网络,农民、合作社或银行可凭土地使用产权证到土地使用权交易所进行土地使用产权交易,土地交易所对涉及土地进行评估。

4. 主动创新信贷产品,金融跟进配套服务。为满足融资需求,人民银行枣庄市中心支行出台了《关于金融支持农村土地合作社发展的指导意见》,引导枣庄市金融机构主动创新信贷产品,按照“多行进入、分类抵押、一证多贷”的方式积极加大信贷力度。目前,该市金融机构累计向土地合作社社员或理事发放联户联保贷款354 万元。

(二)泰安宁阳案例

1. 健全土地流转配套机制。宁阳县出台《关于完善农村土地承包经营管理促进规模经营的意见》等,鼓励开展土地经营权流转、工商企业投资农业、龙头企业建设农产品基地的政策,先后建立土地流转管理体制、县、乡村三级土地流转服务机制、土地流转财政扶持机制和土地开发整理机制,规范土地流转。

2. 土地流转形式多样化。一是按照“公司+基地+农户”的模式,依托农业龙头企业带动土地流转,全县年销售收入过100万元的农业龙头企业达到68家。二是按照“股份+合作”模式,借助农民专业合作社平台助推土地流转,全县农民专业合作组织总数达到364个,入社(协会)农户9万户,流转土地1.8万亩。三是加大劳务输出,促进5万亩农田以“托管”方式进行流转。

3. 土地流转规模较大。截至2008年10月底,宁阳县开展土地流转的村庄共302个,占全县的53.36%,参与农户3.7万户,流转面积7.6万亩。

(三)潍坊案例

在农地适度规模经营基础上,潍坊市形成了多种较具特色的土地使用权流转形式。三种有代表性的模式如下:一是“农业龙头企业+自属种养基地+农户”模式。农业龙头企业以租赁承包形式向农户或村集体取得一定时期的土地使用权,与基地农户按比例共同投资生产。二是“农民专业合作社+种养基地+农户”模式。农村专业合作社以租赁承包形式向农户或村集体取得土地使用权,由社员农户分别投资生产。三是“农民土地股份合作社+自属专业公司+职工农户”模式。合作社以入股形式取得农户和村集体土地使用经营权,成立专业公司经营入股土地。目前,农地使用权流转改革成效显著,全市农地流转面积已占总面积的5%。

(四)青岛胶州案例

胶州市着力推动和规范土地流转、促进规模经营。据调查,该市土地流转面积达11万亩,占总耕地面积的13.7%;参与流转的村庄563个,占村庄总数的69.4%;参与农户3.6万户,占农户总数的18%。

1. 以专业合作社为土地流转的主要载体。2008年2月以来,胶州市通过农业龙头企业出资设立和农民自发成立等方式成立土地股份合作社36家,土地流转面积4.9万亩,占全市流转面积的44.5%,涉及农民9000户,占全部流转农户数的25%。

2. 地方政府建立三级土地流转市场,加强规范引导。胶州市搭建政府主导、市场运转、规范长效的市、镇、村三级土地流转平台,实行土地流转一站式服务,保证土地流转健康、有序地进行。

(五)信阳案例

信阳市作为河南省“农村改革发展综合试验区”,积极探索农村土地承包经营权流转工作,取得了一定成效。

1. 积极搭建农村土地经营流转平台,规范、服务土地流转行为。如罗山县建立了县、乡、村三级土地流转交易市场和服务网络,健全了土地流转登记备案制度、流转合同管理制度、流转档案管理制度,进一步规范了土地流转工作。

2. 农村土地经营权流转取得初步成效。信阳市吸引“城市工商资本下乡” 参与土地流转,已扶持、培育各类农业产业化经营组织3500多家,其中市级以上重点龙头企业117家,共带动了全市50%左右的农户参与土地流转。

3. 金融机构丰富支农信贷产品,加大金融支持。金融机构积极加强信贷产品创新,为农村土地经营权流转提供信贷资金和金融服务支持。如,截至2008年底,仅罗山县楠杆镇就利用368公顷土地的承包经营权作抵押共向农村信用社办理贷款876万元。

二、对几个土地流转典型案例的比较分析

土地流转是指土地使用权的流转,拥有土地承包经营权的农户将土地使用权转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。因此,推行土地使用权流转,其前提是清晰农民的土地产权,否则流转就无法保障;其活力在于建设土地流转交易市场,否则流转就无法实现;其动力在于政府的积极推动和监管,否则就不能保证土地流转的健康、有序、规范进行;其核心在于金融机构的大力支持,否则规模化、资本化的目的就很难实现。对几个典型案例进行分析比较(详见表1),有助于研究确定土地流转改革的发展路径。

(一)几个典型案例的共同特点

一是对农村土地承包经营权利进行了确权。几个地方政府部门都向农民发放了《农村土地承包经营权证》,有助于明确农民权利界限,一定程度上解决土地流转行为和土地合作社融资面临的产权界定难题。

二是政府建立了土地流转交易市场。枣庄、泰安宁阳、青岛胶州、信阳均建立了不同层次、不同形式的土地流转交易市场,农民、合作社可以到交易市场进行土地经营权交易,贷款银行也可以通过市场将设定抵押的土地经营权进行变现。

三是政府对土地流转积极推动,正确引导。地方政府通过建立土地流转制度,加强监管,积极推动土地流转健康、有序、规范地进行。在流转形式上,因地制宜,鼓励流转形式多样化。

四是金融支持“三农”力度逐步加大。农村土地流转一定程度上解决了金融支农担保难的问题,解决了“三农”贷款难的问题。特别是枣庄市创设了农村土地使用产权证,得到了法院的认可,调动了银行参与的积极性。金融机构主动创新信贷产品,探索创新土地产权证抵押贷款、合作社创业带头人贷款等七类信贷支持模式,信贷支持力度不断加大。

(二)几个典型案例的差异比较

一是土地产权证明有所区别。与其他地方相比,枣庄市创设了全国首批农村土地使用产权证,向加入土地合作社的农民颁发了《农村土地使用产权证》,进一步明晰了流转土地的产权,有效解决了土地使用权量化入股和融资困难等问题。

二是交易市场的模式和完善程度不一。枣庄市建立了市、区(市)、乡镇三级农村土地使用权交易市场,胶州市建立了市、镇、村三级土地流转服务中心,有的只有二级或一级。其中,乡镇一级成为主要交易市场。相比较而言,枣庄市的土地流转交易市场比较完善、规范。

三是土地流转发展的侧重点不同。农村土地承包经营权流转形式主要包括入股、租赁、转让、互换等几种,但近年来以土地入股成立专业合作社逐渐成为主要的模式。其中,枣庄、胶州和潍坊的专业合作社发展势头更为强劲。

通过比较,枣庄案例的明显优点在于清晰界定了权利边界,完善了交易市场,有利于土地的流转和金融机构抵押权的实现,其以合作社为平台的“四位一体”做法也是目前各地典型案例探索的主要方向。因此,笔者认为枣庄案例有较强的借鉴和推广价值,如果吸收胶州的政府扶持、潍坊的市场化经验,其发展前景可以更加宽广。

三、存在的问题

目前,各地推进土地流转和规模经营的改革举措取得了一定的成果,农村“融资难”的问题得到了缓解。但是总体上看,该项改革仍处于试点阶段,在实践中还存在着各种困难和问题。

(一)土地承包经营权抵押融资面临法律障碍

《物权法》第184条和《担保法》第37条均规定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押,《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条进一步明确,“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的,应当认定无效”。虽然《物权法》规定“法律规定可以抵押的除外”,为土地流转改革预留了出口,但是目前尚无明确的相应法律规定。即使枣庄市政府向参与土地流转的农户发放了《农村土地使用产权证》,其抵押的合法性还值得商榷。对土地承包经营权抵押的禁止性规定,一方面造成“抵押难”问题,影响了金融支持“三农”工作的顺利开展;另一方面影响了农民的权益,因为耕地承包经营权是农民手中最具有价值的财产,不允许其进行抵押融资,就是限制了农民土地使用产权的担保权能。

(二)一些地方土地流转存在不规范的现象,管理机制不完善

由于缺少具体操作制度,土地流转过程中不规范的问题日益突出。一是农户之间的土地承包经营权流转多采取口头协议的形式,留下纠纷隐患。二是有的乡村集体经济组织未经农户同意,便将土地流转给第三方经营。三是部分乡村干部越权直接充当土地流转主体。四是个别乡村组织随意改变土地承包关系,违反规定借承包经营权流转之机改变土地的农业用途。

(三)农村土地承包经营权流转的流动性不强

一些地方尚未建立统一的土地交易市场,缺乏完善的市场规则,影响了土地流转的顺利开展。部分地方政府部门未能按规定对所有农民的土地承包经营权进行确权、登记、颁证,导致土地流转无法有效流动。而土地承包经营权流转必须遵循的“不得改变土地集体所有性质,不得改变农业土地用途”的原则,一定程度上限制了农村土地承包经营权的可流通性、可交易性。

(四)土地承包经营权抵押评估制度有待完善

一是评估机构缺乏法定资质。当前,土地承包产权的评估认定主要由乡镇的司法所、经管站及土管所进行,而这些机构缺乏法定资质。二是土地使用权贷款抵押评估的科学性、准确性有待提高。三是评估登记缺乏有效监督,其公正性、准确性缺乏公信力。

(五)金融机构难以有效行使抵押权

一是违约处置难。如果贷款出现违约风险,鉴于农村土地承包经营权的特殊性,由哪个部门来处置、如何执行、如何再流转等问题存在操作难度。二是土地流转期限过短。枣庄等地方的土地使用产权证期限暂定为3 年。但3 年有效期较短,如果抵押人在合同期内不履行或不能履行债务,抵押权人面临抵押权到期灭失的风险,无法予以变现。

四、对策建议

(一)健全完善土地流转配套法律制度

应当充分总结各地的土地流转经验,修改《物权法》、《担保法》等相关法律,取消对土地承包经营权抵押的限制,允许其依法进行流转和设定担保。为提高法律的可操作性,尽快制定规范农村土地承包经营权流转的行政法规和规章,明确土地流转具体操作程序,探索建立农村土地承包合同纠纷仲裁、调解制度。

(二)以专业合作社为突破口推进土地流转改革

土地经营权流转改革的实践表明,必须在坚持“三不变”原则的基础上因地制宜进行积极探索。鼓励各地方政府从本地实际出发,创新农村土地流转形式和规模经营方式,为进一步推进农村土地流转改革提供充分的实践支撑。可以借鉴枣庄、胶州、潍坊等案例经验,在有条件的地方推广建立土地合作社。各级政府应加快培育良好的外部环境,给予适当的财政补贴,促进各类土地合作社的发展壮大。

(三)优化土地流转交易市场环境

鼓励地方政府建立土地流转服务组织,搭建土地流转和交易市场,为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、流转登记、价格评估、合同签订指导、利益关系协调等服务,逐步建立完善流转服务平台和网络,培育良好的流转市场环境。

(四)优化土地流转金融生态环境

一是适当引入竞争机制。要在发挥农村政策性金融作用的基础上,形成多种金融机构并存、分工合理、功能互补、可持续发展的多层次农村金融组织体系,维护适当竞争。二是发挥政策优势,加强窗口指导,研究制定金融支持农村土地流转和规模经营的指导意见,加大对土地流转经营和规模经营的信贷支持力度。三是科学设计农村土地抵押贷款制度。制定土地流转贷款操作指引,鼓励、引导农户以土地承包经营权合股方式连片集中经营。

(五)完善土地承包经营权抵押评估制度

一是建立完善土地承包经营权抵押评估准入制度,明确抵押评估中介机构的资质条件,增强土地使用产权评估抵押的合法有效性。二是科学确定评估依据和标准。通过建立土地评估信息数据库,跟踪分析、加工交易信息,不断调整、完善评估依据和标准,切实维护银行和农民的合法权益。三是加强农村征信系统的建设。扩充和完善征信信息来源,提高数据的准确性、实用性和及时性,为各金融机构投放信贷提供服务。

(六)健全土地使用权抵押贷款配套机制

一是合理确定土地使用产权期限。既要考虑农业生产周期和贷款偿还,又要防范农民失地风险,在设定土地流转及抵押时,土地使用产权期限以5-10年为宜。二是建立贷款风险防范补偿机制。由农村土地合作社建立风险基金,政府部门建立还贷周转金、风险补偿基金,按一定比例分担土地合作社的贷款损失。三是引入商业性保险保障机制,通过政策性和商业性保险的介入,有效降低合作社土地使用产权的抵押贷款风险。

参考文献:

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(责任编辑 代金奎)