城乡统筹视角下县乡财政改革探讨

贾秀英

摘要：我国农村税费改革，一方面为农村经济发展和农民收入增加提供了良好的环境和条件，另一方面也给县乡财政带来了困难和压力。要缓解这些困难和压力，必须在城乡统筹视角下加大县乡财政改革的力度，本文即从该视角出发，对县乡财政改革中的困难提出应对措施。

关键词：城乡统筹；县乡财政改革

中图分类号：F810.7 文献标志码：A文章编号：1002—2589（2009）08—0108—03

农村税费改革是继土地改革和土地联产承包责任制之后中央在农村进行的又一重大改革，被誉为中国农村的第三次革命。这次税费改革，对于巩固和加强农业的基础地位，促进粮食增产和农民增收，推动农村基层民主制度建设，统筹城乡经济社会发展，起到了非常重要的作用。但同时，税费改革也出现了不少新的困难和压力。

一、税费改革对财政收入的冲击

1．税费改革使县乡财政收入减少。据财经领导小组办公室和中央办公厅督查室调研组不久前就税费改革在山

东、江苏、安徽等地进行的调研结果显示，税改在一定程度上加重了县乡财政负担，影响了基层干部的工作热情，导致了机构运转困难、公共产品供给短缺等问题。我国目前乡镇财政的常规收入一般是由三部分组成：一是由财政局收取的农业税费部分，这部分以农业税为主体；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等；三是国税收入（增值税）留存部分，一般占国税收入的1/4。在一些以农业为主的区县，农业税一般占当地财政收入的30%以上，有的甚至可以达到70%-80%。农村税费改革的基本内容是“三个取消，一个逐步取消，两项调整，两项改革”。取消乡统筹等面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金，取消农村教育集资等涉及农民的政府性集资，取消屠宰税，调整特产税政策，取消农业税对乡镇财政的影响很大，进而影响到县级财政，并由此引发了机构难运转、实事难兴办、农村基层组织难稳定等问题。

2．财政支出刚性依然很大。税费改革使县乡财政收入有所减少，但由于各方面改革的滞后，财政支出非但没有减少，反而有增加的趋势。对县乡财政来讲，支出一般包括三部分：一是工资性支出居高不下。目前，我国有4500多万行政官员和公共事业单位人员要靠国家财政供养，相当于每28个老百姓养1个“吃皇粮的”，财政支出的大部分都被“人头费”吃掉了。目前我国2070个县（包括县级市、区）中，赤字县的比重已经高达73%，赤字总量占这些地方财政收入的77%,成为典型的“吃饭财政”。二是法定支出刚性增长。为支持农业、科技、教育和计划生育等社会事业，我国相关的法律法规和政策文件要求这些事业支出的年增长幅度要高于地方一般预算支出的年增长率。由于其回报率低且回报周期长，不少县乡无法保证这些法定支出的增长。三是财政专项支出项目配套多。例如农业综合体以及私人所有权，对各类物权实行平等保护。物权法不仅强调对公有财产的保开发项目、中小学危房改造、国债项目、水利建设、公路建设等等，大部分都要求县乡财政按一定比例资金配套，项目争取的越多，配套的也越多，而县乡政府很少考虑本地的配套能力，建设项目多多益善，从而使县乡财政处境尴尬，不堪重负。农村税费改革后，虽然通过配套的机构改革，减人、减事、减支可精减一批财政供养人员，但大部分转岗分流人员三至五年内还要靠财政供养，而且村组干部工资、五保户供养、农村中小学房屋维修等原来由“三提”、“五统”解决的支出项目，今后将全部纳入财政供给范围，因而短期内财政实际支出不但不会减少，甚至有可能增加。在这种情况下，乡镇企业上缴的利润、管理费、国家明令收取的乡统筹费以及各种集资、摊派、捐款、收费、罚没收入等制度外财政收入便成了弥补地方公共财政萎缩的办法。因此，农民负担反弹的压力很大，县乡财政改革刻不容缓。

3．乡镇债务负担难以消化。乡镇债务大体可以划分为显性债务和隐形债务。显性债务表现为直接负债。中国乡镇政府直接债务到底有多少，相关研究和传媒众说纷纭， 但都承认当前乡镇债务不仅是普遍的，而且是严重的，保守的估计也有2000亿元。在中国发展研究基金会调查的10省区20个乡镇中，4个乡镇表示基本没有债务，16个乡镇总债务约5600万元，平均每个乡镇负债280万。债务100万元以下的有5个乡镇，100-500万元的有6个乡镇，500万元以上的有6个乡镇，最高债务为1000万元。据陆学艺先生的调查，中国乡镇在上个世纪末留下了较大的债务窟窿，平均负债额高达400万元以上，以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的。其中债务覆盖面最广的是中西部地区，60%以上的乡镇负债。从现有的资料看，这些债务基本没有找到偿还的办法。隐性负债有两种形式：直接隐性负债和或有负债。直接隐性负债包括欠发工资和各种福利保障、对国有粮食企业应补未补的粮食风险基金补贴和可能要由县级政府承担的国有粮食企业的亏损挂帐等。或有负债主要有县乡政府各种形式的担保贷款、中小企业信用担保机构运行中的风险、农村金融机构的不良资产、县乡政府办企业的损失等等，数额也比较大。乡镇巨额债务的成因主要有历史遗留债务、“达标升级”活动、“形象工程”以及为发展乡镇企业举债、还有财务管理及提留统筹征收困难等。由于当前乡镇财政支出的刚性增加和国家财政转移支付力度不够的双重影响，乡镇债务短期内难以消化。

二、城乡统筹视角下县乡财政改革应对措施

由上面的分析可以看出，县乡财政问题既有历史的原因，又有现实的原因，解决起来具有相当的难度。在目前的制度框架下，难以找到彻底的解决办法。在这种情况下，正确的选择应是从现实出发，对县乡财政进行重新定位，采用渐进的方式改革现行县乡财政管理体制，使之既能够适应目前经济社会发展的需要，又符合我国政治、经济体制改革的远期目标。

1．根据市场经济原则重新定位县乡财政职能。加强县乡财政改革，首先应正确、合理地确定县乡财政的职能。市场经济的基本特征是充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，凡是市场经济能够有效作用的范围，就不应由政府直接管理和承担，财政要退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，将财政支出转移到主要保障社会公共需要方面来。农村税费改革后，特别是取消农业税后，县乡财政实际上要面对的，只是职能的转换和重新定位。这种定位，应重点放在五个方面：一是确保维持性公共支出，保证党政机关、部分事业单位发展的直接消费支出；二是确保转移性公共支出，主要包括社会保障、社会安全支出；三是对公共基础设施，如通讯、能源、交通、水电、煤气、环保等方面的建设，要改变计划经济时期由财政统支统包的思路，财政只提供必要的引导资金、参股资金，大量资金通过招商引资、股份制等途径筹集；四是加强预算监督管理，确保乡镇各项财政收支预算的执行。管理好农村税费改革转移支付资金和国家为支持农村经济发展直接下拨到乡村的各种专项资金，确保这些资金发挥应有的效益，避免面向农民的乱收费；五是服务农村经济发展，主要是运用财政政策手段和杠杆原理，引导、支持、促进农村产业结构调整，实施农村经济均衡、协调和可持续发展，服务于农民增收和财政增收。

2．根据财权与事权相一致的原则，构建新型财政体制。我国财税体制改革不彻底，财权与事权不对称的现象大量存在。如农村的九年义务教育，应由中央和地方各级政府共同承担，但事实上主要是由县乡两级政府来承担，有的乡镇开支的70-80%用于农村教师的开支。1994年分税制改革时，只涉及到在中央与省之间的事权和财权划分，而没有进行省以下的分税制改革，这就导致了省以下政府没有相应的主体税种，特别是乡镇级财政，虽然处在行政序列的最低一层，但是却承担了相当数量的农民公共品的供给任务，由于没有足够的收入做保障，只好向农民乱集资、乱收费、乱摊派。因此，下一步改革要加大财税体制的改革力度，按照财权与事权相对称的原则，进一步规范完善分税制，彻底消除财税包干体制的影响。一要积极推进省管县改革，扩大县级财政。现行市管县体制使县(市)成为了地级市的附属行政单位，市里依靠行政权力，集中县(市)财力建设地级市，形成“市压县”、“市卡县”、“市吃县”、“市刮县”的局面。而县里在市里的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了最基层的广大农村。因此，推进此项改革至关重要。二要逐步明确每级政府的事权，规定县乡政府的税权及主体税种，尽早停止一切上级政府出政策、下级政府出资金的新政策出台。三要将短期内加大财政的转移支付力度与长期内建立规范的转移支付制度结合起来，促进贫困地区和粮食主产区的可持续发展，促进农村税费改革的顺利推进。四要明确提供农村公共产品的责任。对农村公共产品的提供，应考虑县（市）和乡镇的合理负担比例，不该由乡镇承担的，县(市) 要主动承担起来，避免增加乡镇不必要的负担，使之陷入左右为难的困境。

3．加快乡镇机构改革，确保精简人员、节省开支。农民税费负担沉重的根本原因在于基层政府机构庞大，预算入不敷出，所以各种收费、集资、摊派泛滥成灾。解决问题的办法只能是下决心大幅度压缩靠摊派养活的庞大的农村基层干部队伍。据国家统计局对1030个小城镇的调查，每个镇的机构一般都在30-40个。其中镇属机构的干部人数平均为158名，上级政府派出机构的干部人数为290名，都超出编制人数的数倍。很多人的研究都支持这个分析，如孙自铎、钱建凯、王安仁等人和四川省农村社会经济调查队等，都认为机构臃肿、人员膨胀是造成乡镇政府财政问题的一个重要原因。精简乡镇机构和人员困难非常大，它涉及到政府职能的彻底转变问题，涉及到上层机构直至中央、全国机构的精简撤并问题，涉及到乡镇政府体制的改革等问题。对于乡镇基层政府改革问题，理论界提出了三种建议，其中乡镇设置县政府派出机构，把乡镇变为自治组织两种途径被认为不太现实，而保持乡一级政权，对乡镇政府进行合并，从而实行精简机构和人员，最具操作性，但同时也带来很多遗留问题。作者认为，不管采取哪种方案，只要解决好一个核心问题，即基层政府官员“既要对上负责，也要对下负责”的问题，许多问题都会找到答案。目前最为紧迫的是改革基层政府只对上负责的现状，建立一种可以使农民对政府官员的施政行为进行有效监督的制约机制。

4．大力发展民营经济，培育县乡财源。民营经济的发展，不仅可以转移农村部分剩余劳动力，增加农民收入，而且可以通过产业联系，带动县域经济的发展，培育县乡财源，这对那些主要以农业税为主要来源的地区更具有重要意义。比较一下全国各地的县乡状况就不难看出，农民负担重不重、基层政府和基础教育能否正常运转，差别其实就在于非农产业中的民营经济发展得如何。因此，从县乡自身的角度看，只能是通过发展非农产业中的民营经济，培育新的财源，改善县乡财政的收入结构，农民的负担才真有可能减轻。民营经济的发展，不仅需要良好的物质条件做基础，更需要良好的政策环境。因此，对县乡政府而言，首先要想方设法改善县乡基础设施条件。我国民间资本的数量非常庞大，但由于受基础设施条件所制约，投资规模并不是很大。一般来说，其投资的首要条件是看基础设施是否具备，交通运输是否方便，水电、通讯条件能否满足企业的发展需要等，这些设施目前必须靠基层政府来完成。其次，要实行优惠的政策。基础设施条件是民间资本投资的硬件条件，而优惠政策则是其发展的软件环境，民间资本投资遵循利润最大化的规则，在税收、土地、物价等方面的政策对其具有较大的吸引力。第三，要立足本地实际，充分利用本地在劳动力、土地和自然资源方面的优势，要和农业结构调整、农业产业化等工作结合起来，尽可能降低经营成本，维持较高的利润水平，确保地方财源。

5．各级财政构建各自的主体税种，财力分配向基层财政倾斜。我国的财政从中央到地方分为5级，即中央、省、市（地）、县、乡财政。就我国当前的现实看，地方各级财政主体税种模糊，属于地方的税收立法权过小，无法适应行政效率最大化的要求。因此，应及时调整税收管理体制，尽快确立地方税主体税种，保证财力分配向下倾斜。首先，按税种性质划分收入归属，确立各级地方政府各自的主体税种，彻底改变财力分配上存在的“层层集中”，财力分配向基层财政倾斜。其次，就是要大力加强营业税、财产税等地方税体系建设，切实增强地方财力总规模。省级财政以营业税为主体税种，个人所得税、企业所得税、尚在研究开征的社会保障税等税种也应是省级财政的重要税种。市（县）财政应积极发展面向动产、不动产课税的财产税体系，并逐步将其确立为主体税种；同时切实增强对城市维护建设税以及其他一些地方收益税种的税源监控，增加市（县）财政的收入组织规模。这些措施有助于各级财政获取履行职能所需财力，也有助于进一步缓解基层财力的困境。

6．改进县乡财政管理制度，努力化解债务包袱。为进一步加强县乡财政管理，必须建立健全一系列配套制度，深化乡镇财政预算体制改革。一是加强县乡财政预算编制，提高预算编制水平。二是深化县乡财政管理改革，加强财政监督机制，强化预算约束。三是树立财政风险意识和审慎理财原则，努力化解县乡债务。一方面，要严格防止新增债务；另一方面，以拍卖、租赁等方式盘活资产、资源，通过债权债务置换、乡镇企业的改组转制、破产、资产重组，消化部分县乡债务。应该适当给予各地债务化解的创新空间，提高县乡政府的积极性。对因上级政府转嫁负担、或因“上级出政策、下级出资金”而形成的债务，应给予必要的资金援助。四是规范政府集中采购等制度。从根本上规范政府收支行为，减少资金运转环节，从机制上保证财政资金使用的有效和安全，确保农村税费改革后县乡财政经济健康发展。

参考文献：

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Discussion about the county and rural public finance reform under the view of the city and countryside plan as a whole

JIA Xiu-ying

(Shandong industry occupation college,Zibuo 255000)

Abstract: The our countryvillage tax fee reform, develop to increased to provide the good environment and conditions with the farmer income for the village economy on the other hand, on the other hand also brought difficulty and pressures for the county country public finance.To alleviate these difficulties and pressure, must under the city countryorchestration angle of view strength of the country public finance reform of enlargement County, put forward replying the measure.

Key words: city and countryside plan as a whole; county and rural public finance reform

（责任编辑/彭巍）