我国公共管理责任义务体系建设的现状、问题及对策

汪苏娜

摘要：公共管理责任义务体系包括行政责任义务、法律责任义务和道德责任义务。由于我国社会历史演进的特殊性，致使当前我国公共管理责任义务体系呈现出行政责任义务发展成熟，法律责任义务发展滞后，道德责任义务十分匮乏等特征，由此带来公共管理者缺乏有效监督，违法乱纪现象时有发生，公共管理者缺乏内在动力等痼疾。为此，应进一步完善法律责任义务，建立健全道德责任义务，进而建立起完善的公共管理责任义务体系。

关键词：公共管理；责任义务体系；行政责任义务；法律责任义务；道德责任义务

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1003-1502(2009)04-0052-03

现代政府常被称为责任政府。它包括行政责任义务、法律责任义务和道德责任义务，三者共同构成了完整的公共管理责任义务体系。当前，我国公共管理责任义务体系中的行政责任义务发展日臻完善，而法律责任义务和道德责任义务却较为欠缺。因此，进一步完善法律责任义务和道德责任义务，最终确立起行政责任义务、法律责任义务、道德责任义务相互衔接，相互补充的公共管理责任义务体系，便成为当务之急。

一、公共管理中的责任义务体系

1责任义务概念的界定

责任义务实质上是以“事”为中介的社会关系的反映。可以从两个方面来理解这句话：第一，责任义务是关于人的社会角色的规定。一个人在社会群体中扮演什么样的角色，就应当承担相应的责任义务；第二，责任义务应该与人所在岗位和所处职位联系起来。

2公共管理中的责任义务体系

作为社会关系的反映，责任义务在不同的社会有着不同的内涵。在权力关系基础上建构起来的责任义务属于行政责任义务；在法律关系基础上确立起来的责任义务，则可以称作法律责任义务；而在伦理关系基础上生成的责任义务，具有明显的道德责任义务的特征。

从某种意义上说，人类社会的演进也就是责任义务的演进过程，即从农业社会统治型治理模式下单一的行政责任义务体系，向工业社会管理型治理模式下行政的和法律的二元责任义务体系，再到后工业社会公共管理治理模式下行政的、法律的和道德的三元责任义务体系演进。在这个演进过程中，行政责任义务、法律责任义务和道德责任义务有一个依次登场的历史过程。

在以往的社会治理模式中，行政的、法律的、道德的责任义务是分离的。公共管理作为一种新型的社会治理模式，首次在人类历史上把权力关系、法律关系和伦理关系统一为一个有机整体。所以。在公共管理的责任义务体系中，行政责任义务、法律责任义务以及道德责任义务，都会通过公共管理活动的岗位而在公共管理者那里整合成一个统一的整体。

二、我国公共管理责任义务体系建设的现状及其问题

1我国社会历史演进的特殊性

尽管行政责任义务、法律责任义务和道德责任义务有一个依次登场的历史过程，然而，具体到不同的国家和地区，则表现出一定的差异性。就西方发达国家而言，他们正处在工业社会向后工业社会转型的过程中。而我国目前正处在从农业社会向工业社会的转型过程中。如果这两个系统彼此隔绝，没有影响，那么我国将按照自身的发展轨迹，经历从农业社会到工业社会，再到后工业社会的演进过程。但在全球化的浪潮下，我国从农业社会向工业社会转型还没结束，西方后工业社会的发展模式又展现在我们面前，把我国拉上了后工业化的快车。也就是说，西方从农业社会到工业社会再到后工业社会的演进过程，在中国变成了从农业社会同时向工业社会和后工业社会演进的过程，演进速度大大加快，显现了历史演进的特殊性。

2我国公共管理责任义务体系的现状与问题

在这种情况下，我国的公共管理责任义务体系表现出一定的特殊性，经历了农业社会统治型治理模式下单一的行政责任义务体系后，它还没有来得及充分发展工业社会管理型治理模式下行政的和法律的二元责任义务结构体系，就面临着建立后工业社会公共管理治理模式下行政的、法律的和道德的三元责任义务体系的时代要求。

具体而言，我国公共管理责任义务体系的现状是：(1)行政责任义务发展成熟。中国社会经历了几千年的农业社会，在高度集权的统治型治理模式下，这种与农业社会相对应的行政责任义务得到了充分的发展。(2)法律责任义务发展滞后。与行政责任义务发展相比，法律责任义务的发展显得十分落后。我国1997年才在党的十五大上正式提出“依法治国”的方略，1999年的宪法修正案才将依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略纳入宪法。经过几年的发展，我国法治进程取得了很大的成就，但问题依然不少，有法不依、执法不严、违法不究，甚至以言代法、以权压法、以罚代刑、贪赃枉法等现象依然存在。(3)道德责任义务十分匮乏。在中国社会的历史发展中，长期存在着一个悖论：一方面，人们把社会上层、政府官员作为社会伦理道德的典范群体，他们的行为具有示范作用；另一方面，少数社会上层人物和政府官员，不知廉耻，贪污腐败，收受贿赂，丧失人格的现象大量存在，与人们对他们的期望相反。这虽然是少数人的表现，但它冲击着人们的道德信仰，使得被高高标榜的社会伦理和行政伦理成为一种形式或摆设，从而加剧了人们的道德信仰危机。官员道德责任义务体系的匮乏。是我国公共管理责任义务体系建设中面临的主要问题。

公共管理责任义务体系不完善带来了一些问题，主要表现在：

(1)公共管理者缺乏有效监督机制，违法乱纪现象时有发生。在以行政责任义务为主，法律责任义务和道德责任义务缺失的社会中，公共管理者在权力结构中只对上负责，不需要对下负责，也就放弃了对社会对民众的责任义务。而上级和下级之间存在着严重的信息不对称，上级对下级的监督往往出现巨大的真空地带，监督效果不明显。绝对权力产生绝对的腐败。在权力缺乏有效监督的情况下，出现严重的公共管理者违法乱纪的现象也就不足为怪了。据统计,2007年11月至2008年11月，我国各级纪检监察机关立案14.3万件，结案14.4万件，处分15.1万人，其中，县处级以上干部4960人(移送司法机关801人)。

(2)公共管理者缺乏内在动力，未能做到尽职尽责。缺乏道德责任义务，只有靠外在的行政责任义务和法律责任义务去约束公共管理者。利害关系就成了公共管理主体(公共部门或个人)作为或不作为的唯一标准。对部门或个人有利的则争着去做；无利的则设法逃避。

三、完善我国公共管理责任义务体系的对策

总体上，我国公共管理责任义务体系建设的目标应该是，在实现方式上，把作为制度化的行政责任义务和法律责任义务，同作为内在动力的道德责任义务相结合，最终确立起行政责任义务、法律责任义务、道德责任义务相互衔接、相互补充的公共管理责任义务

体系。

1健全和完善法律责任义务体系

近代以来，在各种社会关系中，法律关系已成为基本和主要的社会关系，使得责任义务的承担者在没有履行职责时，必须对结果承担法律责任，从而构成了法律责任义务体系。在履行职责过程中，其行为不论成为受益者或受害者，都可以依据法律对他的行为进行追究。

具体到我国公共管理的实践，依法治国不仅要写在宪法上，作为各项工作的指导方略，更要体现在治国实践中，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。不仅广大人民群众要遵纪守法，公共管理主体与公共管理行为更应如此。因此，应加快公共管理活动立法的步伐，完善行政法律规章制度，加强对公共管理者的法制教育，树立法律至上的观念。对公共管理者来说，依法行政是基本要求。公共管理者在承担责任义务的时候，不仅要有上级对其进行监督，还要有法律对其进行监督；不仅要有上级对其进行责任追究，而且要有法律对其进行责任追究。

2构建道德责任义务体系

道德责任义务体系并不像行政的或法律的责任义务体系那样，可以被作为一种独立的考察对象。在一定程度上，道德责任义务是依赖官员的行为自律，是一种主观意识。在履行职责过程中，它渗透于权力和法律作用范围之中。在公共管理活动中，有些责任义务，没有明文的法律规定，靠人的道德来约束，成为道德责任义务。但是，道德责任义务决不限于此，即使在行政权力发挥作用的地方，在有着法律明文规定的事项中，道德责任义务依然十分需要。

倡导道德责任义务，要倡导公平、公正、求实、等品质。这些在早期社会治理模式中被当作美德的品行，在公共管理活动中则应被当作责任义务的内容。一个人选择了公共管理职业的时候，他同时也必须接受这些责任义务；一个人在被选择为公共管理者的时候，他也同时被赋予了这些责任义务。如果不能选择和接受这些责任义务，就不可能公正、公平地履行公共管理的社会职责。因此，要加强对公共管理者的考察，通过心理测评等方式，对公共管理者的选拔、考核、晋升等，从道德品质层面作出判断与评价。

3构建行政、法律、道德相互补充、制衡的公共管理责任义务体系

在理论分析中，公共管理责任义务体系是由行政责任义务、法律责任义务和道德责任义务这样三重内容构成。在社会实践中，单靠某个方面的责任义务已经难以适应日益复杂的公共管理环境，三者同属于一个完整的责任义务体系，相互影响、相互转化、相互补充。这就要求必须把行政责任义务、法律责任义务和道德责任义务结合起来，相互补充与制衡，建立起完整的公共管理责任义务体系。综合运用行政的、法律的、道德的手段，来强化公共管理者的责任义务。惟有如此，才能更好地实现公共利益与公共福祉。

参考文献

[1]张康之，社会治理中的责任和义务结构[J]，天津社会科学，2004，(1)

[2]张康之，论社会治理中责任义务的实现，浙江学刊，2004，(2)

[3]中央纪委监察部召开新闻发布会通报党的十七大以来纪检监察机关查办案件工作情况[EB/OL]，http://www.gov.cn／jrzg／2008-12／26／content_1188673.htm，2008-12—26

责任编辑宋奇