立宪主义在美国的实践

张 奇

摘要美国宪法被认为是“伟大的妥协”后的结果,美国宪法的制定者们根据哪些理论制定了宪法,以及在他们的眼里什么是立宪主义,根据这些理论他们怎样勾画了美国的国家框架。这些是笔者需要探讨的问题。

关键词立宪主义权利分立宪政

中图分类号:D9712文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-335-02

立宪主义理论在西方国家已经历很长的发展历程。立宪主义和一国有无成文宪法没有直接的关系,立宪主义理论藏于纷繁复杂的宪政历程,只有从各国的宪政历程中才能找出他们在立宪主义理论方面的相同点以及在此基础上建立的各国宪政体制。

斯科特·戈登在《控制国家》一书的导论中认为,立宪主义这个概念的使用是相当晚近的事情,但其观念可以追朔到古代,简单的说,立宪主义来指代国家的强制性权力受到约束这种观念豍。因此本文试着从立宪主义的权力限制的角度来理解美国宪法制订者对美国政制的设计。

一、权力为什么需要分立和限制

《联邦党人文集》的作者最为基本的前提是他们关于人性中的那些方面与政治有关的观点。这一观点使他们接受了对抗性的统治模式。约翰·波科克主张,美国共和主义的基础在于“公民美德”理论,如果他是对的,那么《联邦党人文集》中就不存在共和主义。相反,尽管汉密尔顿及麦迪逊认为美国人善良正值,但他们也十分清楚地指出,共和政体的设计如果以人的此种特质为基础,结果将是致命的。在一篇提到拟议中的众议院的文章中,麦迪逊指出:“每部政治宪法的目的就是,或者说应该是,首先为统治者获得具有最高智慧的人来辨别社会公益、最高道德的人来追求社会公益;其次,当他们继续受到公众委托时,宪法将采取最有效的预防办法来使他们廉洁奉公。”他接着指出,我们不应该忽视代表们可能会“天生具有更自私的动机。”经常选举虽然十分有助于他们持续关注公众利益,但是仅仅依赖此项是远远不够的。他坚决主张,“不可否认,权力具有侵占性”,他还引用杰斐逊的一句话“一个选举的政府并不是我们争取的政府”。就参议院在缔约中的作用,汉密尔顿认为,“纵观人类行为的经验的历史经验,实难保证常有道德品质高尚的个人,可以将国家与世界各国交往的如此微妙重大的指责委之于如合众国总统这样经选民授权的行政首脑单独掌握。”

《联邦党人文集》第51篇豎的一段文字这样捍卫了宪法提案中制约权力的原则:但是防止把某些权力逐渐集中于统一部门的最可靠办法,就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。在这方面,如同其他方面一样,防御规定必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗。人的利益必然是与当地的法定权利相联系;用这种办法来控制政府的弊病,可能实对人性的一种耻辱。但是政府本身若不是对人性的最大耻辱,又是什么呢?如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时,最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者,然后再使政府管理自身。毫无疑问依靠人民是对政府的主要控制,但是经验教导人们,必须有辅助性的预防措施。这段文字描述了作为权力受到限制的前提条件,即人都是具有消极性的一面,人就是人,不是天使,都具有着天生的弱点。那么在这些人掌握权力时必须通过各种途径对权力加以限制,其中以权力对权力进行的限制是最有效的,因为“野心需要野心来对抗”。这种理念正好反映了孟德斯鸠的权力分立和权力限制理论。孟德斯鸠说过,一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。以此作为底蕴,他认为解决这一问题的关键在于实行分权和制衡。但是孟德斯鸠形成这种理念的前提条件也是认为人性具有恶的一面以及人性不可过分信赖。联邦党人正是基于这种理念来构建美国近代的宪政体制,即联邦制国家结构和三权分立政府体制。

二、权力分立和限制的实践—主权的分离—联邦制

美国宪法的制订者们在设计国家结构时并没有从统一的主权理论出发,而只是从一种权力分立和制衡的角度区论证了联邦主义的国家结构形式在实践中的种种优点。在第51篇中,作者认为,“在美国的复合共和国里,人民交出的权力首先分给两种不同的政府,然后把各政府分得的那部分权力在分给几个独立的部门。因此人民的权力就有了双重性保障,两种政府将互相控制,同时各政府又自己控制自己”。联邦体制使公民必须服从两个独立的政治权威而不是传统上的独立权威,因此他本质上是有助于控制政治权力的。但是在实践中,针对联邦可能会侵犯宪法所设计的联邦结构形式,侵犯各州的宪法权力从而破坏这种权力制衡局面的说法。汉密尔顿曾经写国两篇文章,他写道,就控制军事力量的权力来看,“权力几乎总是互相敌对的,联邦政府随时准备阻止政府的篡夺,州政府对联邦政府也有同样的布置”。 汉密尔顿坚决认为,联邦政府和州政府均有权建立刑事及民事审判庭,这足以证明它本身会防止中央权威支配地方权威,“这将保证州政府对各自的公民有一种非常明确的绝对统治权,使他们经常能与联邦的权力完全保持平衡”。历史并未证明汉密尔顿认为联邦政府不能控制州政府是对的,但其措辞是非常的重要,因为他并没有根据排斥性的州和联邦的权威领域来解释联邦主义,而只是将其看作一种竞争性的“平衡”制度。

从美国联邦主义的形成来看,联邦是各个成员共和国通过参与制定宪法的形式,从制定法上限制了自己的主权权力,从而将一部分权力转让给了联邦中央政府,因为在美国历史上,联邦不是从来就有的,州是先于联邦而存在的。所以在美国,不管是各成员共和国还是联邦政府都是完全的主权机构,他们都是受到限制的分享主权权力的机构,以此来达到权力的制衡的目的。中央不从属于地方各州,州也不从属于联邦政府,联邦制是一种对抗制的国家结构形式,同时其构成了一种权力多元的国家结构体系。因此,我认为绝对主权概念没有成为联邦党人设计联邦制的主要依据,或者说联邦党人作出了不同于绝对主权概念的另一种对主权的解释。主权概念和美国的立宪主义形成没有着直接的关联。

三、权力分立和限制的实践—联邦政府机构之间

(一)三权分立的宪法原则

联邦党人想通过什么手段使得分立保持在联邦宪法的框架之内,使得一部门的权力不至于侵犯其他部门的权力。《联邦党人文集》第51篇的作者从不同的角度对这个问题进行了论述。其认为,“为了要给政府分别行使不同权力奠定应有的基础…因而这样组织起来,使各部门的成员对其他部门成员的任命尽可能少起作用。”当然在这里其也说道了完全贯彻这种原则是不可能的,特别是司法部门的组织,但是因为司法部门的组成成员的任职是终身的,因此其一旦任职,“很快消除对任命他们的权力的一切依赖思想。”这主要是消除人事上一部门对其他部门的控制。另外其还认为,“各部门的成员在他们的公职报酬方面应该尽可能少的依赖其他部门的成员。如果行政长官或法官在这方面并非不受立法机关约束,他们彼此之间的独立只是有名无实而已。”汉密尔顿在论述维护法官独立时,“除使法官职务固定外,莫过于使其薪俸固定。”因为其相信,“就人类天性之一般情况而言,对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权。在任何置司法人员的财源于立法机关的不时施舍之下的制度中,司法权与立法权的分立将永远无从实现。”但是作者又进一步认为,“但是防止把某些权力逐渐集中于统一部门的最可靠办法,就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要手段和个人的主动。”

(二)具体的制度设计

1.对立法权的限制

“在共和政体中,立法权必然处于支配地位。”针对此种情况,为了对立法权进行限制。联邦宪法的制定者们认为,“补救这个不便的方法是把立法机关分为不同的单位,并且用不同的选举方式和不同的行动原则使他们在共同作用的性质以及对社会的共同依赖方面所容许的范围内彼此尽可能少发生联系。”联邦参众两院的设计也可以称为是权力分立、权力限制原则的体现。这是从选举方式和组成成员上对立法机关进行的限制。另外还有宪法规定对立法权的限制。汉密尔顿在论述司法独立中阐述了限权宪法的概念,其认为:“所谓限权宪法系指为立法机关规定一定限制的宪法。如规定:立法机关不得制定剥夺公民权利的法案;不得制定有追朔力的法律等。”但是,如何判断一项立法是否违法宪法规定呢,其进一步认为,“在实际执行中,此类限制须通过法院执行,因而法院必须有宣布违反宪法明文规定的立法为无效之权。”其认为“代议机关的立法如违反委托其行使代议权的根本法自当归于无效乃十分明确的一条原则。”之所以这样,是因为“如否认此理,则无异于说:代表的地位反高于所代表的主体,仆役反高于主人,人民的代表反高于人民本身。”而监督立法机关的此项之权应赋予法院。汉密尔顿论证了由法院形式此项职权的正当性,“远较以上理想更为合理的看法应该是:宪法除其他原因外,有意使法院成为人民与立法机关的中间机构,以监督后者局限于其权力范围内行事。解释法律是法院的政党与特有的职责…所以对宪法以及对立法机关制定的任何法律解释权应属于法院。”同时对立法权的限制还来自行政机构——总统。汉密尔顿在第73篇中对此问题作出了阐述。其认为,“如总统不拥有全部或部分的否决权,则无以保护其权力不受立法部门的侵犯。总统的权威可被立法机关决议逐渐剥夺,或以以此投票使其权力全部丧失。无论此种方式或彼种方式,均可使立法与行政权力集中于一个部门之手。…不能置一个部门于另一部门之卵翼之下,而使其具有宪法上与实际上的有效的自卫能力。”另外这种立法否决权的行使还可起到“对立法权力的有益牵制,使社会免受多数议员的一时偏见、轻率、意气用事的有害影响。”之所以这样规定不是着眼于总统的智慧与品德的高超,“乃着眼于立法机关不能全然无过;着眼于立法人员或可侵犯其他部门的权限;或在派别偏见支配下,将立法讨论引入歧途;或在一时激情支配下,作出日后反悔无及的仓促立法设想之上。”

2.对行政权的制约

首先,立法机关对其人事任免权在一定程度上可以行使同意权。那么征求参议院的目的又何在呢。汉密尔顿在第76篇种对其进行了阐述。其认为“取得参议院同意一般具有一种含蓄的威力,形成对总统用人唯视的制约,有利于防止对于处于本州乡土观念、家庭关系、个人情感或哗众取宠等不良动机作出不合宜的委任。此外征得参议院同意有助于稳定政局。”立法机关得同意权可以使得总统在提名时因有被驳回得可能使其更加审慎。

其次,汉密尔顿在论述司法权的审判范围时,论述了司法权对行政权的限制。“国家与其成员或公民之间产生的纠纷只能诉诸法庭。”笔者认为此条构成了美国的政府诉讼和行政诉讼的基础。

3.联邦宪法制定者对三权分立的理解

从以上考察的对立法权、司法权、行政权的限制中,笔者认为联邦党人的这种制度设计在一定程度上,是违背了三权分立原则的。例如参议院的同意权、审判权,总统的立法否决权,司法机关的违宪审查权等等规定。那么联邦党人是怎样理解三权分立原则的呢。为了回应对联邦宪法上述制度的设计,即宪法违反了立法、行政和司法 部门应该分立的政治原则。麦迪逊在《联邦党人文集》第47篇中对此进行阐述。其对孟德斯鸠的三权分立观点作出了有利于新宪法的阐述。麦迪逊将孟德斯鸠所认为的,“当立法权和行政权集中在同一个人或同一机构之手,”或者说“司法权如果不同立法权和行政权分立,自由就不存在了,”解释成,“他(指孟德斯鸠)的意思并不是说这些部门不应参与或支配彼此的行动。他的意思就像他所说的那样,尤其象他心目中的事例作出更明确的说明那样,只能是在一个部门的全部权力由掌握另一部门的全部权力的同一些人行使的地方,自由宪法的基本原则就会遭到破坏。”

从以上各个国家机构之间的横向构造设计来看,在美国联邦机构中,也不存在着那种处于绝对主权地位的宪法机关,联邦主权在各个机关的权力分立和制约中得到体现,联邦政府机构的设置体现了一种多元主义、相互抗衡的权力体系。