公检法职权调整

罗科 吴婷

检察院获秘密侦查权

邪教人员不再劳教

警察招录或须通过司法考试

司法领域沉疴多年的“四化”之疾：司法职能混杂化、司法权地方化、司法运作行政化、司法人员非职业化，自2009年起将进入开刀诊治阶段。

2008年12月5日，主导未来大陆司法改革的《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》（下称《深化意见》）以近20页纸的文件形式下发至大陆各省部级单位。

目前，中央政法委正在抓紧制定实施《改革意见》的分工方案，逐项明确改革的牵头单位和协办单位。

“与2004年的改革相比，这次改革的任务更重，要求更高，涉及的部门更多。”中央政法委副秘书长王其江近日在大陆媒体上撰文称。

北京东花市大街，最高人民法院死刑复核大楼。

据大陆政法界权威人士透露，此次《深化意见》一个重要改革内容，是从工作机制层面梳理公检法三部门的职权配置，强化司法相互制约。

与西方将司法权单纯界定为法院的审判权不同，大陆司法权并非单一的权力形态，而是一个“权力集”。于是，司法权与审判权、检察权乃至侦查权之间的关系，成为大陆推进司法改革首先必须厘清的基本概念。

检察院获秘密侦查权公安拘传时间将延长

此次《深化意见》在司法职权配置上，首先加强了检察机关的职权。

长期以来检察机关的法律监督职能虚弱无力，处境尴尬。为将检察院的法律监督由虚变实，中央提出加强检察院对公安局看守所的监督。目前大陆检察机关均在看守所内设有检察室，新的改革中，看守所内的检察机关派驻机构或许将被加强。

此外，《深化意见》提出，对公安机关的刑事案件侦查，检察机关可提前介入，以加强对公安的制约。对于法院，检察院亦可派出一定级别的人员旁听法院审判委员会对案件的讨论。

权威人士还透露，《深化意见》特别赋予了检察院、公安局在刑事侦查方面的技术侦查和秘密侦查权力，以改变侦查手段日益落后于日新月异的犯罪手段的现状。但鉴于这项权力对公民隐私权的保护会造成巨大威胁，《深化意见》要求在制定具体办法时明确这项权力的使用主体、适用范围、审批程序以及取得证据的法律地位。

同时，《深化意见》也加强了对检察院的约束，提出要加强检察院自侦案件的法律监督，特别提出，检察院对职务犯罪案件需要逮捕的，省级以下检察院需要将案件呈送上级检察院审批。

大陆一位法律学者认为之所以作出此种改变，实际是有关方面对检察院职权调整问题的一种妥协。此前，众多法律专家建议将检察院的侦查统一交由公安机关负责以保证程序的正义。虽然此番改革中只是将批捕权上调了一级，但在中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心主任陈卫东看来，仍然是一次进步，这至少改变了目前检察院自侦案件由同一检察机关自行侦查、自行立案、自行批捕自行起诉一条龙，无监督的作业方式。

1.北京市新安劳动教养所“脱瘾训练室”一名劳教人员正在接受治疗。在新的司法改革阶段中，吸毒人员将不再被劳教。

邪教人员不再劳教

在公安部门职权方面，《深化意见》对劳教改革提出了较为清晰的意见，劳教制度的改革模型初见端倪。

据大陆政法界权威人士透露，在该《深化意见》中，劳教制度以后将被统一改称违法行为教育矫治制度;有关部门正在抓紧制定出台违法行为矫治法，这部法律将明确矫治的主体、矫治对象、矫治方式、矫治的时限和监督方式，劳教人员在改革后将被分流对于一部分违反治安相关规定但还不够刑事处分的要转入到矫治法的相应安排中，对吸毒人员以后将用《禁毒法》来规范，予以强制康复;参与和利用邪教组织的人员将会被纳入《刑法》中加以规范。

2.北京市新安劳动教养所，心理宣泄室里，一名因吸毒被劳教人员看着窗外。

不经审判就能剥夺人身自由的劳教决定权，或许还将归于公安机关的掌控之下但以违法行为矫治制度替代劳动教养制度，或许不仅是名称上的改变，还意味着司法的介入

中国政法大学副校长马怀德认为，《违法行为矫治法》出台将带来劳动教养制度内容诸多重大改变。包括劳动教养机关，主体可能将由行政机关转为司法机关，劳动教养期限可能会缩短，劳动教养条件可能会更加严格在劳动教养的裁决，以及执行年限上，行政机关、司法机关所掌握的自由裁量权也会受到严格的约束。

此前，《违法行为矫治法（草案）》曾由全国人大常委会法工委提请十届全国人大常委会审议。然而几经波折，最终也未通过2008年十一届全国人大再次将《违法行为矫洽法》列入本届人大的立法规划之中

一位法律学者称，矫治的主体确定，料是《违法行为矫治法》出台艰难的重要原因。但确定就此立法之后，无论最终以何种形式参与，立法料将引入司法审查，在赋予被劳教人员的司法抗辩权之后，公安的权力将必然受到限制。

《深化意见》在规范公安部门权力方面，除去改革劳教制度外，还涉及看守所管理问题，提出对《中华人民共和国看守所条例》现有行政法规进行修改，试图从立法上解决超期羁押、律师不能正常会见嫌疑人、刑讯逼供等严重问题。

对于当前公安机关任务繁重，拘传措施往往超时的现状，《深化意见》允许公安部门适当延长拘传时间，并规范留置盘查的制度。现行大陆法律规定，公安拘传时间最长为12个小时，并且不得连续使用拘传措施，因此，很多公安部门在实践中多半对犯罪嫌疑人使用较严厉的留置盘查措施来规避拘传。“《深化意见》实际是对现存种种变相拘传的合法化，回应公安一线的要求。”厦门律师康志笃称。

“司法改革的主要难点就在公安系统，公安在第一线，权力也最大，社会治安社会稳定也主要靠公安机关来维系，因此它是最敏感的。”陈卫东说，此次司法体制改革，没有实现看守所和劳教制度管理主体的变革。

立体化制约法院权力

记者获悉，《深化意见》针对此前一些法院改革追求的法官独立审判导向，提出要规范法官自由裁量权，将量刑纳入法庭审理程序。在死刑案件上，明确将逐步统一死刑案件裁判标准。2008年底召开的全国法院院长会议也谈及了法官审判量刑的区域公平、统一性问题。

谈到律师群体的一个普遍困惑，康志笃感慨说，同一个类型的案件判决，在不同区域之间，甚至一个法院内合议庭与合议庭之间，往往都会出现量刑不统一，“这让我们无所适从，对司法没有预期”。例如大陆在对毒品犯罪量刑时，有些地方犯罪人涉案50～100克毒品就会被判处死刑，而在有些地方，如云南，500克才会被判死刑。

中国政法大学终身教授陈光中表示，就死刑标准统一，已在法院系统内部达成共识，难度主要在技术方面。不同的罪名要通过大量案例的分析才能制定出来。基本的量刑标准，从重还是从轻，都需有一个较为细化的规定。

制定量刑的统一标准，是最高人民法院规范下一级法院法官的自由裁量权，这项工作自数年前就已开始着手。

《深化意见》为解决执行难的社会热点问题，还强化了法院内部的制约监督机制。据了解，此次《深化意见》决定将执行工作统一管理统一协调的试点推向全国，同时为加强执行的威慑力，公安等更有强制力的部门被要求协助法院的执行工作。为保证执行的公正性和专注性。《深化意见》提出建立执行裁决和执行实施分权制约的机制。

人民法院的执行工作是诉讼程序的最后一环。在中国司法制度设计中，执行部门被设在各级人民法院内部，由此也带来一系列问题。

一方面，上下级法院之间无隶属关系，因此，其执行机构之间也互不隶属，执行缺乏统一管理和协调，导致执行力量分散。另一方面，审判、执行不分，缺乏制衡，影响了审判和执行的独立性、公正性。

根据《深化意见》的要求，今后上级法院执行局可以统一调度辖区内的执行资源，实现执行资源的合理配置和使用，避免执行资源浪费，克服地方保护主义和部门保护主义。

此外，执行权内部裁决与实施之间还将建立制约监督体系，以遏制执行中的人情案、关系案、金钱案情况。

除上对下规范自由裁量权，同级内部裁决实施分权制约外，《深化意见》还要求在法院外部全面设立人民监督员和党外人士监督机制。其中，人民监督员要从试点上升为法律化，人民监督员的选任、管理、监督和程序都将逐步制度化。党外人士对司法监督的渠道与机制将被建立。陈光中说，这些表明中央正在重视对司法权力滥用的外部监督问题。

新一轮司法改革正在全方位地构建对法院的约束，以求矫正以往改革方向和缓解群众对法院腐败的不满，但陈光中表达了不同的看法，他认为司法改革不能降低法院的中立地位，法院应该逐渐走向更加中立。

经费保障有限突破

大陆的司法权行使受地方干扰已久。依照大陆《宪法》规定，司法机关与政府机关是平行关系。但政府实际上掌握着司法机关的人事和财政管理权，以致在现实中，司法权不得不依附于行政权，一些地方的法院院长甚至因为不敢得罪政府而成为城市拆迁指挥部的成员。也正是司法权制度上的地方化缺陷，使得大陆传统政治制度不得不额外向民众提供一个带有“平衡”性意味的救济渠道：上访。

与人事管理权的始终未被触碰不同，通过经费保障逐步解决司法权地方化问题，在2004—2008年法院改革纲要中就已经提出，但是迈出的实质性步伐却不大。

据大陆政法界权威人士透露，此次《深化意见》提出按照全额保障，收支脱钩、分类负担、明确责任的精神，分项目分区域分部门统筹经费保障、现有法院涉及人员工资、公用经费、装备费用、基础设施费用四个方面，按照《深化意见》安排，以后法院人员工资将由国家和省级政府统筹，公用经费和装备费用则由各级政府分担，但对中西部困难地区，国家和省级政府财政的此项负担可以超过50%甚至90%。

目前基层法院财力改革方案已在财政部牵头，最高人民法院司法行政装备管理局等部门参与下，研究制订之中。

此次经费改革，并没有一步到位调整由中央财政或省级以上财政保障。陈光中说，如何对现有的中央、省、市、县四级经费保障制度进行调整，在前一阶段征求意见时认识很不统一。其中，经济发达地区都不同意经费保障统一收归中央，而贫困地区又同意收归中央，但中央却无法支付足额经费。此外，地方党委对司法机关的领导的政治体制改革问题尚难突破，这种强有力的领导方式在当下社会日趋复杂的情况下，在很多人看来还有必要。

近日，中央政法委副秘书长王其江就经费保障没有一步到位问题对外解释时称，政法经费保障需与国家整体发展水平相适应，与当地经济社会发展水平相适应，与当地干部群众生活水平相适应，循序渐进，逐步提高。

与司法地方化弊病相关联的另一问题是司法权的行政化，表现在司法部门特别是法院在内部和外部关系上未能遵循自身的司法权力属性，出现了等级化、命令化等行政权力异相。由于这些方面难以通过技术解决，据悉，《深化意见》对这方面的动作较小。

警察招录或须通过司法考试

考虑到以前政法机关不注重人员专业背景而导致专业化不足的素质问题，《深化意见》提出司法人员增额要从通过司法考试的法律人才中选拔。改革完善司法考试制度，司法考试的及格标准可适当降低，适用范围可适当扩大到人民警察的招录，以着力提高政法干警的整体素质。

为了把住入口，切实解决中西部政法干警特别是法官、检察官短缺的问题，《深化意见》要求部分政法院校从军队、武警部队具有高中毕业学历的退役士兵和普通高等院校毕业生中，定向招收部分学员，毕业后充实到中西部地区基层政法机关。

实际上，与其他方面的改革相比较，法官选任制度在过去的10年间取得的成绩最为突出。但司法人员腐败问题也层出不穷，成为社会焦点。故在职业培训环节，《深化意见》提出，对通过司法考试并录用的司法人员，也要进行正规的岗前培训，强化政治、业务培训。与此配套，政法类院校将进一步进行教育改革，扩大在职教育规模，使之真正成为法官、检察官、人民警察及律师等专门人才的教育培训基地。

权力调整还需等待时机

陈光中认为，总体看，此次司法改革的重点并非司法独立，而是在诉讼结构上更加强调相互制约。“这一次司法体制改革，具体加强司法独立的东西似乎没有，看不出在这方面有什么具体的措施。”

西南政法大学法学院院长，全国人大代表陈忠林说：“这些年由于司法机关系统内的监督机制疲软，致使司法机关无力通过自身监督机制来纠正各种执法不严以及司法腐败现象。”陈忠林进一步称，在以往重“司法独立”改革的相当长一段时间里，司法人员的犯罪率以大大超过司法人员的职业化进程速度增长，司法腐败成为民众最不满意的社会现象，在2003年以前的5年中，司法工作人员的犯罪率几近普通民众的5倍。

此外，这一次司法体制改革未将改革之矛对准司法系统内一些权力的跨部门转移，而是通过既有体制下的工作机制调整，来解决群众所感性触摸到的司法不公。而此前，一些法律学者曾寄希望于此次改革能对判决执行权，看守所管理、劳动教养权力等这些既有管理格局作出主体变更。

康志笃表示，如果不对权力进行跨部门调整，公检法权就难以达到平衡制约。“出于社会稳定重要性考量，近几年来公安部门一把手都进入了地方党委常委。在党领导的体制下，每当有人对公安局的治安处罚不服而提起诉讼时，法院都不知该如何处理，”康志笃说。

《深化意见》也未提供司法行政部门可制衡公检法的权力，无力的地位让司法行政部门处境略显尴尬。湖南省衡阳市司法局副局长廖曜中对本刊说，实践中公检法不但无法做到相互制约，反而共同下降为地方化的一员，合力大于张力，同时，这使得司法局在承担法律社会援助职能时因对公检法没有约束而显得力不从心。

“在司法改革的一些思路设计上，中央非常了船学者的观点。”与决策层有接触的陈卫东认为，最终这些观点没有被接纳，或许还是因为中央认为，作为政治体制改革有机组成部分的司法改革不易操之过急，不宜在其他配套性的措施，或者社会的承受能力以及人民群众的认识还没有到位的情况下贸然进行大的改革;此外，国家目前正处于社会转型时期，社会利益多元化，矛盾高发，而且矛盾激化常常导致群体性事件，如果现在对司法权力进行调整，过去习惯的控制社会方式发生重大转变，就意味着对国家公权力的规范和限制，必然提高社会在控制犯罪方面的成本。

“也就是说中央决策者认为，进行一些改革从社会宏观的层面来说条件尚不具备，对权力的调整还要等待时机”陈卫东最后说。