佛山“不开发区”试验

李焱鑫　黄猛高

改革开放30年，工厂林立的开发区成就了“佛山制造”的地位。而就在珠三角迎来新一轮快速发展之际，佛山却作出了一个看似有悖常理的决定，率先建立“不开发区”，佛山正在改变什么?

珠三角首个万亩湖泊——云东海湖在佛山市三水区开闸蓄水。2000年前波澜壮阔的湖景，或将重现于桂山岐水之间。对外界而言，这次对云东海湖的整治别具深意：这是佛山市确立“环境再造”目标后的首个大型生态服务项目，也是对佛山市委书记林元和提出的“不开发区”概念的最好注解。

改革开放30年，工厂林立的开发区成就了“佛山制造”的地位。而就在珠三角迎来新一轮快速发展之际，佛山却作出了一个看似有悖常理的决定，率先建立起“不开发区”。

从开发区到“不开发区”

上世纪80年代，佛山市下辖的三水区成立了云东海旅游经济区，划定“红线”对云东海进行生态保护，不准在此兴建工厂，让云东海基本保持了原生态。按照规划，云东海湖建成后，将成为三水经济发展地标式的项目，成为佛山、广东甚至全国响当当的生态名片。

遗憾的是，这样的“处女地”在烟囱遍地的佛山已是屈指可数。尤其是佛山的陶瓷业、水泥业和中小型窑炉这些“喘着粗气”的产业群，拉动着佛山在经济发展道路上一路狂奔，也熏黑了佛山。

由于缺乏长期有效的规划和约束机制，过度开发透支了佛山的环境容量。香港环保署与广东省环保局提供的一份报告显示，佛山是珠三角污染最严重的地区之一，不仅灰霾天气的平均天数最多，二氧化硫等污染物指标也名列前茅。资源、环境和产业的种种桎梏，已经为佛山敲响了警钟。

如何再现桂山岐水昔日的光鲜?广东的为政者在思考。

2008年6月19日，中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋在佛山调研时表示：英国伦敦曾经是“雾都”，泰晤士河曾是臭水沟；100年前瑞士环境也很差，但经过大力整治，环境都得到了明显改善。佛山也要借鉴这些成功经验，整治污染，再现环境美丽的佛山。

事实上，环境整治早已是佛山市委、市政府的共识。林元和到任佛山市委书记不到半个月，就强凋“一定使佛山青山绿地、蓝天碧水”。此后在不同场合，林元和不断地谈到环保：“宁可失掉几百亿GDP，也要把污染治理好。”

但是，保护环境，绝非一两句口号便能实现。在经济和环境的博弈中，制度的价值逐渐凸显。

30年前，佛山在开发区建设方面走在了全国前列，星罗棋布的工厂及其强大的集群效应让佛山尝到了“头啖汤”的鲜美。而开发区政府主导、政策布局的扶持特性，也为佛山的环境保护工作提供了一条蹊径。

2008年3月17日，林元和在佛山市高明區调研，要求当地一定要保证生态环境比别人“更优美”。而如何在“更”字上做文章?“以前一说到发展都要搞开发区，我们是不是可以反过来，搞‘不开发区?”林元和表示。

作为“环境保护区”的另一种解读，“不开发区”的地方实践色彩更浓，推进的方式也更加灵活。2008年7月15日，佛山市委十届五次全会正式明确了“不开发区”概念，决定加快制定“不开发区”规划，加强“不开发区”内的生态环境建设，建立生态支持机制，促进“不开发区”生态环境保护。“不开发区”就此成为佛山发展的重要战略。

向传统发展方式挥手告别

按照规划思路，“不开发区”是指涉及全市生态安全且具有比较优势的重要自然资源，是城市战略资源的重要组成部分。佛山的“不开发区”大部分位于三水与高明两区，主要由生态林地、生态保护区、水源保护区和基本农田保护区构成，总面积将占佛山面积的三分之一左右。

作为对过度开发的纠偏，“不开发区”内将严格限制工业和房地产开发，但鼓励在某些区域发展精品农业、旅游观光业等。“我区45％的国土面积划定为‘不开发区，明确云东海等镇街不发展工业，进行生态保护，力争把三水区建成为珠三角的生态屏障。”三水区委书记宋德平说。

支撑“不开发区”由设想变为现实的，是佛山对粗放型发展的重新审视。“如果还墨守成规，还在通过拼资源、拼环境来换取GDP，最终必然会陷入经济停滞不前甚至衰退、生态环境恶化、社会矛盾不断的泥潭。”宋德平说。

“当年的开发区对地方经济发展起了很大的作用，设立‘不开发区也是当前一个迫切的现实需要，重点在于保护环境、保护生态，使生产、经济、社会实现可持续发展。”宋德平这样解读“不开发区”的精神实质。

三水区的“转身”，恰好呼应了“试验田”的现实特点与需求。宋德平表示，三水没有走“先发展，后治理”的老路，这个在第一波经济发展浪潮中没有赶在最前面的地方，在产业转移、节能减排方面轻装上阵，后劲更足，在生态经济、时尚经济等方面有更大的发展空间。

佛山市确定“不开发区”，促进地区经济、环境和谐发展的做法，也吸引了相关专家的视线。广东省社会科学院区域经济研究专家丁力教授表示：“经济社会发展要建立在环境功能的基础之上，佛山设立‘不开发区，给其他城市一个深刻的启迪，就是要学会不开发、少开发、按生态要求开发。”

更令佛山市决策者欣慰的是。中央高层对“不开发区”的肯定。2008年4月，中共中央政治局常委、全国政协主席贾庆林在佛山涧研，当听到设立“不开发区”时，贾庆林对这个第一次耳闻的概念表现出极大的兴趣，当场要求了解更详细的思路和方案。

“不开发区”的取舍之道

从字面上看，“不开发区”很难一下子产生GDP，甚至与传统意义上的“发展”背道而驰，这似乎给“不开发区”的发展前景蒙上了一层理论阴影。

“目前值得思考的问题是，划分出的‘不开发区，有没有发展的需求?居住在这里的人有没有改善生活的需要?‘不开发区能不能真正满足这种需求?”佛山市政府专家顾问团成员、中国城市规划学会常务理事、秘书长石楠发问。

“‘不开发区决非‘不发展区，只是发展的方式要转变、发展的模式要优化。”林元和强调指出，对于“不开发区”来说，以农业为主导的区域经济，可能在发展速度上比较缓慢。“目前重点工作是抓好科学规划定位，分类指导，落实好补偿机制，让保护者得到实惠。”

为保障“不开发区”的可持续性，佛山拟探索一系列财政补偿机制，作为必要的利益协调手段。佛山市政府正在出台政策，每年投入6亿元对“不开发区”的土地给予每年500～800元的农田补偿。开发区也将通过财政支付转移等方式，实现生态补偿、产业转移补偿和人口转移补偿，借以回馈“不开发区”，分享发展带来的好处。

事实上，“不开发区”对高污染企业的关停并转，并没有堵住当地的发展之路。“对大塘镇来说，关闭水泥厂有阵痛期，但为优质产业发展腾出了新的空间。全镇已有近200个工业项目投产或在建。依靠这部分增量，关闭水泥厂损失的1000多万元税收很快就能补回来。这样的取舍，值!”三水区大塘镇党委书记莫少飞说。

为了进一步将生态资源变成资本，把生态效益转化为经济社会效益，佛山市开始酝酿对“不开发区”进行“绿色加工”。云东海街道党工委书记张宗会表示：“云东海大湖建设将进一步融入时尚文化的元素，邀请国内外知名设计单位进行大湖景观设计。未来将主要发展旅游、高档酒店、会展等具有先进时尚元素的高端现代服务业。”