人大议事公开及其制度保障

王　钢

各级人大常委会监督法明确提出了监督公开的原则。这一制度设计，是对人大制度的重要完善，体现了公权力行使开放透明的法治精神。但是，人大议事和履职的公开，绝不是监督法的创新之举，而是人民民主宪政和人大制度的题中应有之意，是现代民主发展的必然趋势。为进一步提高人大议事的公开化程度，夯实人大工作的民意基础，有必要对人大议事公开的理论基础和制度构建做深入探讨。

一、对人大议事公开的理解

对于人大工作的公开，学术界研究不多，并在具体提法及概念内涵、外延等方面，认识不尽一致。多数提“人大信息公开”，并认为人大信息公开主要包括履职过程中产生的动态信息公开和自身建设情况的公开，具体如立法公开、监督公开、选举公开等等 [1]。有的提“人大会议公开”，并将人大会议公开等同于立法机关会议公开举行制度或立法机关公开议事制度[2]。

考虑到人大工作公开的最终目的在于为公民政治参与创造条件，便于对人大及其常委会履行职权进行有效监督。而人大坚持的是民主集中制和集体行使职权的原则，立法、监督等职权行使基本上都必须通过会议多数议决的形式进行。因此，笔者认为人大工作公开的核心在于议事公开，一方面是议事内容的公开，像会议审议的各项报告、议案等，另一方面是代表和常委会组成人员议事过程的公开，像如何依法提出、审议和通过议案。同时，为保证这种公开是全面、彻底的，还必须包括会前大量的准备工作及会议决定决议等的贯彻落实等，内容涵盖了人大及其常委会履职的全过程。

二、人大议事公开的宪政基础

列宁曾在著名的《怎么办》一书中谈到，“广泛民主原则”其中一个必要条件就是“完全的公开性”，并认为“没有公开性而来谈民主是很可笑的”[3]。同样，作为人民当家作主的重要途径和社会主义民主最重要的制度载体，人民代表大会制度的理论和实践都必然要求议事的公开和透明。

1.人大议事公开是人民民主的重要制度保障。代议制民主较好地解决了民主在现代社会和大国面临的难题，既能通过民主选举和多数决定的形式确保公共意志的实现，又能防止过度参与可能带来的无序和混乱。但由于主权的所有与权力的行使相分离，代议制度在运行过程中也存在道德危机，选举一结束可能意味着专制的马上开始。为防止由“人民主权”异化为“议会主权”，就必须通过一系列制度设计来限制和监督代议机关的权力，确保民主宪政价值的完全实现。这其中一个重要方面就是由人民通过广泛的政治参与进行直接或间接监督，迫使代议机构更多地听取和反映人民的意愿。而监督的前提是代议机关议事要完全公开和公众知情权得到保障，否则一切无从谈起。因此，公开对于政治制度的民主化程度至关重要。议事公开性原则也为大多数国家议会所接受，美国、英国、法国、瑞士、韩国、日本、德国、意大利等国宪法都有明文规定[4]。

人民代表大会制度借鉴了代议制度的形式，既具有代议制度的共性和规律，又有人民代表制理论的独特要求。马克思在阐述人民代表制理论时，深刻批判资本主义制度的虚伪和议员选举出来后脱离人民，“明确主张代议机关代表必须是选民忠实利益代表者；主张代表对选民负责，选民随时可以罢免代表的制度，也确切表明代表必须听命于选民”[5]。人大制度正是建立在这一理论基础之上，人大制度的先进性和生命力也在于它深深植根于人民群众之中。并且我国实行的是议会相对至上，国家机关间制衡的缺失决定了只有人民才能对人大进行有效的监督和制约。因此，相对于西方议会制度，我国人大制度更要求人大及其常委会接受人民监督，更加要求推进人大议事公开。这直接关系到社会主义政治制度的优越性。

2. 人大议事公开是宪法法律的内在要求。我国现行宪法第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；第三条规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；第五条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。宪法这些条文明确了我国国家权力归属和国家权力行使接受人民监督的法治原则。这是党和国家对人民的民主承诺，为人大议事公开提供了宪政和理念层面的支撑。

相应的是一些宪法性法律和部门法，从实践和操作的层面作出具体规定，为人大议事公开提供了规范层面的支撑。1982年重新制定的全国人民代表大会组织法初步提出了人大议事公开的原则，其中第二十条规定全国人民代表大会会议公开举行，在必要的时候，经主席团和各代表团团长会议决定，可以举行秘密会议。 1989年制定的全国人民代表大会议事规则第十八条、十九条，不仅规定全国人民代表大会会议公开举行是原则，秘密是例外，而且还对如何公开作了细化，明确规定代表发言整理简报印发会议、大会全体会议设旁听席、选举或决定任免的表决结果候选人得票数应当公布、可举行新闻发布会和记者招待会。2000年施行的立法法第四条、三十四条及相关条款，对人民参与立法、法律草案征求意见、立法座谈会、论证和听证、法律公布等作了明确规定。2007年施行的监督法更是旗帜鲜明地提出监督职权的行使情况应向社会公开，并且第八条、十四条、二十条、二十三条、二十七条对监督的整个过程，包括报告、审议意见及“一府两院”研究处理情况都提出了具体的公布要求。

3.人大议事公开是推进法治建设的现实需要。当前，我国经济社会发展进入到一个关键时期，人民群众权利意识和主体意识日益凸显，社会利益关系更加复杂多元。为更好地反映各方面的利益诉求，构建社会主义和谐社会，党的十七大报告提出，要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，增强决策的透明度和公众参与度。政府在推进信息公开方面取得了重大进展，于2007年颁布了政府信息公开条例。人大及其常委会作为民意代表机构和国家权力机关，作为人民群众实现有序政治参与的重要渠道，人大议事公开相对于政府信息公开，内容更加宽泛，民主的意义更浓，更有必要性和紧迫性。

同时，推进人大议事公开，也有利于进一步坚持和完善人大制度。通过扩大人大议事的公开化、民主化程度，为人民群众参与国家权力行使、表达政治要求创造前提条件，使人大与社会公众之间的沟通交流更加直接，这样能使人大统筹兼顾好各方面的利益关系，增强人大工作的合法性和民意基础。通过推进人大议事公开，也能间接地推进行政、司法公开，借助于媒体和民意的力量，有利于推动依法行政、公正司法，推动社会热点难点问题解决，更好地树立人大权威。在议事公开的过程中，人大代表和常委会组成人员的履职行为，暴露在社会公众的监督之下，一方面形成无形的压力机制，有利于督促他们严肃会纪会风，认真有效行使职责，提高履职水平，另一方面增强社会公众对人大履职的认知，间接地推动人大选举制度、工作制度、运行机制向更加科学和民主的方向的变革。另外，公开的过程也是一个法制宣传的过程，有利于激发公民的政治热情，推进公众参与人大工作，使少数人从事的人大工作成为社会公众普遍关注的事情，营造全社会崇尚民主、法治的良好氛围。

三、人大议事公开的现状及不足

人大制度成立特别是改革开放以来，在各级人大及其常委会的努力下，人大议事的公开化程度在实践中不断深化和拓展[6]。

1.逐步从对内公开向对外公开发展。从改革开放初期到上世纪90年代中期，除了部分文件资料会后向社会公布外，人大议事的过程主要是在内部公开。如邀请工青妇等群团组织人员旁听和相关代表列席，重要工作组织代表参加等等。但从上世纪90年代中后期开始，人大议事逐步向社会公开。一是会议情况通过各种方式向社会直播。90年代以来，全国人大及地方人大探索组织电视直播、录播人代会开幕式和政府工作报告、人大常委会工作。近些年来，不少地方还探索通过网络视频或网络文字图片直播人代会、常委会会议。如浙江省人大在2005年就通过网络视频直播常委会有关全体会议，被称为公民在家旁听常委会会议，开创了人大议事公开的新方式。二是组织公民旁听会议。北京人大于1999年首次组织公民旁听常委会会议，安徽人大于2000年出台了我国首部有关公民旁听的地方性法规。从目前看，大多数省市区人大开展了相关工作，有的设区市如成都、石家庄等地还探索开展公民旁听人代会。三是一些重要文件也逐步向社会公开。如2003年的“审计风暴”推动了各级人大常委会逐步公开审计报告。特别是监督法颁布实施以来，监督计划、审议意见、“一府两院”研究处理情况等都能做到不同程度地向社会公布。

2. 逐步从事后公开向事前过程公开发展。人大议事公开在发展初期，主要是静态的事后公开，集中在会后的相关文件公布上面。但随着议事公开化透明化的推进，公开的重点逐步延伸、内容不断丰富。一是通过事前向公众广泛征求意见，推动会议议题的事前公开。最典型的就是法律草案征求制度。从1982年宪法修改草案向社会公布开始，全国人大常委会公布的法律草案日益增多，先后累计有20多部。至2008年，全国人大决定凡是常委会审议的法律草案，原则上都要向社会公布征求意见。二是通过建立听证、论证制度，推动议事的深度公开。1999年广东省首开立法听证先例，2005年全国人大常委会举行了历史上首次立法听证会，将立法过程及立法中的焦点问题公布于众，广泛听取意见。近些年来，全国人大及地方人大在专家论证、监督听证、公民座谈、预算恳谈等方面积极探索，既推动了人大工作的民主化、科学化，也促进了人大议事的深度公开。三是通过改进新闻报道工作，推动议事的全过程公开。在坚持对人大程序性报道的同时，加强了对人大会议、重点工作的跟踪全过程报道和深度报道，注重反映会议审议焦点和不同意见，反映代表议案建议和履职情况，反映人大工作过程和成效，便于全方位了解人大议事情况。特别是近些年全国人大对全国人代会的新闻报道工作作了重大改进，完善记者采访规则、组织开放团组活动、设置代表团新闻网页等，为地方人大提供了很好参考。

3.逐步从单一形式向多形式多渠道公开发展。人大议事公开的形式早期主要是人大杂志、公报和报纸、广播、电视。在发展中，各级人大积极探索，公开的手段和方式逐步丰富完善。一是新闻发布、新闻通气、集中采访等制度得以建立健全。全国人大常委会1989年制定了新闻发布工作规则，建立了新闻发布制度，每次常委会会前都举行新闻发布会，通过新闻媒介向人民公开会议的有关内容。上世纪90年代人代会的会前和会后的新闻发布制度逐步建立和完善，全国人代会后国务院总理接受记者集体采访成为惯例。目前各级人大的新闻发布制度也积极探索建立新闻发布会和新闻发言人等制度，一些重要法规和重要监督工作组织相应新闻发布会，通过特定渠道向社会公布权威消息，实践证明效果不错。二是各级人大及其常委会网站得以广泛设立。网络的出现改变了人们的生活方式，也改变了国家政治权力的运作模式。近年来，多数县以上各级人大及其常委会建立了网站或网页，充分利用网络成本低、受众广、更新及时、信息量大的特征，加强人大工作宣传，主动公布有关文件资料、会议议事情况，推进了人大议事的公开化、民主化，取得了积极成效。

人大议事公开虽在实践中稳步推进，但与人大制度性质和人民群众的期望相比有一定差距，还存在一些问题和不足之处。一是从理念上看，还没有真正认识到人大议事公开的重要性和必要性，宪法法律没有旗帜鲜明地提出议事公开的原则。在实践中对议事公开也缺乏足够的重视，担心有麻烦、出事情，求稳心态严重。二是从内容上看，不够全面和明确。会议文件没有全部公开，预算案只能在通过后公布部分重要数据，审计报告各地公布的情况不平衡。会议议事记录和会议表决票数等基本没有公开。公民旁听内容过于程序化和形式化，群众参与不够，并且局限于地方人大常委会的全体会议。三是从方式上看，基本上以会后公布为主，会前公布、过程公布不够。立法听证、监督听证、公民座谈会等在实施中存在随意性，且过多追求媒体轰动效应，缺乏可持续性和实效性。会议对媒体并没有完全开放，新闻宣传存在诸多“纪律”。四是从制度上看，缺乏法律规定和机制保障。公开的范围、保密的内容、公开的程序等方面，都缺乏制度规定，导致一些具体要求缺乏可操作性，在实践中难以得到落实。公开后的配套措施，如言论免责、应急机制等都比较缺乏。五是从保障上看，目前设区的市以上人大大多设置了新闻宣传工作机构，但主要从事媒体联络，缺乏对议事公开的重视，且经费、人员、技术等保障上面也不够有力。总的看，目前人大议事公开不全面、不彻底、不规范，亟待改进。

四、建立健全人大议事公开的制度体系

随着民主政治发展和人大制度完善，人大议事的公开、透明是必然趋势。必须站在人民主权的高度，认识人大议事公开的价值和意义，并在国家根本大法层面明确规定人大议事公开的宪政要求。但从积极稳妥的政治体制改革路径及现有条件制约看，公开的内容和方式有一个发展的过程。当前主要是建立健全各项工作制度，逐步形成人大议事公开的常态化运作机制。

1.保密工作制度。只有明确应当保密的内容，才能赋予人大议事公开更加全面、真实的意蕴。否则公开原则可能被具体的保密制度所架空。2009年全国人大常委会工作报告提出要修改保守国家秘密法，目前这项工作也逐步提上议事日程。有专家在相关研讨会中提出，目前“主要问题在于，什么是国家秘密没有确定下来。现在就是对秘密的范围不确定，或者是范围过大。第二个是，谁有权定绝密、机密、秘密？任何一个部门都可以定是有问题的。这两个问题要是解决了，自然就把公开和保密的事情给解决了。”[7]考虑到人大工作涉及国家政治生活的方方面面，保密法所调整的内容与人大议事公开密切相关，因此在保密法的修改过程中，应充分考虑到推进人大议事公开的现实需要，在保密范围、秘密界定等方面作出科学规定，特别是要在推进预算案、审计报告公开方面有新的突破。

2. 公民旁听制度。不少省市县级人大常委会已建立了公民旁听制度，现在主要是进一步拓展、深化和规范。首先要扩大公民旁听的范围，各级人代会和常委会会议原则上都应当允许公民旁听。不仅要旁听全体会议，而且还要旁听分组会议和代表团会议，以更加全面地了解会议审议和代表、委员的履职情况。其次要完善组织形式。简化公民旁听的准入条件，原则上人大会议厅的旁听席向所有公民开放。从现有条件考虑，可进行必要的申请和审核。要注重保持议事会场的秩序，防止公民旁听影响会议进行。最后，要建立相应制度。对公民参加旁听的资格要求、申请手续、旁听内容以及会场纪律等环节要作出明确规定，并适时将制度上升为法律法规。

3.会议文件和议事记录公布制度。除了涉及国家秘密、个人隐私、商业秘密外，所有会议文件和会议记录、简报、表决情况，原则上都应向社会公开，允许查询和报道。目前重点是建立和完善相关制度，明确文件资料公开的内容范围、批准程序、公布方式和责任部门，增强可操作性。并从向代表公布开始，逐步做到全部向社会公布。条件允许，可以借鉴国外议会印刷议会记事录的方法，印刷人大代表和委员发言记录或简报，分发至新闻媒体和公共场所，供公众阅览。在现有条件下，还可通过人大网站将所有法律草案、报告、议案、建议等上网，也可将代表、委员的发言、会场投票情况实时上传网络，即时更新，供网民查询。

4. 协商听证机制。传统上议事公开的原则通常不适用于委员会会议。但人代会和常委会会议各种报告、议案的提出和初审等准备工作都是在委员会会议上进行，可以说许多决策在委员会会议层面都具雏形。因此，从全面推进人大议事公开的角度考虑，也应当推进委员会会议的公开。美国20世纪70年代对委员会秘密会议制度进行了改革，特别是随着立法听证制度的发展，委员会会议也正在接受议事公开的原则[8]。目前各地探索开展的民主协商做法，如立法听证、预算恳谈、监督座谈、征求意见等，在形式上与西方议会听证有所区别，但在推进委员会议事公开、利益输入、信息获取等功能方面，有一定的类似性。可结合我国的国情和人大工作特点，制定切实可行的实施方案，积极稳妥地加以推进，逐步形成一种中国特色的“议会听证制度”。并在协商的内容和时间、组织形式、参与协商的对象、协商的程序规则等方面，给予全面规范，使听证和协商成为常态。

5. 新闻报道制度。相对于其他公开的途径来说，新闻报道具有独特优势，受众较为广泛，对人大议事有更丰富细节的报道，并且相对于普通民众来说也更能抓住关键和重点，进行专业性的剖析，引导社会舆论。要完善人大工作宣传报道的机制，培养一批从事人大报道工作的新闻队伍，更客观、深入地报道会议审议情况。加强党委宣传部门、新闻媒体与人大及其常委会的沟通，在宣传人大制度和弘扬主旋律的同时，注重开展形式多样、生动活泼的报道，注重反映会议审议情况包括各方面的不同意见，注重公布决策的形成过程和相关背景，使新闻报道的过程成为保障公民知情权的过程。深化直播制度，扩大直播的范围，探索直播分组会议。特别要重视网络视频直播对人大议事公开的现实意义，逐步加以推进。

6. 言论免责制度。这是人大议事公开的配套措施。人大议事公开后，代表和委员在会议上的各种发言和行为对社会产生的影响也必将被放大。为保障人大代表和常委会组成人员独立执行职务，抵御各个方面干扰，确保人大议事公开有序推进，必须完善代表和委员的言论免责制度。对于言论免责制度，宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则和地方组织法规定，人大代表和常委会组成人员在各种会议上的发言和表决不受法律追究。但这一规定过于原则，“各种会议”、“发言和表决”“不受法律追究”等内容都存在模糊空间[9]，言论免责的事项和法律效果都存在不确定性。必须在立法解释上予以明确，否则容易造成理解和执行中的混乱。同时还必须建立相应的救济制度和限制措施，对受侵害的代表和常委会组成人员予以司法救济，对假借免责权恶意散布不实言论、侵犯他人名誉隐私的予以纪律和法律上的制裁，确保言论免责权的正当行使。

注释：

[1]马向平：《中国人大信息公开制度研究》，载《湖北社会科学》。此外，马宏、刘煜等学者也都使用“人大信息公开”这一提法。

[2]江晓阳：《我国人大会议公开制度浅析》，载《法学评论》1999年第1期。

[3]《列宁选集》第5卷，第448页。

[4][8]王瑞贺：《外国议会议事程序的几项原则》，载《中国人大》2005年2月10日。

[5]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第186页。

[6]相关材料来自全国人大常委会工作报告及网络、期刊、论文等相关资料。

[7]http://www.e-cpcs.org/yhyj_readnews.aspx?d=8499&cols=1710.

[9]苗连营：《民意代表的言论免责权之研究》，载《西北政法学院学报》1999年第5期。

（作者单位：浙江省人大常委会研究室）