风险社会与风险治理

张成福　陈占锋　谢一帆

[关键词]风险；风险社会；风险治理

[摘要]风险已成为我们这个时代的标志性特征和理解世界的无所不包的背景。风险社会的根本选择在于风险治理。应尽快将风险治理纳入议程，在政府和全社会培育和建立风险治理的思想观念、体制机制、方式方法和保障条件，形成风险治理的共识与合力，最终实现风险善治。

[中图分类号]C939[文献标识码]A[文章编号]0257—2826(2009)05—0005—07

突发公共事件不断发生，危机常态化已现端倪。实践一再证明，认识危机，解决危机，局限于危机本身就显得捉襟见肘。危机的内核是风险，将着眼点从危机转向风险，从如何预防和处置危机转向如何理解和管理风险，是认识危机的更高境界，也是解决危机的根本之道。尤其在风险社会的现实背景下，风险因素异常活跃，风险局面纷繁复杂，只有尽快将风险治理纳入议程，实现对风险的有效治理，才能从根本上扭转危机频发的严峻态势，保护人民群众的生命财产安全，维护国家社会的和谐稳定。

一、对风险的基本认识

风险的典型定义可界定为影响未来事件发生的可能性及后果的某种不确定性，也可用函数表示为事件发生的概率与后果的乘积。风险的本质是不确定性，只要具有不确定性，就会存在风险。实际上，任何事情和行为都有发生意外的可能，亦都存在风险。

作为一个复杂概念，风险具有一系列的双重属性：(1)客观性与主观性。一方面，风险是客观存在的，是不以人的意志为转移的。风险与人类发展的历史长相伴随，可以说，人类文明的发展过程就是与各种风险共存和抗争的过程。另一方面，风险又是高度主观的。风险不仅仅在于风险本身，也在于风险附着的对象。任何事情本身都不是风险，任何事情也都能成为风险，这有赖于人们对风险的认知。人类运用知识和经验做出风险决定，确定风险的可接受水平和容忍度，甚至于建构风险，因此风险又是主观的。(2)潜在性与现实性。一方面，风险并不在于它正在发生，而在于它可能会发生，从可能变为现实尚有一段距离，还有赖于其他相关条件，这就是风险的潜在性。正是这一特征使得人类可以利用相关方法和技术，预测和识别风险；或改变风险发生的环境条件，减小和控制风险。因此，风险被认为是控制将来和规范将来的一种方式。另一方面，每天都有许多风险正在发生和变为现实，这与风险的潜在性并不矛盾。风险话语开始于我们对安全的信心动摇之处，停止于危机变为现实之时，它表达了“安全不再一定，但危机尚未发生”这样一种独特的现实状态和二者之间的特定的中间地带。一言以概之，风险就是一种虚拟的现实和现实的虚拟(Beck，2000)。(3)可计算性与不可计算性。风险通常与可计算性相联系，具体来看，可计算的风险就是潜在风险的发生概率与其危害后果的乘积，保险原理就是建立在风险的可计算性基础上的。然而，核泄漏、疯牛病等新型风险不断增加的复杂性既带来了对更为复杂且更为精确的计算的需求，同时也导致了这种计算的不可能。这些新型风险把我们带出了纯粹数学计算的范围：概率／后果乘积的形式已经变得难以甚至无法计算，以至于它失去了最终的参照点，这也直接导致了这些风险的不可保。(4)消极性与积极性。传统上都认为风险是损失的代名词，在风险的诸多定义中，大多都只涉及到风险的负面影响，如危险、危害、损失等。然而，风险的收益机会与损失可能并存，这就是风险的积极性。物极必反，祸福相倚。当面l临风险时，如果处置得当，就会转危为安，化险为夷；如果应对失当，则会遭受损失，失去转机。究竟朝哪个方向转化，既取决于环境的压力状况，也取决于人和组织的能力状况，而后者更具决定性的意义。(5)不平等性与平等性。一方面，风险带有不平等性，表现为越往社会上层，风险越分散；越往弱势群体，风险越集聚。从古到今，贫穷招致大量的不幸的风险，这是其自身无力选择和规避的；而权力、财富和地位可以购买安全和免除风险的特权，成为应对风险的保护伞。这一风险流动和分配的法则早已被合法化且尽人皆知。发达国家向第三世界产业转移过程中相伴随的风险转移，也是这种不平等性的生动体现。而在另一方面，某些风险是人人都无法逃脱的，它们因为空气、风、水和食物链而变得“无边界”，环境、安全、健康这些问题对于每个人都无二异。而且，现代风险产生不平等的途径和可能性都在缩小，即便是居于相对有利的“社会风险位置”的人们也不可能不受到无形的、非地域性的现代风险的影响，如环境恶化、核威胁等。总之，等级式的风险分配将被打破，取而代之的是风险分布平均化的局面。

风险是以多种形态存在的，这就涉及到风险的分类。(1)以风险领域为标准，可分为私人风险和公共风险。虽然领域不同，但也相互关联：私人风险可能演变为公共风险，公共风险也会给私人带来影响。(2)以风险承担主体为标准，可分为个人风险、组织风险、国家风险和全球风险。风险的不断增长，超出了个体的承受范围，需要组织、国家甚至跨国性的主体予以承担。(3)以风险源为标准，可分为自然风险、经济风险、政治风险、社会风险、技术风险等。风险源不同，决定了风险的表现形式、自身特点和处置方式各有差异。(4)以风险诱因为标准，可分为非人为风险和人为风险。风险不仅来源于无知，也来源于知识，或者可以说是无知与知识的某种结合。自然力等不可抗的风险依然存在，知识和技术也孕育着更多人为的风险。如果风险是非人为的，需要处理的只有其后果；如果风险是人为的，更需追究的则是其原因。(5)以人的风险意愿为标准，可分为合意风险和非合意风险。合意风险是指在人的意愿之内、为人所甘愿承担的风险，如有意识的冒险行为；而非合意风险则是超出人的意愿之外、人们希望避免或阻止的风险。一般意义上我们所说的风险都指的是非合意风险。

二、风险社会：真实化的时代背景

核泄漏、疯牛病、“9·11”、非典、禽流感、地震……无论归咎于风险本身的增量，还是公众认知的提升，风险的层出不穷是人们不得不面对和承认的事实。大到自然灾害、恐怖袭击等灾难性事件，小到家居装潢所用木材可能含有的致癌材料、奶粉中可能添加的有毒物质，所有类似风险都对社会的正常运转和公众的日常生活构成了严重威胁。

可以说，我们置身于风险丛林之中和一个“除了冒险别无选择的社会”(Luhmann，1993)。这是一个以风险为显著特征的社会形态，我们称之为风险社会，更确切地说是全球风险社会(Beck，1992，1999)。风险社会的到来，不仅带来了社会面貌的嬗变，而且导致了人类思维方式和行为模式的改变，甚至从制度和文化上改变了传统社会的运行逻辑。一句话，风险已成为我们这个时代的标志性特征和理解世界的无所不包的背景。

放眼全球，世界风险社会的景况正在成为现实。(1)风险源不断增加。气候变迁、环境恶化、资源紧缺、

流行疾病、自然灾害、恐怖主义等问题严重威胁着人类生存和发展，金融、能源、粮食三大难题交织爆发，人口膨胀、贫困和社会不公正因素也成为导致风险的重要来源。(2)风险性质发生变化。与传统风险相比，后工业时代风险的表现形式更为复杂，影响范围更为广泛，破坏效应更为严重。它更多地与远远超出人们感觉和认知范围的技术相连，超越群体、阶层、组织、社区、地区乃至国家等传统的社会屏障，产生影响重大甚至毁灭性的后果。(3)风险控制难度加大。风险本身的突变性以及公众对风险的不当认知和反应，都有可能使原有风险演变成为新的社会风险，加大了规制的成本和难度。公众的个体化倾向也加大了人们行为选择的不确定性，很可能由于个体行为的偏离或误差给整个社会系统带来风险。

风险社会的形成与多种因素有关，其中最为根本的三点，也是现代社会大量产生和制造风险的最主要原因。(1)科技。科学技术的飞速发展大大提高了人类的生活质量和水平，但与此同时，它所带来的后果也越来越难以预测和控制。正所谓双刃剑效应，科学技术在给人类带来巨大福祉的同时，也潜藏着对人类社会的各种威胁，成为现代社会风险的重要根源。(2)制度。随着现代化程度的提高，社会正在制度性地产生和制造风险。体制、机制、法律、政策这些制度类别在治理国家、社会和组织的同时，本身就导致了许多风险。即使是其不断地创新与变革，也不可避免带来新的危害与副作用，因为制度本身就是风险的重要来源。(3)全球化。在全球化背景下，现代风险所造成的影响已不局限在传统民族国家的地域疆界之内，而是会迅速波及到其他国家乃至整个世界。全球化使得原有以民族国家为主体的应对和管理机制受到挑战，谋求国际间的交流与合作的适当形式与制度，成为应对全球风险必须研究与实践的课题。

从国内来看，极具挑战的风险问题，对处于不同发展阶段和层面的国家而言意涵也大不相同。社会流动在更大范围的展开和速度的加快，信息传递载体的革命和成本的降低，都使得像中国这样的后发展国家，不可能按部就班地沿着先发展国家的足迹前进，因为面对的问题和风险已今非昔比。我国作为一个正在由传统社会向现代社会、由发展中国家向中等发达国家过渡的世界大国，面临着前工业化、工业化乃至后工业化社会具有的几乎所有风险，在时间序列上原本属于不同发展阶段所面对的问题，现在被压缩到同一个发展时空。各种问题、矛盾甚至是危机相互混合、逐步累积，呈现出前所未有的高风险态势。何去何从，已成为摆在我们面前、再也无法回避的现实问题。

三、风险治理：风险社会的根本选择

风险问题不在于“是实在还是建构”，而在于风险的“真实化”，即对活生生的风险的反应与行动。这些行动的增多和深入，不仅是因为我们生活在一个充满风险的时代，也是因为我们更清楚地认识到我们所处的环境，试图更好地把握未来生存和发展的命运。这是人类干预自然、影响社会的能力不断增强的结果，更是人类文明和社会进步的体现。

风险社会的根本选择在于风险治理。风险治理不同于单向性、技术性、客观性的风险管理，它有其遵循的行为法则：(1)多元参与。将社会多元主体，尤其是不同代表的利益相关者、不同的立场和观点纳入到风险治理的过程中来，海纳百川，统筹兼顾，方能获取公众认可，提高执行效果。(2)开放透明。开放的风险治理与开放的政府和社会是一致的。保持高度的公开性和透明度能够稳定情绪、消除恐慌、赢得信任、达成共识，最大限度地降低风险，这是风险治理的一剂良方。(3)责任明确。责任问题始终与风险相伴随。风险社会的运行越来越基于各方承担自身造成的风险的责任，即所谓各负其责。风险治理要求尽可能清晰地明确风险责任，尽可能精细地划分风险责任，尽可能如实地追究风险责任。(4)公正合理。风险治理不局限于风险最小化这一单一目标，它还包括公平公正、灵活性、可恢复性等其他目标。这些目标都会影响到公共利益和公众福祉，共同决定着风险治理的有效性。(5)普适价值。风险治理要求在风险问题上，将科学与世俗相结合，将专家与公众相结合，将理性与人性相结合，强调一些对于人类而言共同的普适的价值，这有助于我们对风险的理解和治理。(6)广泛合作。风险并非为某个国家或地区所独有，而是全人类共同面对的；风险治理也不仅是一个国家或地区的责任，而是全世界的共同责任。在充分考虑文化差异的前提下，广泛开展国际与区域合作，是实现风险共治的必然选择。

对于我国而言，在险象环生的风险社会中推动科学发展，促进社会和谐，必须提高认识，转变思想，厘清思路，将风险纳入有意识、有计划的管理和应对中。中央已经意识到了风险问题对于治国理政的重要性和紧迫性，党的十七大报告曾八次提到“风险”，在政府文件和报告中，风险也越来越成为关键词和着力点。进一步加强风险治理，实现风险善治，就要在政府和全社会培育和建立风险治理的思想观念、体制机制、方式方法和保障条件，形成风险治理的共识与合力，使风险治理成为遏制危机态势、缓解风险局面、保障社会运行、维护长治久安的有力武器。

(一)倡导风险治理的思想观念

风险越少为人们所认知，就会有越多的风险产生。因此，风险治理的首要环节就是培养风险观念，用正确的风险观武装头脑，指导实践，推动工作。对风险的认知应当超越单纯的危机概念，这种共识是风险治理超越危机管理、应急管理的基点所在。

充分认识风险。现代社会倾向于用风险来取代运气、命运这些概念。应当认识到，风险是普遍存在的，且日趋成为社会的常态。世界上没有绝对的安全，任何时候都会有一些可能存在的风险，哪怕其可能性小到几乎可以忽略不计，但依然难以完全避免和排除。总之，风险无处不在，无时不有。无论政府还是其他任何强权，想要根除风险几乎都是不可能的。

勇于直面风险。对风险的否认和漠视是风险生长的最好土壤，其结果必然是风险增大到最大限度的格局。只有承认风险的存在，重视风险的后果，才能将风险降至最低。在风险社会中，风险管理的稳定性就是不考虑任何事情的稳定性，风险管理的万无一失就在于不考虑任何事情的万无一失。

接纳包容风险。风险是创造财富的精神源泉，是创新变革的积极因素，是一个致力于变化的社会的推动力。没有风险的社会就没有不确定性，没有自由，没有个性；试图消除社会中的不确定性，可能会压抑人们的冒险动机，造成经济和社会停滞不前。因此，要改变以往那种风险就是恶、应尽一切可能消除风险的看法，学会和风险共处，适应与风险共存。

预防规避风险。风险只会建议我们不应该做什么，而不会建议我们应该做什么。要提前采取防止风险发生的预防措施，未雨绸缪，防患于未然。当然，我们也要关注风险的可接受水平，如果不可接受才有必要规避。规避风险是有成本的，我们可以通过成本收益分析，在规避

和接受风险之间寻找一种适度的平衡。

敏锐觉察风险。觉察风险就是一种风险意识。要培养正反两方面觉察的风险意识：一想到事物积极的一面，就同时联想到风险的一面，这并不是悲观主义的表现，而是一种积极反思的哲学。尤其是那些隐藏较深的风险，表面上难以察觉，只有在实践中不断地增强敏锐感，提高洞察力。

积极利用风险。风险具有两面性，损失与收益并存。对待风险不应只是消极地对待其损失一面，还应有意识地将风险作为一种机会，一种积极的甚至难得的改善与成功的契机，学会从风险中收益，善于从风险中获益。我们对待风险应当更加积极开放，而不应过于消极保守。

(二)建立风险治理的体制机制

要改变以往那种以政府或国家为中心的治理模式，建立起包括政府、企业、非营利组织、专家、公众等社会多元主体在内的风险治理体制，形成各方管理各自风险、政府管理公共风险，保险业参与风险共担的风险治理新格局。

政府的性质和宗旨决定了其应当积极地认知、洞察和处置风险，发挥风险治理的主导作用。明确责任范围内的风险，并将其纳入职能范围，是政府干预风险的基本途径。针对不同风险扮演的不同角色，政府应尽可能对风险的性质做出判断，以明确相应角色，承担相关责任。

企业以追求利润为最大目标，但在风险社会的背景下，企业应当改变“利润私有化，风险社会化”的行为准则，对制造风险的潜在后果充分承担起社会责任。保险业应将业务范围更多地拓展到与风险相关的社会领域，通过对风险的转移、共担和重新分配，帮助个体和社会解决风险问题。

非营利组织的独立性、草根性、弹性、创新性、专业性等比较优势，使其能够在广泛的风险领域施加独特影响，弥补政府力量之不足。尤其是国际和区域性的非营利组织，还能在风险治理的交流与合作中发挥举足轻重的作用。

专家在风险问题中的话语权和权威性不容置疑，必须坚定不移地相信科学，依靠专家，客观理性地确定风险的可能性及后果。应当对科技采取更为公开的处理方式，建立起有关科技变化及其产生后果的正确舆论，这有助于提高专家意见的公信力和公众的接受程度。

普通公众是风险治理的主体和主力军。对于公众而言，应培养风险观念意识，提高风险处置能力，管理好各自范围内的风险，通过风险自治达成风险共治。正如威廉姆斯所言，应通过批评、危机和风险意识达到一种世界公民社会，将它作为对世界风险社会的回应建立起来。

在政府内部，应建立分工合作的风险管理体制：相关职能部门分散管理风险，中枢部门统一指导、协调和监督，财政审计部门提供必要的协助与技术支持。建立不同层级的风险管理体系：政府高层负责战略风险，中层负责计划风险，基层负责操作风险。更为重要的是，应从风险预防的视角优化政府的行政管理体制，从源头上避免体制和政策风险：预防风险之本在于分权制衡，而分权制衡归根到底是治理结构的问题，应建立规范的决策、执行、监督三权分离的治理结构，这有助于实现风险善治。

由于风险的动态性，风险治理也是连续不断的动态过程，需要一整套有效的运行机制的保障。(1)决策机制。风险暗含着决策，正是决策将风险与危险区别开来。在不确定性和压力面前，应逐步适应和优化风险决策，还应将风险纳入到日常决策的行动和程序中来，这对于风险治理意义重大。(2)执行机制。决策只有付诸执行才有意义。在执行过程中也应充分考虑到风险，留出一定的余地。更为重要的是，把风险作为日常工作的一部分而非强加于己的身外之物。(3)沟通机制。沟通本身可能产生和放大风险，全球化、民主化、网络化的时代，更是给风险沟通带来挑战。开放性的沟通态度，对话式的沟通方式，有策略的沟通技巧，多元化的沟通手段，都有助于提高风险沟通的有效性，而获得和维持公众的信任是关键。(4)责任机制。对相关各方责任的明确能够避免可能导致的混沌局面。应当明确规定相关主体的风险责任，建立责任落实和责任追究机制。

(三)掌握风险治理的方式方法

要熟练处理和有效应对风险社会中的各类风险，必须学习和掌握专业的管理手段和方式方法，包括如何进行风险的识别、分析、评价、预警、处置和日常监控等，这实际上也是风险管理循环往复的过程。

风险识别。风险识别是对风险进行干预的首要环节，其意味着需要明确将要承担什么样的风险。风险的类型是复杂的，每一类风险又可以细分为众多不同的类别，而只有首先确定承担什么样的风险，属于什么类型，才可能制定相应的政策与应对策略。因此，风险识别是整个风险管理过程的基点。

风险分析。风险分析指的是对风险发生的可能性与危害程度进行分析与预测，以确定风险程度。它意味着运用定性与定量的分析工具，对风险产生原因、条件、危害、承受者等各方面进行全面、客观、深入的考察，最终预测风险发生的概率，估算风险可能造成的后果，以确定相关各方应当承担的风险。

风险评价。风险评价是指依据风险分析的结果，对风险的严重程度进行确认。在实际操作中，风险评价通常体现为风险的定级，即按照一定标准将风险划归某一既定的风险等级，风险矩阵法是风险定级的有效办法；或者将风险程度与既定的风险可接受水平相比较，评价风险是否可以接受和容忍，从而区别对待。

风险预警。根据风险评价对风险的定级，对等级较高的风险尤其是重特大风险进行预警，以利于事先准备、提前应对。一般要根据风险的发生环境和公众的心理特点灵活选择与之相适应的预警方式，采取不同颜色的预警标识，清晰准确、简单明了地发布预警内容。

风险处置。风险处置是一系列消减与降低风险具体行动的总和。作为风险管理各环节中内容最为丰富的一环，风险处置包括风险消除、风险置换、风险转移、风险隔离、风险分散、风险延缓、风险补偿等各种各样的具体行动。风险消除意味着从源头上遏止风险发生，实现“零风险”；风险置换意味着以相对较小的风险替代较大的风险，使风险降低到可接受水平以下；风险转移是指将全部或部分风险转移给其他主体承担；风险隔离致力于在风险及其承担主体之间制造“隔离带”、“防火墙”；风险分散意味着通过扩大风险承担区域等方式避免破坏力集中于某一时间或某一地点，降低每个承担主体可能遭受的损失；风险延缓主要指拖延风险发生的时间，为采取应对措施赢得充裕时间；风险补偿意味着在无法避免或消减风险的情况下预先准备好补偿资源，以降低风险承担主体的实际损失。需要指出的是，风险处置方式的选择范围虽广，但并不存在最理想或最优，而是通常会依据有效性与实施成本选择较为适用的几种。

风险监控。风险处置的结束并不意味着风险管理活动的一劳永逸，还要对风险进行大量的日常监控。风险监控应当长期化、常态化、制度化。在加强人为监测的同时，充分利用计算机、互联网、卫星遥感、全球定位系统等

技术手段，以保证风险监控的持续有效性，为下一个风险管理过程的循环奠定基础。

(四)提供风险治理的保障条件

风险治理的实施，还需要政治保障、制度保障、资源保障、文化保障等一系列保障条件，为有力有序有效开展风险治理活动保驾护航。

政治保障。在风险社会，有效地管理和降低风险，保护人类安全和公民福祉，保障社会秩序和正常运转是政府的基本职能，也是政府的基本政治责任。一个负责任的政府，应当以高度的使命感和责任感，对风险治理予以坚定的政治承诺、政治领导和政治支持，其中高层的重视尤为重要。具有强烈的风险意识、危机意识、忧患意识；营造风险文化和环境；领导风险管理制度、政策和方法的创新；支持风险管理计划、项目和资源；与民众的风险沟通等，都是高层为风险治理提供保障的具体表现。

制度保障。风险治理需要制度保障，这是自上而下的发展路径所决定的。只有从制度层面着手，才能保证体制设计和机制运行的合法、规范、高效。西方各国政府为指导解决实际的风险问题，相继出台了风险管理的纲领性文件，涉及对风险及其管理的理解、态度、路线、技术、保障等各个方面内容，为部门的具体执行指明了方向。相关部门在风险研究和实践基础上形成的制度规范亦可为风险治理的全面展开和具体落实提供保障。国际经验表明，在风险治理的过程中，制度的设计与完善，制度框架的形成与合力的发挥至关重要。

资源保障。人、财、物、智力等资源的全方位保障对于风险治理的顺利推进必不可少。诸如，为风险治理活动提供多种形式的资金支持；成立风险治理专家组或专家库，着眼和立足于本领域前沿，提供专家建议和决策咨询；对负责风险管理的官员和公务员进行培训，紧跟风险管理理论与实践的发展，精心设置培训课程；为相关各方搭建沟通平台，通过定期召开会议、建立专门网站等形式，交流共享经验；公私部门相互合作，取长补短，尤其是政府可向相关领域表现卓越或有经验的私部门寻求帮助。

文化保障。风险往往意味着负面效应，因此传统文化一般是反风险的。风险社会中的风险治理，要求建立一套与之相适应的风险文化，这是一种对长期不确定性的思维习惯、一种不间断的疑问、一种对创新的开放。风险文化是学习型和弹性化的。在政府内部，要通过持续学习和相互学习，鼓励创新，避免僵化，形成对风险的正确理解和认知，提高风险意识和责任感，建立一种乐于承担风险、有效支持变革的组织文化。从这个意义上讲，培育风险文化与构建学习型政府、弹性化政府是一致的。在社会层面，利用多种手段，采取多样形式，针对公众广泛开展风险宣传和教育，组织有关安全培训与演习，提高整个社会的风险意识和能力，引导建立能够适应于风险社会的风险文化。