基层纪检的“春天”来了吗？

任建明

两个文件虽说很有意义，但实质作用有限，只能说是加强县级纪检监察机关建设的一个开端，迈出的一小步。

最近，中央纪委等五部委联合下发了九号、十号两个文件，以加强县级纪检监察机关建设。两个文件被舆论普遍解读为“扩权扩编”，即提高县级纪检监察机关的地位，改善县级纪检监察机关的经费、装备和条件。一些人甚至认为，县级纪检工作的“春天”来了。这些解读虽然很吸引眼球，但却有失偏颇。

从当前基层的实际来看，加强县级纪检监察机关建设，包括改善其地位和物质条件，都是当务之急。两个文件能达到这个目的吗?在多大程度上可以达到其目的?这是需要审慎回答的问题。

县域问题的根本

“郡县治，天下安”。县级政权处于国家权力最基础的位置，又直接面对最广大的群众，是承上启下的枢纽环节。县级政权的稳定和健康，是国家稳定的基础。

我国县域政权普遍存在的问题以及问题的不断尖锐化，是加强县级纪检监察机关建设的主要背景和动因。改革开放以来，我国县域作为最活跃的部分之一，其经济、社会得到了很大发展，为国家的总体发展做出了巨大贡献。但是，问题也不断积累，而且日趋普遍化和尖锐化。

最尖锐的一个表象问题就是，县级政权普遍面临着尖锐的干群矛盾和政社(政府和社会)冲突。而背后的一个主要原因，是不少县域政府的官员腐败严重，政府与民争利的问题得不到有效遏制。以至于冲突和矛盾日益尖锐，甚至在有些地方都到了稳定难以为继的程度。

近年来，县级领导班子，特别是县委书记成了腐败的高危人群。不论是腐败比率，还是腐败情节都在快速蔓延。受到查处的腐败县委书记已经很多了，杜保乾、林龙飞、李铁成、武保安大概是他们中的“佼佼者”。县委书记腐败的主要形式之一就是“卖官”，由此导致十分严重的政治后果和社会后果。

例如，杜保乾在任河南卢氏县县委书记5年中，提拔调动干部650人次，相当多的都存在买官卖官行为。杜保乾被立案调查不到半年，该县就有另外80名干部被“双规”，其中包括县委常委、副县长1名，以及该县全部19个乡镇的乡、镇长及党委书记。

随着腐败蔓延和县级政府与民争利的日趋严重，源起于基层的矛盾和冲突继而导致的群体性事件，數量不断增多，情节不断升级。其中，四川汉源事件、贵州瓮安事件，被很多人认为是具有“标本性”意义的群体性事件。

问题和问题解决相比较的情况又怎样呢?从全国来看，基层问题增加的速度，越来越快于上面解决问题的速度，呈现出“摁下一个葫芦，浮起三个瓢”的态势。如果不从源头或根子上减少问题，不釜底抽薪，而仅靠中央和省级政府来应急救火、扬汤止沸，显然是不行的。

“基础不牢，地动山摇”。如果放任处于基础和枢纽位置的县级政权，照这样的趋势发展下去，后果是不堪设想的。因此，通过加强县级纪检监察机关建设，达到遏制或治理腐败的目的，缓和或消除导致政治和社会不稳定的因素，就成了当前纪检重点工作的主要目的。

县级纪检“扩权”第一步

此次中纪委出台的两个文件，对于加强县级纪检监察机关的建设，肯定具有积极的作用和意义，也得到了舆论和不少专家普遍的、积极的评价。一些基层纪检干部甚至认为，县。级纪检工作的“春天来了”。但就笔者的观察和分析来看，对两个文件作用和效果的估计还不能过于乐观。

先从总体或逻辑上看，能比较有效地治理腐败，克服导致县域政权不稳的因素是最终目的，加强县级纪检监察机关建设是其手段。两个文件的直接目的是加强县级纪检监察机关建设，同时文件自身是这个直接目的的手段。从手段和目的逻辑关系看，手段可能存在不充分的问题，且中间环节越多，起始手段不充分的可能性就越大。

具体来看，两个文件的主要条款有这么几项：资历相同的常委，担任纪委书记的排在前面；监察局长参加或列席县长办公会；全国县级监察局将逐步配备一名党外副局长；纪检监察机关内设机构升格；适当增加纪检监察机关的编制；工作经费由地方财政全力保障；办公装备配备标准化，经费由中央和省级负担，等等。

这些规定都比较具体，大多也都能够兑现，对此不应当有太多的质疑。但关键的问题在于这些规定是否重要，是否抓住了主要矛盾?即使抓住了主要矛盾，步子是否足够大，足以解决矛盾了呢?

在反腐败方面，关键问题是体制上的，正是体制上的问题使“反腐败生产力”受到严重的束缚。这是我国反腐败付出巨大努力、投入惊人资源、经过长时间持续努力后，但却难以看到应有效果的主要症结。

举个比较形象，但不太贴切的比喻，就是回到30年前，面对我国农村粮食生产解决不了我们自己吃饭的问题。该如何来分析和解决这个问题呢?当然，事实上的手段大家都很清楚，就是废除人民公社、实行包产到户，进行彻底地体制改革和创新，而不是提升人民公社和生产队干部的级别，或者给农民多一点生产工具和返还粮。

相对来说，两个文件的前三项规定，似乎是抓住了我国反腐败体制上的一些问题，但规定没有抓住体制上的要害问题，或者是局限性甚大。在现有大框框下的微调，缺乏突破性价值。

总的来说，两个文件虽说很有意义，但实质作用有限，只能说是加强县级纪检监察机关建设的一个开端，迈出的一小步。未来的建设还需要有更大的决心、更有效的策略和更大的步伐。

单纯“扩权”的副效应

假定九号文件就像很多评论所说的，是对县级纪检监察“扩权”，那么，单纯“扩权”会不会产生负面效果呢?湖南郴州原纪委书记曾锦春严重腐败的教训，就是一个值得忧虑的问题。

我国权力过分集中的体制问题是十分复杂的，背后有很深刻的政治制度传统和权力监督理念。表象上人们可普遍感知到的一些问题：权力普遍得不到有效的监督；要干事似乎准都没有足够的授权，但乱干事甚至严重腐败却好像“牛栏关猫、来去自如”(腐败分子胡长清语)。也许可以把这些问题或现象，概括为两个令人费解的悖论：准来监督监督者，授权不充分和滥权容易并存。

解决问题的思路和策略对头是第一位的。不论是腐败还是其他各种的与民争利，都是背离政府公共目的的表现。这些问题普遍存在，以至于对政治稳定和社会和谐构成巨大威胁，体制上的问题是根本性的。

具体地说，可以归结为是我国的反腐败体制上的问题。怎么来根本解决呢?虽然十七大已经指出了大方向，即“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。但还过于宏观，不具可操作性，还需进行大量的具体制度创新，其过程也一定充满着挑战和风险。

从我国30年经济体制成功改革和转型的重大历史经验来看，试图从整体上、一步到位地解决反腐败体制上的问题，是不现实的。历史的必由之路或成功路径必然仍是坚持渐进主义，允许和让一部分地区先行试点，探索出一条可以彻底解决问题的成功的路子来，然后再行普遍推广。这是一个根本的思路和基本的策略问题。

全国2862个县，试图自上而下、一下子设计出一个解决普遍问题的体制，并且同步得到实施，显然是不可能的。事实上，这些问题也并非只存在于县级。如此面广的问题怎么能得到解决呢?

唯一的办法就是开辟改革特区，以解决最终的问题——有效治理腐败、巩固政权、实现社会和谐为目标。允许和让一部分县市先走一步，给它们足够的政策空间，给予必要的支持，成功的道路是一定能够探索出来的。

针对深层次的体制问题，进行大胆和富有开创性的试验，是一条重要的成功因素。如果不通过积极实践、大胆试错破解这些难题，是很难从根本上解决问题的，弄不好还会导致相反的效果。

最近以来，全国有两个地方的反腐败体制创新是值得关注的。一是，浙江天台县在全县各村创设完全独立于村民委员会的村民监督委员会，即“廉情监督站”，在乡镇纪委的指导、帮助和监督下，负责村级监督工作；二是四川南溪县组建乡镇片区纪委，而取代原来的乡镇纪委。

倘若能把这两个实践创新推广到一些县市，进行试点和再创新，难道不比两个文件的步子更大?之所以这两个创新都在乡镇和村级，说明往上还是有困难的。但只要开辟了改革试验特区，破除了人为的思想束缚，坚持求真务实和问题导向，就不那么困难了，就很有希望了。