电子政务项目审计实施模式研究

王琦峰　杨静波

〔摘 要〕电子政务项目审计是政府审计部门在信息化环境下的一项重要的新的审计业务，是控制电子政务项目建设风险和提升电子政务应用绩效的重要途径。本文在分析电子政务项目审计国内外研究现状的基础上，提出了一种基于六视图的电子政务项目审计实施模式，分别从目标视图、组织视图、内容视图、过程视图、标准及法律法规视图、方法及技术视图等6个维度对电子政务项目审计的实施模式进行了研究，为电子政务项目审计提供了一种可行的项目审计实施模式。

〔关键词〕电子政务；项目审计；实施模式；视图

〔中图分类号〕C931.9 〔文献标识码〕C 〔文章编号〕1008-0821(2009)02-0222-04

Implementation Mode for E-government Project AuditWang Qifeng Yang Jingbo

(Business School，Zhejiang Wanli University，Ningbo 315100，China)

〔Abstract〕E-government project audit is an important new audit business for the government audit department in information era，and is an important way to control the risk of e-government project construction and improve the application performance of e-government.Based on the analysis of the presently research on e-government project audit home and abroad，this paper provided a six views-based audit implementation mode for e-government project audit，and had a deep study on the mode from the aspects of targets view，organization view，contents view，process view，standards and laws view，approaches and technologies view，which provided a feasible project audit implementation mode for e-government project audit.

〔Key words〕e-government；project audit；implementation；views

应用信息化的手段推进政府行政体制改革、实现由管理型政府向服务型政府转型是当前电子政务建设的重要目标。通过电子政务系统的建设和应用，能够实现政府各项业务管理的电子化以及为社会公众提供全天候的在线服务，能够更好地实现社会资源的共享以及政务运行的透明度。但是，电子政务的建设和运营也伴随着高风险，电子政务的投资能否取得预期的回报、电子政务项目能否按进度完成、电子政务系统的运行能否在提高政务效率和公众服务方面取得预期的效果、电子政务系统的安全性以及运行体系是否完善等直接决定着电子政务项目建设和运行的成败。如何有效控制电子政务建设过程中存在的风险是电子政务建设领域当前迫切需要解决的问题之一。

电子政务项目审计是政府审计的重要组成部分，电子政务项目审计是按照电子政务特定要求或针对电子政务特定的问题进行的审计。与财务审计和效益审计及其信息技术控制测评相比，电子政务专项审计属于非常规性审计，它是为促进电子政务的安全和有效运行，针对其所依赖的基础设施、服务内容、业务基础、保障条件、支撑环境和社会环境等方面的特定要求或存在的特定问题而进行的审计[1]。电子政务项目审计的内容包括系统投资预算财务审计、功能方案审计、招标审计、开发审计、数据运行审计、软硬件管理审计、安全审计、用户满意度审计、实际支出审计和应用水平审计等方面。本文在分析电子政务审计国内外研究现状的基础上，提出了一种基于六视图的电子政务项目审计实施模式，分别从目标视图、组织视图、内容视图、过程视图、标准及法律法规视图、方法及技术视图等6个维度对电子政务项目审计的实施模式进行了研究。

1 电子政务项目审计研究现状分析

电子政务审计作为加强政府透明和责任不可缺失的手段正在受到各国审计机关的高度重视。审计机关电子政务审计的成熟度，取决于国家电子政务达到的水平，以及审计机关自身的技术。国际上，电子政务审计的内容包括：(1)对软硬件采购的财务审计或者作为收支系统常规检查的一部分；(2)电子政务信息系统审计；(3)关于电子政务活动的，考虑成本和效益的效益审计；(4)系统开发生命发展周期审计等。各国在电子政务进程方面发展水平不同，审计机关在电子政务审计方面经验和审计重点也各不相同，如英国审计署对政府公共服务目标数据系统质量审计的内容主要有：检查数据系统设置中的内部控制和风险，确定使用的数据是否与公共服务协议目标相关，协议目标规定的绩效内容是否完整；检查数据系统在收集、处理和分析数据操作中的内部控制和风险，确定数据系统是否被明确地定义、建立了相应的文件，数据系统运行期间所产生数据的可靠、可比性；检查数据结果报告的内部控制和风险等[1]。

国内外针对电子政务绩效和系统审计开展了一定的研究，如文献[2]分析了国内外电子政务审计的发展形势，从电子政务审计的目标、内容、法律依据、方法、风险与控制、若干关注事项和审计人员知识构成等做出了分析和研究[2]。文献[3]运用计算机技术、数据库技术、计算机网络互联技术和现代通信技术的方法和手段，实施了社会保障基金管理运营的审计监督，并基于我国“金审工程”平台开发了对社会保障基金管理运营网络实施审计监督的平台[3]。文献[4]在阐述了电子政务信息系统审计的新特点的基础上进一步探讨了电子政务信息系统规划、实施、结项、运营以及专项考核审计的概念、目标、范围和试用标准[4]。文献[5]对电子政务信息系统审计过程中的基本问题进行研究，包括电子政务信息系统审计的发起形式、审计责任书的内容与签订、审计工作的实施过程和评价报告、审计文档的保存等[5]。文献[6]从经济性、效率性和效果性3个方面构建了一套较为合理的电子政务效益审计指标体系，从而提供客观科学的电子政务效益审计依据[6]。在实践方面，国家审计署和地方审计机关开展了大量的电子政务及政府绩效的审计工作。如青岛市审计局根据山东省青岛市政府工作安排，对青岛市电子政务工程项目进行绩效评估。杭州市审计局首次组织了对政府投资信息化建设资金项目的审计调查，通过建立“指标评估+系统测试”的审计模式，初步建立了一套包含应用效益、建设管理、技术开发等方面绩效评估指标体系。

从上面的分析可以看出，国内外对电子政务项目审计已经开展了一定的研究和实践，但目前的研究主要侧重在电子政务项目资金审计、电子政务项目绩效审计、电子政务系统安全审计等方面，还没有一个完整的电子政务项目审计规范和可以参照的实施模式。正是基于这种现状和需求，本文从审计目标、组织、内容、过程、法律法规、方法及技术等多个方面对电子政务项目审计实施模式展开研究。

2 电子政务项目审计实施模式

电子政务项目审计的实施是一项复杂的系统工程，它既涉及到传统的财务审计的相关内容，如对电子政务项目的投资和资金使用情况进行审计；也涉及到对电子政务项目实施的绩效审计，如通过电子政务项目的实施是否有效地提高了政务处理效率、是否更好地为公众服务，是否有效地促进了政府职能从管理型政府向服务型政府的转型等；也涉及到电子政务建设项目管理的审计，如项目管理是否规范、是否按进度完成项目建设等；同时还涉及到电子政务系统的审计，如系统的漏洞审计、系统的安全性审计、系统数据审计以及系统运行的内控制度审计等。在信息化环境下，传统的项目审计和财务审计的方法和手段已经不能很好地满足电子政务项目审计的需求，因此必须整合相关的资源，有效地应用相关的信息技术和手段，变革现有的审计模式，研究和探索一种适合电子政务项目特点的、能够全方位地实施电子政务项目审计的方法和模式。本文在分析现有研究成果的基础上，结合所在地区电子政务建设的现状以及对电子政务项目审计的需求，提出了一种基于多视图的电子政务项目实施模式，如图1所示。该模式分别从电子政务项目审计的目标、电子政务项目审计的组织形式、电子政务项目审计的内容、电子政务项目审计的过程、电子政务项目审计依据的标准和法律法规以及电子政务项目审计的方法与技术等6个维度对电子政务项目审计的实施模式进行了分析和研究，每个维度分别由相应的视图进行描述。

2.1 目标视图

电子政务项目审计的目标是开展项目审计的出发点和最终目的。根据电子政务项目的特点和作用，电子政务项目审计的目标视图由以下几个目标构成。首先，通过电子政务项目审计要从财务的角度实现电子政务项目资金使用效率审计和评价；其次，要从时间、质量、成本、组织等方面实现电子政务项目建设的相关管理绩效评价；再次，要从政务流程优化、政务公开、公众服务优化、效率提高等方面实现对电子政务项目的应用绩效审计和评价；最后，从信息系统运行效率和安全性等方面对电子政务系统本身进行审计和评价。

2.2 组织视图

审计组织是实施电子政务项目审计的组织保障。电子政务项目审计不同与传统的项目审计和财务审计，它既涉及到资金、绩效等传统审计的内容，也涉及到信息系统本身的审计，因此，在实施电子政务项目审计时，我们建立了一种政学产研相结合的电子政务项目审计组织模式，即该组织模式由政府审计机关、高校、审计研究所及第三方的专业机构联合构成项目审计领导小组和审计实施小组。该组织模式的特点在于：(1)政府引导：项目审计的研究与 实施是在市审计局的领导和指导下进行；(2)政学产研结合开展理论研究和技术攻关：项 目审计的研究与实施将以市审计局为主体，联合市审计研究所、高校的专家和技术人员及第 三方独立的专业机构组成的研发队伍进行研究和技术攻关和审计方案确 定；(3)政学产研结合开展信息图1 基于六视图的电子政务项目审计实施模式

化审计实践：在理论研究和方案设计的基础上，结合地方实际，以市审计局相关业务处室为 主，与市审计研究所、高校的专家和技术人员及第三方独立的专业机构的技术人员共同组成 电子政务项目审计小组，开展电子政务项目审计工作。

2.3 内容视图

内容视图是电子政务项目审计的核心，它既包含电子政务项目相关的财务审计、电子政务建设的项目管理审计、电子政务应用绩效审计以及电子政务信息系统审计等，具体包括投资预算财务审计、功能方案审计、招标审计、开发审计、数据运行审计、软、硬件管理审计、安全审计、用户满意度审计、实际支出审计和应用水平审计等。其中：投资预算财务审计和实际支出审计属于电子政务项目财务相关的审计内容，主要审计电子政务项目投资预算是否合理，项目执行过程中实际的支出是否按预算执行、是否存在资金挪用问题以及资金的使用绩效等问题；招标审计、开发审计则属于电子政务项目建设的项目管理审计，主要审计项目是否按照政府采购的要求采用公开招投标的方式，其过程是否公开、公平和公正，招投标的相关文档是否齐全等，而开发审计则是从电子政务系统开发全生命周期中的开发进度、质量、文档规范性等方面开展审计以评估项目管理的绩效；用户满意度审计、应用水平审计主要是对电子政务应用绩效的审计，评价电子政务的应用对政务流程优化、公务人员满足度、社会公众满意度、办事效率提升、政务公开等多个方面的综合评价；而数据运行审计、软硬件管理审计和安全审计则是从电子政务信息系统的角度进行信息系统的审计，既包括电子政务信息系统的技术层面的审计，也包括电子政务系统正常运行所需要的保障措施和制度方面的审计。

2.4 过程视图

过程视图是电子政务项目审计的实施过程，它包括确定审计主题和审计目标、界定审计的详细范围、确定审计计划、实施审计、评估测试结果、与管理层及被审计单位沟通、撰写审计报告等环节。其中：确定审计主题与审计目标是实施电子政务项目审计的第一步，在这个阶段要确定电子政务项目审计的主题范围和审计目标，审计目标既可以是目标视图中提到的完整的目标，也可以围绕着特定的目标展开；界定审计的详细范围则是根据审计的目标，针对被审计单位特定的电子政务项目进行审计内容的细化和界定审计的边界；确定审计计划则是根据电子政务项目审计的目标和内容制定审计计划、包括进度计划、审计所需要的技术能力和审计资源计划、审计风险控制计划等；实施审计阶段则是根据审计计划开展电子政务项目审计工作，包括收集资料、确定审计及测试方式、列出需要访谈的人员名单并进行访谈、查阅审计所需要的有关部门的政策、标准和准则、利用相关的审计方法和技术对所有控制进行测试和评价等内容；评估测试结果则是根据审计过程获取的相关数据和发现，根据电子政务项目审计的目标和相关指标，对电子政务项目的财务绩效、项目管理绩效、应用效果绩效和信息系统安全等方面进行评估；与管理层及被审计单位沟通则是根据评估结果与审计领导小组及被审计单位进行沟通和交底，提出初步的整改方案或建议；撰写审计报告是项目审计的最后一个环节，根据电子政务项目审计的结果完成审计报告。

2.5 标准及法律法规视图

标准及法律法规视图是实施电子政务项目审计的法律和政策保证，是开展电子政务项目审计的依据。目前开展电子政务项目审计可参照的标准包括我国国家电子政务应用示范工程总体组制定的电子政务建设标准和规范，包括基础设施建设规范、政务系统设计规范、信息资源公开规范、公众服务流程规范、政务资源管理规范、系统运行安全规范等；国际信息系统审计与控制协会制定和颁布的信息系统审计标准和电子政务相关IT标准等；相关的法律法规包括《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国知识产权法》、国务院办公厅《关于利用计算机信息系统开展审计工作有关问题的通知(国办发[2001]88号)》、审计署《审计机关计算机辅助审计办法》、财政部《关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》、以及《汁算机信息系统安全保护条例》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》等。

2.6 方法及技术视图

方法与技术视图是实施电子政务项目审计的技术保障，电子政务项目审计方法与技术既包含传统审计的一些方法，也包含一些特定的信息技术手段。涉及到的技术和方法包括文档检查、分析与质量控制方法、启发式评估方法、问卷调查、访谈、集成化的数据采集、系统集成、信息系统测试、信息系统安全评估、联网审计等。

上述电子政务项目审计实施模式的6个视图是一个相互支撑、不可分割的一个完整的整体，它比较全面地描述了电子政务项目审计的目标、组织、依据、方法、内容和过程，通过该模

式的实施，能够有效地指导和支撑电子政务项目审计工作的开展。

3 结束语

电子政务的实施是政府行政体制改革和职能转变的重要手段，服务型政务的建设需要有效的电子政务系统的支持，而电子政务项目审计是控制电子政务项目建设风险和提升电子政务应用绩效和推动服务型政务建设的重要途径。本文针对电子政务项目审计的研究现状并结合所在地区的实际情况，提出了一种提出了一种基于六视图的电子政务项目审计实施模式，分别从目标视图、组织视图、内容视图、过程视图、标准及法律法规视图、方法及技术视图等6个维度对电子政务项目审计的实施模式进行了研究，能够有效地指导和支撑电子政务项目审计工作的开展，为电子政务项目审计提供了一种可行的项目审计实施模式。

参考文献

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