我国环境责任保险制度的构建研究

杜光秋

关键词：环境责任；责任保险；环境保险；环境侵权；环境污染事故；环境损害救济

摘要：近年来，我国污染事故频发的现实与传统救济途径不能满足现实需求的矛盾急切呼唤环境责任保险制度的建立和完善，而环境责任保险制度的核心是实现环境责任的社会化。目前，政府已从政策和法律两个方面对环境责任保险制度的构建进行了规定，也在实践中开展了一些试点工作。这为我国构建环境责任保险制度提供了本土经验，但其还存在诸如统一法律体系尚未形成，效力低、协调性差，原则性强、可操作性差等问题。因此。一方面，要借鉴国外经验，完善环境责任保险立法，建立市场主导型的环境责任保险制度；另一方面，应就环境保险投保方式、承保机构、投保范围、索赔时限等进行科学合理的规定。

中图分类号：D922.182.3文献标识码：A文章编号：1009-4474(2009)04-0135-07

湖南省于2008年开始实施环境责任保险试点工作，将18家环境污染风险较高的企业列为重点试点企业。以农药生产为主的株洲吴华公司于2008年7月向平安保险公司购买了“污染事故”赔偿险，同年9月该公司发生了氯化氢泄漏事故，附近120多户村民遭受损失。在未能与村民达成赔偿协议的情况下，企业向平安保险公司通报了污染事故情况。平安保险公司依据《环境污染责任险》条款与村民达成赔偿协议，如期将1.1万元赔偿款支付到位，使这起事故在不到10天的时间里得到妥善处理。

该案被誉为我国环境责任保险获赔第一案，它表明环境责任保险制度不仅能及时维护受害者的合法权益，而且能有效地维护企业的正常生产秩序和社会稳定。笔者以该案为契机，对环境责任保险制度建立的必要性进行论证，对环境责任保险制度的现状予以考察和评析，并在此基础上，从宏观和微观双重视角提出构建我国环境责任保险制度的基本构想。

一、建立环境责任保险制度的必要性

环境污染责任保险(environmental liabilityinsurance)是责任保险的一种，是指以被保险人因污染环境而应当承担的环境赔偿或治理责任为保险标的的责任保险合同。

(一)解决环境污染事故之迫切需求

随着工农业生产和经济建设的快速发展，我国环境污染事故进入高发阶段，特别是有毒有害、危险化学品在生产、运输、储存、使用、处置过程中发生的环境污染事故最为突出。1998～2005年，每年的环境污染事故数量都在1400～2000次左右，2000年的事故数量多达2411次(见图1)。虽然从2006年开始环境污染事故略有减少，但图1显示损失大小和数量多少并不成正比。也就是说，未来随着国家管理措施的完善，事故发生的几率可能降低，但由此造成的损失仍很难控制。

环境污染事故，尤其是突发性环境污染事故，常常具有发生突然、排污量多、危害强度大等特点。因此，环境污染事故不仅会对当地的生态环境造成严重的污染，也会对公众和企业造成巨大的人身和财产损失。“据中国绿色国民经济核算研究报告估算，我国2007年因环境污染造成的损失，相当于当年国内生产总值的6％”。

目前我国环境污染事故主要通过行政手段和司法手段来解决。行政机关主要负责事故的应急处置，同时应当事人的请求，也可以对事故引起的纠纷进行处理；司法机关主要对事故引起的纠纷进行裁决。该处理机制在

环境污染事故处理方面虽然发挥了重要的作用，但是也具有一定的局限性。首先，由于企业能够提供大量的财政税收、就业机会，甚至能对相关人员的政绩产生影响，所以从这个角度看政府和企业已经形成了一个“政商利益共同体”。由政府负责处理纠纷，难免出现政府偏袒企业而侵犯受害者合法权益的现象。其次，诉讼程序本身具有期限长、程序繁琐、举证困难等内在弊端，因此司法途径也不是处理环境污染事故的最佳途径。

污染事故频发的现实与传统救济途径不能满足现实需求的矛盾急切需要建立新的救济措施。在这种背景下，构建环境责任保险制度具有迫切的社会必要性。

(二)实现环境损害救济之必要手段

法谚云，“有权利必有救济”。环境损害的救济可以通过民事、行政和刑事措施来实现。刑事救济和行政救济一般不以直接救济受害者为目的，对受害者的救济只是它们的一种反射性效果。民事救济则因侵权诉讼时效短、污染企业的有限责任、因果关系难以认定、损失评价体制尚未建立等原因而不能及时有效地发挥其应有的作用。

因此，需要建立一种新的救济方式来弥补传统个别化救济措施的不足，充分保护环境污染受害者的利益。环境责任保险制度将环境损害的救济由“个体承担”转向“社会分担”，特别是在侵权人无力赔偿的情形下，由相应的共同体承担，从而能有效地救济受害者。

实践证明，环境责任保险制度可以分散风险、救济受害者，是实现环境损害救济的必要手段。

(三)无过失责任原则适用之互补措施

环境侵权责任有别于传统侵权责任的根本标志是实行无过失责任原则。无过失责任原则的基本内涵是，侵权人无权以自己无故意或过失而主张免责。无过失责任原则增加了企业承担责任的风险，因此，各国在适用无过失责任之前都建立了良好的辅助制度。如王泽鉴先生在《侵权行为法之危机及其发展趋势》一文中，称“责任保险制度建立后，立法者(或法院)认为企业者既有适当方法可以分散其损害，乃使企业者就特定损害负推定过失责任或无过失责任”。许多国家对无过失责任原则的适用都规定了较为严格的条件，美国只将该原则适用于异常危险行为；日本也仅限于如果适用过失责任主义，其结果对受害人的救济会发生不公平的场合。我国立法机关在未建立相应社会化承担机制的前提下确立了无过失责任原则。现行法律不加区别地将该原则适用于一切环境污染案件的做法使企业承受了较大的赔偿风险，有损企业投资的积极性。

环境责任保险制度的核心是实现环境责任的社会化，正如陈慈阳教授所言，“责任保险是利用保险制度，将共同体中单独被保险人所应负责任转嫁由该共同体承担，分散其责任”。因此，环境责任保险与民事赔偿二者可相互作用，责任保险提供了无过失责任制度之实际基础，而无过失责任适用范围的扩大，更能促进责任保险制度之发达∞。所以说，环境责任保险制度是无过失责任原则适用的补充措施。

(四)构建我国和谐社会之有效保障

我国目前已经进入环境污染事故高发期。据统计，“2007年国家环保总局接报处置的突发环境事件达到108起，平均每两个工作日一起。污染事故发生后，由于善后处理机制没有保障，企业应承担的赔偿和恢复环境责任往往没有落实，污染受害者不能及时获得补偿，引发了很多社会矛盾”。这种社会矛盾的出现，不利于社会主义和谐社会的建设，“为了构建社会主义和谐社会，为了实现人与

人之间、人与自然之间关系的和谐，为了平衡环境侵权人的经济利益和受害人的生存权利，我们需要进行制度创新，构建一种新型的社会化‘损失分担机制”。

湖南首例环境责任保险获赔案证明，环境责任保险制度的构建能够及时地救济受害者，化解企业与受害者之间的矛盾，从而有利于社会主义和谐社会的建设。因此，环境责任保险制度是建设社会主义和谐社会的有效保障。

二、我国环境责任保险制度的现状

(一)现行环境责任保险之法律规定

在对我国环境责任保险法律规定进行考察时，并不限于从正式法律渊源的层次进行考察，而是遵循广义的法律渊源的思路，从国家立法和国家政策两个层面进行考察。

1国家立法规定

在我国，环境责任保险首先是从海洋环境责任保险领域发展起来的。我国于1980年加入了《1969年国际油污损害民事责任公约》，该公约规定实施油污损害强制责任保险。1982年《海洋环境保护法》第28条对环境责任保险进行了初步规定。1999年修订的《海洋环境保护法》第66条规定：“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度，按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度，具体办法由国务院规定。”

国家各部委根据实际情况的需要，以部门规章的形式对环境责任保险做了规定，进行了有益的尝试。如国家海事局1999年出台的《船舶载运装油类安全与防污染监督管理办法》第6条，国家交通部2003年出台的《船舶载运危险货物安全监督管理规定》第20条。部分地方立法机关也在地方性环境保护法规中对环境责任保险做了规定。如1999年深圳市人大常委会出台的《深圳经济特区海域污染防治条例》第17条，2002年福建省人大常委会出台的《福建省海洋环境保护条例》第30条和第33条。

2国家政策规定

对环境责任保险予以规定的国家政策主要有：国家发改委、原环保总局(现环保部)、卫生部、原建设部(现住房和城乡建设部)和财政部于2003年出台的《关于实行危险废物处置收费制度促进危险废物处置产业化的通知》，该通知称危险废物处置成本包括保险费用；2006年6月国务院发布的《关于保险业改革发展的若干意见》(国发(2006]23号)中提出要大力发展责任保险，其中把环境责任保险作为一个重点发展领域；2007年12月4日原国家环境保护总局(现环保部)和中国保险监督管理委员会联合下发了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》(环发[2007]189号)，该意见描绘了建立我国环境责任保险制度的基本路线，并提出了构建环境责任保险制度的意义、原则和目标。

(二)现行环境责任保险之社会实践

大连市于1991年首次开展了环境责任保险试点工作，沈阳、长春和吉林等地也相继开展：2008年7月3日平安财产保险公司湖南分公司在湖南首次推出了“平安环境污染责任险”；江苏省从2008年11月1日起，在全省沿海内河正式实施船舶污染责任保险。2008年环境保护部决定在江苏、湖南、湖北、河南、重庆、深圳、宁波和沈阳开展环境污染责任保险试点，为环境责任保险在全国的大面积推广积累经验。

(三)现行环境责任保险制度之评析

1尚未形成统一的法律体系

如前所述，我国环境责任保险的相关规定散见于《海洋环境保护法》和相关地方性立法中，《环境保护法》和《保险法》并未对环境责任保险予以规定。《海洋环境保护法》只针对海洋环境责任保险做了规定，相关地方立法的规定也局限于海洋环境责任保险这一领域，可见范围相当有限。从静态的角度考察，环境责任保险相关规定尚未形成普通法与单行法互补、中央立法与地方立法相协调的法律体系。

2法律效力低，协调性差

我国环境责任保险的法律规定多体现于地方性法规中。中央立法中除了《海洋环境保护法》对海洋环境责任保险做出规定外，尚无其他基本法对环境责任保险做出规定。“地方立法为主”的局面具有先天性的不足。首先，法律效力低，不利于全国环境责任保险业的发展和实施；其次，各地各自为政，法律之间的可协调性差；最后，各地方法律规定不一致，不利于跨区域污染事故的投保和理赔。

3原则性强，可操作性差

从法律实施的角度看，我国法律对环境责任保险的规定较为笼统，可操作性差。《海洋环境保护法》第66条只对海洋环境责任保险做了原则性规定。虽然《关于环境污染责任保险工作的指导意见》对环境责任保险的设立意义、原则和目标作了规定，但政策毕竟不是法律，未能对具体操作程序做出明确的规定。

可见，我国法律在环境责任保险的投保模式、投保范围、承保机构、损失评估、理赔程序等方面均缺乏可操作性的规定。这是我国环境责任保险制度发展受阻的症结所在。

4地方试点为环境责任保险制度的构建提供了丰富的本土经验

自20世纪90年代至今，我国开展环境责任保险试点工作已经有近20年的时间。20年的实践积累了丰富的本土经验，这为环境责任保险制度的构建提供了重要的依据。需要特别指出的是，《关于环境污染责任保险工作的指导意见》出台以后，在环保部门和保险管理部门的联合推动下，我国环境责任保险试点工作正处于全面开展阶段。国家采取先行试点与稳步推进相结合的策略，对我国环境责任保险制度的构建具有极其重要的意义。

三、构建我国环境责任保险制度的基本构想

(一)构建环境责任保险制度的宏观指导思想

1完善环境责任保险立法，提供有效法律保障

目前我国调整普通保险的法律体系已经形成，法律的一般性规定虽然能对环境责任保险予以调整，但由于环境责任保险在投保标的、损害评价、保险金额等方面具有特殊性，一般规定很难满足环境责任保险实施的需要。缺乏切实有效的法律保障是我国环境责任保险发展的瓶颈和问题的症结所在。

因此，完善保险立法，为环境责任保险提供切实有效的法律保障，就成为构建环境责任保险制度的关键点。我国首先应当在基本法的层面明确界定环境责任保险的法律地位和性质；其次，要在基本法的指导下，通过单行法规的形式对投保模式、投保范围、承保机构、损失评估、理赔程序等方面的问题做出详细的规定；最后，根据实践情况，对以上规定进行及时修订，待条件成熟时制定专门的《环境责任保险法》。

2挖掘本土资源与借鉴外国先进经验相统一

环境责任保险制度在我国虽然是一个新生事物，但许多国家的制度已经趋于成熟。无论是经济发达的美国和德国，还是经济欠发达的印度和巴西，都建立了较为完善的环境责任保险制度。我国在构建环境责任保险制度时，应当吸收国外的先进经验。但是“任何制度都是地方性的，离开该种知识生长的土壤，任何美好的制度设计只是梦

想”。正如叶俊荣教授所说：“制度的移植乃一复杂的社会工程，一方面吾人应对外国现制的建制背景、制度结构与运行状况有相当掌握，另一方面亦应充分了解我建制的背景与需要，以及建制后的可行性，方能做适度的可行性分析和制度规划”。自1991年大连市首推环境责任保险制度以来，已经有近20年的时间。因此，我国在构建环境责任保险制度时，应当坚持充分挖掘本土资源与借鉴外国先进经验相统一的原则，对本土资源和国外先进经验进行科学的识别和整合，从而构建切实有效的环境责任保险制度。

3由政府推动型向市场主导型逐步过渡

社会变革是由各种力量构成的社会合力推动的，新制度的设立亦是如此。我国在建立环境责任保险制度时，应当坚持由政府推动型向市场主导型逐步过渡的原则。在制度设立的初期，由于社会公众对环境责任保险缺乏了解、法律法规不健全、辅助性制度不到位等原因，社会对环境责任保险的认同度可能较低。这时政府应当积极向社会公众进行环境责任保险制度的宣传教育，引导污染企业参保，对保险公司开发的新险种予以政策支持，对实施过程中所遇到的问题予以有效地处理。市场经济的本质是运用市场这只“看不见的手”对市场进行调控，从而促进资源的有效配置。环境责任保险也不例外，一旦环境责任保险制度发展到较为成熟的阶段，政府就应当主动让位于市场。

需要指出的是，政府推动阶段并不是不需要市场发挥作用，市场主导阶段也不是不需要政府对该行业进行监管，在这两个阶段都需要二者的良性互动，只是不同的阶段各自的地位不同。

4由政策引导向法律规制逐步过渡

环境责任保险制度作为一个新生事物，其建立需要经历一个由起步、发展到不断成熟的历史阶段。

政策与法律同为社会发展的调整工具，在社会生活中都具有不可替代的作用。政策具有灵活性的优势和特点，能够随着社会发展变化及时做出调整，以对社会行为做出有利引导。在环境责任保险制度建立初期，由于处于探索阶段，无可避免地会遇到纷繁复杂的问题。法律具有僵硬性的缺陷，无法及时有效地解决现实中遇到的问题。因此，这时就需要及时调整国家政策，以发挥其灵活性的优势，有针对性地解决问题，从而为环境责任保险制度的建立消除障碍。但政策也具有随意性的缺陷，不符合法治国家对社会规则稳定性和可预见性的要求。而法律稳定性、权威性的优势恰恰能够弥补政策随意性的缺陷。

完善的环境责任保险制度是一个具有稳定性、权威性和可预见性的制度。因此，在环境责任保险制度发展到一定阶段时，就应当通过立法对实践所总结出来的规则予以确认和升华，为环境责任保险制度的运作和实施提供有效的法律保障。

(二)环境责任保险制度的微观制度设计

1科学地选择环境责任保险的投保模式

通过对世界各国环境责任保险投保模式的考察，可以发现环境责任保险的投保可分为强制性投保和任意性投保两种模式。德国兼用强制责任保险与财务保证或担保制度，美国和瑞典实行强制责任保险制度；法国则以任意责任保险为原则，仅仅在特别场合下才实行强制责任保险。我国选择何种投保模式是建立环境责任保险制度时必须解决的问题。2007年4月，原国家环保总局(现国家环保部)与中国保监会组成的环境污染责任保险联合调查组在《调研报告》中指出：应当将环境污染责任保险以强制保险的形式推出。笔者认为，我国建立强制投保为主、任意投保为辅的投保模式较为适宜，即对突发性、高危害性的行业实行强制性投保，而对累积性污染事故实行任意投保。

“强制性保险是基于公共利益政策的考量，借鉴了‘社会保险的强制特点，要求特定义务群体负有投保义务而保险人必须接受投保的一类特殊责任保险”。选择强制投保模式出于以下几点考虑：首先，强制投保可以弥补“契约自由原则”下责任人行为偏好而引发的不足，可以避免污染者不予投保或者保险公司拒绝受理。其次，可以赋予受害者直接请求权。一般的责任保险并不直接保障受害第三者，所以第三者没有直接请求保险给付的权利，但因强制保险的立法目的在于保障受害人以及被保险人，因此强制责任保险通过立法规定，使受害人可以在法定保险金额范围内直接向保险人请求给付保险金。

我国在设立强制性投保模式之后，还要设立任意投保模式。主要原因在于，强制性的程度必须与一国的社会经济发展水平相适应。由于普通环境污染事故的危害性不大，可以由投保人和保险人基于意思自治原则自愿缔结保险合同，无需以牺牲“契约自由”原则为代价。

2合理地设立环境责任保险的承保机构

保险人(insurer，underwriter)，又称为承保人，指与投保人订立保险合同，并承担赔偿或者给付保险金责任的保险公司。目前各国在环境责任保险承保机构的选择上存在以下三种模式：第一是美国式的专门保险机构，即1988年成立的环境保护公司；第二是意大利式的联保集团，即1990年由70多家保险公司组成的联合承保集团；第三是英国式的非特殊承保机构，其环境责任保险由现有的财产保险公司自愿承保。

我国应当针对不同的污染事故类型，选择不同的承保机构。由于对突发性环境污染事故采取的是强制性投保模式，这种模式下保险公司承担了较大的责任风险，因此，可以由政府扶持设立的专门保险公司承保。而对于一般累积性污染事故，由于风险较小且采取的是任意投保模式，因此，该种事故保险由普通的商业保险机构承保即可。

3科学地界定环境责任保险的承保范围

环境责任保险的承保范围是环境责任保险制度构建时所面临的一个重要问题。笔者认为它包含两个层次的问题，一是广度上的问题，即哪些污染事故应当被纳入保险公司的承保范围；二是深度上的问题，即对某一事故造成的哪些损失可被纳入承保范围。

前者主要涉及到突发性事故和累积性事故是否都被纳入承保范围。笔者认为，为了促进我国环境损害赔偿的社会化，实现对受害者及时有效的救济，环境责任保险的承保范围应当既包括突发性事故所造成的损失，也包括累积性事故所造成的损失。但是基于我国的基本国情，这一目标应当分阶段实现，即在环境责任保险制度设立的初期，以突发性事故为主，待条件成熟时再将累积性事故的损失也纳入承保范围。在具体的污染事故中，是只承保对一般公民造成的人身和财产损失，还是既包括以上损失也包括企业环境治理费用以及环境要素自身功能的损害，也是一个需要解决的问题。我国在界定环境责任保险的投保范围时，应当首先对前者予以承保，在条件成熟时可以将后者纳入承保范围。

4合理地规定环境责任保险的索赔时限

环境污染的危害具有一定的潜伏性，损害的出现往往是在保险合同失效若干年甚至几十年后，这使保险公司无法预计未来的保险给付责任。因此，西方国家往往使用“日落条款”来限制索赔最长期

限：即在保险合同中约定，自保险单失效之日起30年为被保险人向保险人索赔的最长期限。

我国在构建环境责任保险制度时，应当对不同的损失规定不同的索赔期限。如对人身损害可规定较长的索赔期限，而对于动植物等财产类损失可规定短于人身损害的索赔期限。

5及时地建立环境责任保险的辅助机制

环境责任保险制度的建立需要多种辅助机制提供技术支撑，环境风险评价和环境损失评估就是两个不可或缺的辅助性机制。

(1)环境风险评价机制。环境风险评价是指由一定的机关或组织对具有不确定性的环境风险可能对人体健康、生态安全等造成的环境后果进行识别、度量、评估的过程或环境管理活动。环境风险评价机制的作用主要体现在环境责任保险的投保与受理环节。由于环境污染的损害往往较大，在污染企业向保险公司投保时，保险公司必须依靠科学技术对该企业可能造成的损害进行评价，以确定保费和最高赔付金额。由于环境污染事故本身的特殊性，传统的保险公估机构无法对环境损害进行科学的评估，因此，建立一套系统化的环境风险评价机制是环境责任保险制度顺利运作的基础。

(2)环境损害评估机制。在投保受理环节，需要借助环境风险评价机制对污染企业可能造成的环境风险的概率、数量等进行评价，为厘定保费和最高赔付金额提供科学的依据。环境污染事故发生之后，保险公司必须对损害结果的大小进行评估和确认，以便为赔付做好准备。这时就需要建立环境损害评估机制，对污染事故所造成的客观损失进行科学的评价。

目前，我国环境污染事故评价工作尚无专业的评估机构，均由各部门各自实施。在评价标准上，除了农业部于2007年4月发布的《农业环境污染事故损失评价技术准则》(NY／T 1263～2007)和国家质量监督管理委员会联合国家标准化委员会于2008年6月联合出台的《渔业污染事故经济损失计算标准》(GB／T21678)之外，并无其他统一的标准。另外，在评估程序、评估监管上均缺乏法律规制。

基于此，我国应当及时构建一套健全的环境污染损害评估机制，为环境责任保险制度的建立提供有效的技术支持。

四、结语

在我国，构建环境责任保险制度具有迫切的社会必要性，这是对传统环境民事责任的突破，也是环境侵权责任社会化的有效途径之一。虽然我国的环境责任保险立法和实践都不甚完善，但多年的实践为我国环境责任保险制度的建立提供了必要的经验。我国应当在综合国内外经验的基础上，建立一套科学有效的环境责任保险制度。

注释：

①该图根据1998～2007年国家环境统计年报和环境年鉴提供的数据绘制。图中的损失均为直接经济损失，且2005年的损失并未包括松花江污染案所造成的直接经济损失。

②参见温汶科著《侵权行为责任社会化与责任保险之作用》，法学丛刊第66期第52页；何孝元著《损害赔偿之研究》，1968年，第8页。转引自王泽鉴著《王泽鉴法学全集》(第2卷)，中国政法大学出版社2003年出版，第183页。

③“在我国，宪法以及各种法律、法规中规定的诸多原则是国家政策的体现，有的内容甚至成为宪法、法律本身的有机组成部分。从这一意义上说，国家政策当然是法的渊源之一”。参见舒国莹著《法理学导论》第85页，北京大学出版社2006年出版，第85页。

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