透明国际进入中国

胡佳恒

全球最大反腐NGO透明国际（Transparency International）在中国大陆迟迟未获准“落地”的局面，终将在2009年被打破。身在德国柏林总部的透明国际亚太部高级主任廖燃，在接受《凤凰周刊》采访时透露，透明国际在大陆设立分会一事现已大致敲定，2009年上半年即可望组建。分会成员主体以其在大陆的联络处

清华大学廉政与治理研究中心为核心，初定的人员有35人。

过去7年，透明国际一直透过这所大陆首家拥有高校背景的反腐研究机构，与北京方面沟通合作。据称，原中央政治局常委、中纪委书记吴官正在任时，即表态对透明国际一定要保持接触。

透明国际主席Huguette Labell（中）

“中国政府对于反腐工作和透明国际的心态是开放的。”廖燃自2000年进入透明国际工作以来，遍访大陆地方政府与反腐研究机构，传达反腐理念几无障碍。但构想中的透明国际大陆分会，却一直只闻楼梯响，不闻人语声。坊间揣测是因该组织每年公布各国清廉指数报告，而中国大陆在榜单排名不彰，令当局不悦所致。

“真正障碍来自于台湾早于大陆方面成立了分会”，廖燃介绍道，基于政治操作的原因，台湾自2001年3月就开始着手筹备透明国际台湾分会，以期通过此举扩大国际社会影响。台湾分会于扁政府当政时期的2005年正式组建，“这才是大陆方面想成立分会，但一直悬而未决的原因”。

当下马英九上台两岸局势缓和，于是透明国际在大陆成立分支机构的计划，才得以排出时间表。作为年收入7000万欧元的全球最大反腐NGO，透明国际目前从中国大陆募得的捐款数目，仅有20万元人民币。

中国进步幅度最大

据上海媒体报道，2006年6月11日，中共上海市纪委常委赵增辉曾在反腐系统的会议中直言，对于透明国际，有些官员认为“对这一组织还不能接触，他们别有用心”，因为在透明国际所编制的清廉指数报告中，中国大陆的分数一直处于低位——清廉指数给各国腐败情况从0分到10分之间记分，2008年中国获得3.6分，在180个国家和地区中排名第72位。

“我们把清廉指数叫做‘民意调查中的民意调查，是以全球分布在不同国家的11个调查机构所发表的13个调查数据为基础，透明国际求出平均值，给180个国家和地区排出名次。数据不是我们的，调查是其他机构作的，比如世界经济论坛、伦敦经济学院智库等。”廖燃说，众多企业厂商的参加，使诸如世界经济论坛等每年定期召开的国际会议，成为理想的数据来源之一。调查机构在这些代表参会时发放调查问卷，询问他们认为去过的各个国家，哪些国家比较清廉，哪些比较腐败。

上图：透明国际2008年发布的07年清廉指数地图，地区颜色越重，代表腐败越严重。

调查仅建立在亲身观感之上，透明国际并不以被起诉和被判决的案例数目为衡量腐败的度量衡。“这只是反映了一国检察官或法官办案的质量，及媒体曝光腐败案件的数量，并不能真正反映一个国家的腐败程度。因此，我们只能以那些最有机会跟腐败官员打交道人员的经验和观察来比较。”

2008年的报告中，涉及中国大陆部分的调查数据，即由其中的9家机构提供。这些机构中包括一家香港调查公司，但并无大陆调查机构的身影，透明国际从这9家机构免费获得有关腐败议题的调查取样，最终将其过去2年的有效数据汇总至德国帕骚大学教授兰斯多夫（Dr J.Graf Lambsdorff）手中，由他所领导的团队完成年度清廉指数的制作。

“如果跟1995年我们刚发表清廉指数时比较，中国到今年一共进步1.4分。这个幅度在整个亚太地区是最大的，包括香港、新加坡都没有那么大幅度的进步。”廖燃说，“我们不采取对抗性办法，在外界对中国事务有批评言论时，透明国际会说，‘我们有很好的反腐工具，可以帮到你，这是透明国际同大多数传统的非政府组织，专门挑衅当权者最大不同的地方。”

隐形管道建言北京

自2000年底，清华大学廉政与治理中心就主动联络透明国际，最初的合作肇始于翻译透明国际的《国家廉政体系》一书。鲜为人知的是，此后透明国际不断借道其在华的联络点，向中国大陆的反腐工作机构建言。大陆政府部门出台若干反腐决策的背后，是透明国际若隐若现的身影。而大陆反腐热情渐次兴起的内因，正是透明国际在华建言管道得以顺畅表达的关键所在，比如发生在2005年的一桩公案。

其时在天津开业10余年的美国德普公司爆出腐败丑闻，被美国司法部与证券交易委员会调查出其在中国向医生行贿160万美金。德普公司后来向美司法部提供了冗长的美国在华分公司名单，德普称，这些公司都涉嫌在大陆进行商业贿赂，希望美司法部介入调查。

此事波澜推至美国高层，险些成为2005年胡锦涛访问联合国时与布什的会谈议题。后经两国外交部协商才搁置不议。当年7月27日，胡锦涛亲作批示，要求借鉴国外的有益做法，完善有关法规，加大监管力度，惩治腐败行为。

仅仅两个月后，透明国际的《反商业贿赂守则》就翻译完毕，“透明国际执行长与监察部领导一起在北京发布了这个文件”，廖燃说。这一文件通过商务部渠道传达出去。次年，国内掀起反商业贿赂高潮。

下图：《2007全球清廉指数报告》

此外，如在规范公共采购方面，建设部于2003年底开始推行廉洁公约，包工项目必须签订廉洁责任书，这一举措的智囊支持是清华大学廉政与治理研究中心，而廉洁公约本身就来自透明国际的理念：在北京奥运会筹备过程中，为了规范奥组委工作人员的行为，以及防范门票出售过程中的腐败风险，北京市政府和奥组委专门成立了监察审计部，并向清华大学廉政与治理研究中心提出过咨询。

“透明国际自1993年成立以来，世界上办了那么多奥运会，还没有一个国家的奥组委在反腐事务上，是真正和透明国际合作，将廉政提上奥运会筹备议程的，北京首开先河，受到伦敦奥组委的称赞。于是透明国际英国分会就发问，英国有什么理由不在伦敦奥运会举办过程中提出反腐败口号呢？”廖燃也在先后拜访广东、上海各级政府的过程中，多次接触与参与讨论在这些省份先行试点《政府信息公开条例》的原始版本。

民主政制不是腐败的绝缘体

廖燃认为，中国大陆正处于从传统社会向现代社会、农业社会向城市社会双转型的阶段，大兴土木成为必然，中央政府在这一过程中放权给地方，初衷是好的，但产生了腐败的副作用。

在转型过程中，由于资金、土地、劳动力等主要生产要素仍由行政力量决定和配置，形成了行政配置手段与市场配置手段并行的双轨制，从而产生了巨大寻租空间，滋生、诱发了以权力寻租为主的腐败犯罪。与此同时，中国大陆四级行政管理体制、政府管治能力弱化，是促成腐败发生的重要土壤。

但他并不认同腐败与政治制度天生的伴随关系。“以透明国际清廉指数排行榜上头20名的国家为例，他们都是经济、福利高度发达的国家，全民教育水平高，人均拥有报纸、电视和上网率无与伦比，律师和警察占人口比例让广大发展中国家难以望其项背，再加上发达的金融监管和税收管理制度，频繁的人才流动，打破了地域、行业的关系网，这些都是维护一个国家清廉的重要条件。”廖燃说。

相反，在清廉指数排行榜上敬陪末座、殿后10名的国家，如海地、孟加拉国等民主的“模范学生”，都实行了多党竞争，但这些国家的腐败却极为猖獗。“这就证明，民主政制不是腐败的绝缘体，腐败发生在全世界所有政治体制。过去几十年全球反腐败运动的经验证明，传统民主政制对遏制腐败的发生和蔓延捉襟见肘、力不从心。”廖燃表示，许多发达国家公司在海外大肆行贿，或在自己国家里公然吸纳、收藏外国赃款和不义之财。在很多转型期的国家和地区，私有化过程和多党政制的发展则成为诱发腐败的病灶。

他说中国大陆目前的腐败多发区间已发生位移，上世纪90年代腐败多发于海关系统，而现在则是金融与建设行业。“我和兰斯多夫教授曾经到访过北京的海关总局，兰斯多夫对那里的一套海关自动监控系统非常感兴趣，它是中国人自己开发的。兰斯多夫说，在德国也没有这样先进的系统。”

编辑 贾葭 美编 青年

TIPS

什么是“清廉指数”？

透明国际的清廉指数是把所有国家按照人们对其公务员和政治家的清廉的感受程度所做出的一个排行列表。这是一个复合指数，是一个民意测验中的民意测验，从独立的、有公信力的机构针对专家和商界所作的民意调查中收集跟腐败有关的数据。清廉指数反映世界各地不同的观感，包括那些驻在被调查国家里的专家。清廉指数由透明国际委托德国帕骚大学经济理论组召集人约翰·格拉夫·兰斯多夫教授制作。兰斯多夫教授同时也是透明国际的高级顾问。

在“清廉指数”里，腐败是如何定义的？

清廉指数把腐败界定为“滥用公权谋取私利”，因此，它只评估公共领域里发生的腐败。那些构成清廉指数的民意调查问的问题也只跟此定义有关，例如：贿赂公务员，在公共采购中索取回扣，贪污公款等。或是询问跟反腐败力度和成效有关的问题，它们涵盖了腐败的行政和政治两个方面。