关于加强档案法制建设的思考

刘湘钧

摘要：加强档案法制建设是保证档案工作有规有序、稳定健康发展的必然要求。要树立明确的法制观念，不断完善档案法规体系，协调法律法规关系；加强档案法制宣传，加大普法力度；提升档案队伍素质，确保档案执法质量，落实档案执法措施，严格公正执法；改善档案监督机制，强化监督职能。惟有这样，才能促进依法治档工作不断向纵深发展，真正实现档案工作所担负的维护档案的完整、安全和历史真实的重任。

关键词：档案法制；法制宣传；档案执法；档案监督

中图分类号：G271.3 文献标志码：A文章编号：1002—2589（2009）08—0066—03

《中华人民共和国档案法》从1987年颁布到1996年的修正，档案事业从总体上发生了新的变化。只有加强档案法制建设才能使档案工作逐步走上法制化、制度化的轨道，才能使丰富的档案信息资源得到充分开发利用，更好地为社会各方面提供有价值的服务。但随着改革的进一步深化和发展又出现了许多新情况、新问题，诸如档案执法人员法治意识滞后、执法主体资格不够确定、执法队伍素质仍需提高等问题依然突出，直接影响了依法治档工作的成效。因此，加强档案法制建设，促进依法治档工作不断向纵深发展，这是档案工作者必须面对的一个重要课题。这里笔者拟就加强档案法制建设的思路对策谈一点粗浅的认识。

一、完善档案法规，协调法律关系

明确档案行政管理部门的法律地位，理顺档案行政管理体系是档案事业发展和法制建设的必然要求。各级人民政府首先要以地方立法的形式，明确档案行政部门的执法主体地位，落实执法机构和行政编制，使档案部门适用法律的行为具有合法性、权威性。[1]将档案法制建设置于市场经济和知识经济的大背景下深入研究，正视这种环境对档案管理和档案法制建设的挑战，实事求是地研究档案事业发展的现实问题和档案法制建设面临的现实矛盾，以档案法为主体，以现行的档案法规和规章为补充，进行配套法规的制定与修改，逐步充实、完善档案法律体系，使其更具现实性和可操作性。

针对档案法律、法规自身存在的不足，我们要谨慎对待、认真研究，不断修改完善。对于法规中原则性太强的要使之更具操作性，对于法规中不明确的规定要加以细化。档案法规的完善过程要经过自下而上和自上而下的反复磨合与协调才能完成，不仅法规部门要积极进行，而且要让广大档案工作者或社会人士参与，尽可能多地吸收他们的合理化建议。在协调关系上，各法规制定者一方面要依法行使好自己的权利，不能制定出超越自己权限的规定；在制定法规过程中要加强与其他档案部门的合作与协调。还要注意与档案以外部门的关系，当其他法律、法规在制定、修改时，档案部门也应积极参与，提出意见，借助其他专业法律、法规的权威和贯彻执行来推动档案工作的发展，增强档案法规的延伸型和渗透性。

要填补法规空缺，针对内容落后、不合时宜的法规、制度，该废止的一定要及时废止，该发展的一定要适时发展，制定有时代感的法规。[2]最近十几年来我国档案法规体系有了长足的进步，出台了以档案法为代表的一系列法规文件，这对于档案工作的法制建设是十分必要和及时的。各级档案领导和管理部门，还结合实际制定了一批适合本部门、本单位特点的实施性措施，使档案法制建设逐步走向成熟。现有的档案地方法规中，有不少地方先行立法的例子，其中与国家法律法规相抵触的要立即废止。要积极吸取同行业、相关行业、不同地区、不同国家的有益经验，发挥后发优势。如数字档案馆的建设中我们就可以借鉴和参考数字图书馆的发展经验；电子档案的法律法规制定，我们就可以比照和吸收欧美等发达国家已制定出的各种有关法规。档案工作的法制化建设也不是一劳永逸的事情，在修改、制定法规时要协调好新立法规、规章与已颁布法规、规章之间的关系；协调好新立法规、规章之间的关系。档案立法只有建立在科学性的基础上，才能保证其可行性、稳定性和高效性，以便建立由不同法律效力层次构成的以档案法为核心的科学、合理、配套的档案法规体系，从而促进档案法制建设健康发展。

二、加强法制宣传，加大普法力度

法规体系的完善，是依法治档的基础，而依法治档的实施，有待于对法律法规的学习和宣传。要搞好档案法

制建设就要加强档案法制宣传的力度、广度和深度，要提高全社会档案法制意识，使全体公民逐步了解档案与档案工作，知晓档案法律赋予公民利用档案的权利与保护档案的义务，就必须加大宣传力度，利用各种途径与手段，宣传国家档案立法，普及档案法律知识，强化法制观念。只有加强对档案法律、法规学习，才能不断提高各级领导、档案工作人员以及社会各方面的档案法律意识和档案法制观念，才能依法办事。档案法制宣传教育涉及到内外两个方面。对内搞好宣传教育，能够充分发挥档案工作者的主观能动性，激发人的工作热情，极大地提高工作效率。对外是让社会了解档案事业和工作，取得社会认可、支持和理解的最佳渠道。这一工作做好了，不但会提高全社会的档案法制意识，而且会给档案工作带来意想不到的收获。[3]社会在发展，法规在不断推陈出新，因此宣传和学习是一个不断前进和发展变化的课题，只有常抓不懈，方能收到稳定而全面持久的效果。

档案法制宣传要做到全方位、多角度地开展，既要充分运用报刊、广播、电视、互联网等大众媒体宣传，也要对一些偏远贫困地区要通过印刷宣传单、小册子等形式进行宣传，也可以通过讲座、竞赛、悬挂标语、专栏板报、咨询服务等大众容易接受的形式，开展全方位的普法宣传，不断营造声势，扩大影响。还可以把档案法制和档案知识融入文学作品，以知识性、趣味性、娱乐性、技艺性、生活悬念性等公众喜闻乐见的形式，将法制、档案、档案工作、档案生活展现给社会。在对档案违法事件与人员进行通报批评的同时，要更多地宣传那些在档案法制建设中做出突出贡献的优秀事例，推广他们的做法和经验。增强档案法制建设内容的宣传形式，提高人们的兴趣。在原有宣传的基础上，应开设一些案例分析、辩论会、专家论坛等形式多样的专栏节目，还可以通过“档案法制宣传日”的方法来宣传档案法制建设的有关知识。[4]

在全社会开展档案法制宣传教育活动，广泛普及档案法律常识，以增强全社会的档案法制观念，提高全社会档案法律意识和素质，使人人都知法、遵法、守法，从而达到依法治档的目的。引导广大档案工作者和社会的广泛关注、积极参与，对普及档案法律，扩大社会宣传，增强社会档案意识和法制观念起到很好作用。各级档案部门要认真总结经验，进一步创新工作形式，广辟宣传途径，搭建有效平台，把法制宣传教育引向深入。要提高档案普法的针对性，着力加强对领导干部、法人代表、专业技术业务人员和档案人员等重点对象和机关、大型企事业单位等重点单位的宣传。

三、提升队伍素质，确保执法质量

只有造就一批政治觉悟高、业务素质强、法律能力的执法队伍，档案执法工作才能得到深入落实。[5]加强档案法制建设，必须大力提高档案法制工作人员的政治素质和业务素质。档案法制工作是一项科学性、政策性、专业性强的工作，要求档案法制工作人员必须具有较高的政治素质和业务能力，要有档案专业知识和法律知识，还要有处理问题的能力。在档案事业发展到依法治档的今天，档案执法人员要尽快实现两个转变，即从重业务指导转变为重执法监督，从行政管理为主转变为依法管理，以适应当前依法治档的需要。执法人员不仅要学习档案法规、规章和制度，还要学习掌握行政处罚法、诉讼法、国家赔偿法、行政复议条例等相关知识，有意识培养和增加依法治档的责任感。执法人员要认真研究在执法过程中遇到的新情况、新问题和新变化，树立超前意识，及时总结研究，并采取切实措施加以解决。

提高档案工作的执法质量和水平，关键在于提高行政执法人员的综合素质。法律规定不作为是违法，作为不正确同样也是违法，因此科学、规范地档案行政执法工作需要有一支既具备较高的档案业务水平，又要精通档案管理的法律法规及相关行业和领域法律法规知识的严于执法、敢于执法的队伍。为提高执法人员的执法素质，可以采取积极引进专业人才的方法，充分发挥他们的专长，或就目前档案人员的状况进行有机整合。要注意抓好档案行政执法人员在实践工作中综合素质的锻炼和提高，积极要求和鼓励档案行政执法人员深入实际，参与行政执法的整个过程，坚持档案法制学习和档案法制实践相结合，不断总结执法经验，提高执法水平。

加强档案行政执法队伍的建设，必须对执法人员定期培训，坚持岗位培训制度，加大培训力度，拓展培训范围，进行档案法规教育，法制理论知识教育，思想道德教育，档案法制工作能力的培养教育，着力提高档案工作者整体素质，不断推进基层档案队伍整体素质的提升，并要求持证上岗。执法行为要规范，健全、履行执法程序制度、制衡约束制度、激励考核制度。引导、培养、提高全员整体素质，使其熟练掌握，正确运用履行职责所必需的各种法律与法规知识，提高依法行政、依法管理档案事业的水平，使档案法制建设沿着正确的轨道健康发

展。

四、落实执法措施，严格公正执法

落实执法措施要坚持“有法必依，执法必严，违法必究”的原则，采用定期检查与临时检查，整体检查与个案调查相结合的方法。既查义务性法规的执法情况，又查禁止性法规的执行情况。要以依法行政、公正执法为重点，增强档案行政行为的公开性和透明度。要建立严格的执法制度和执法程序，使执法活动规范化、制度化，谨访主观随意性。完善执法，还要建立法规执行情况的监督检查制度，切实加强档案法规执行情况的监督检查工作，以保证正确地贯彻实施。档案行政管理部门应当严肃认真地执法，履行法律赋予我们的权力和职责。档案执法人员要“敢”字当头，理直气壮地依法治档。在执法时，要事事处处以档案法规为依据，严格按程序办事。要加大档案执法检查力度，认真查处违法行为，真正使档案执法工作落到实处，不搞花架子。要大张旗鼓地普查与定期检查相结合，要重点检查与有针对性的查相结合，要教育与处罚相结合。坚持“法律面前人人平等”的原则和公正的法治精神，并做到执法中严禁乱执法和出现粗暴蛮横滥处罚现象，推动档案法制建设深入发展。

档案行政执法是档案法制建设的关键环节，是保证档案开放利用法律法规发挥作用的必要手段，也是档案开放利用法制建设的重中之重。[6]各级档案行政管理部门和行政管理人员作为执法的实施部门和实施者，其法制意识的强弱直接关系档案行政执法的效果。档案行政执法主体处理档案开放利用中的违法行为时，要做到查清违法事实、准确适用法律，严格依法处罚。档案馆工作人员也应当坚守“忠于职守、遵守纪律、具备专业知识”的信念，接待档案利用者时，应主动告知或出示利用档案的有关规定，并对整个提供利用服务进行有效的监督；为利用者出具档案证明时，确认档案的原始性和真实性，符合操作规程，否则因玩忽职守对档案造成的损失，将被依法追究法律责任。要从思想上强化依法行政、依法治档的理念，提高全体档案执法人员和档案工作人员的认识水凭，切实做到合法行政、合理行政、程序正当、行为规范。

要想使档案执法工作真正落到实处，档案执法就需要做到“三严”，即严格检查、严肃查处、严明纪律。[7]要严格以档案法律法规为依据，对社会各领域档案工作进行全面执法检查，加速依法治档进程；要深入细致检查档案管理、档案保护、档案利用情况，调查违反档案法规、档案管理的行为，对检查中发现的重点问题要重点检查，一查到底，查明原因，查清责任，依法处理。要做到严肃查处，就要严格遵循程序，既要严密、合法，又要科学、规范。要尊重公民合法权利，掌握有关程序，使档案行政处罚做到公开、公正。还要注重事实依据，真正做到违法事实清楚，处罚程度合理。查处档案违法案件不可避免地遇到来自各方面的干扰，这就要求加强对档案执法人员的教育，提高执法水平。一方面要公正执法，该处罚的就处罚，严格依法办事，有理有据，公正合理，不能执法不懂法而在执法过程中违法；另一方面要廉洁奉公，抵制各方面的干扰，不讲情面，不徇私情，不能违规违纪、知法犯法，从而建立起一支纪律严明、作风过硬的档案执法队伍，确保档案执法顺利开展。

五、改善监督机制，强化监督职能

改善和加强档案执法的监督机制，强化档案执法的监督职能是实现档案行政管理法制化的重要组织保证。档案法制监督是根据我国档案工作的实际，依据国家的有关法律、法规对档案行政管理机关，档案事业单位及档案工作人员的活动情况是否合乎国家有关律、法规，是否廉洁、高效等进行有效的法制监督。按照有关法律规定及档案法制工作的要求，档案行政法制监督体系包括国家各级权力机关对档案行政管理机关的法制监督；国家各级行政机关主要是各档案行政管理机关自上而下地进行监督；由国家各监察机构和审计机构进行监察和审计监督；由国家级检察机关对各级档案行政管理机关进行必要的检查监督；由各级审判机关进行必要的审判监督；以社会织和公民为主体进行社会监督；以党的各级组织为主体进行行政法制监督。[8] 建立健全档案执法监督网络体系也十分必要。

强化档案行政机关内部监督是关键。实行上级档案行政管理部门对下级档案行政管理部门的考核制度，以实现上级对下级行政执法行为的有效监督；实行下级档案行政管理部门向上级档案行政管理部门的报告制度，通过下级定期向其上级报告档案行政执法工作情况，自觉接受上级的监督和检查。档案行政管理部门要全面推行档案行政执法责任制，依法界定档案执法职责，严密执法程序，细化执法标准，完善考核体系，规范行政行为，不断增强档案行政执法队伍的依法行政、依法办事能力，提高依法管理档案事业的水平，努力推进档案事业法制化进程。

在强调加强档案管理部门和人员内部监督约束机制的同时，还不应忽视外部监督机制的作用。档案行政管理部门要自觉接受人大、政府及政府法制部门的监督，可通过向其报告工作、接受质询、邀请人大代表视察档案法律法规贯彻实施情况等方式对档案行政管理部门依法行政工作情况进行监督。在接受权力和行政机关的监督的同时还要自觉接受社会和人民群众的监督，建立受理市民举报投诉制度等，并畅通群众的行政复议、行政诉讼等法律档案，真正把档案事业置于群众的监督之下，杜绝以权谋私的不正之风。档案工作人员和广大社会利用者依法享有对档案事业的广泛监督权力，有权向档案管理部门及其领导提出询问、要求、批评和建议，并有权申诉、控告和检举有关单位和人员的违法渎职、侵权等行为。

只有加强档案工作的法制建设，树立明确的法制观念，才能保证档案管理工作的严肃权威性，保证档案工作有规有序，稳定健康发展。加强档案法制建设无论从依法促进档案事业持续、健康、协调地发展来讲，还是从推动社会民主与法制化的进程而言，都具有其重要的现实作用和深远的历史意义。

参考文献：

[1]冯晓红.档案法制建设中的问题与对策[J].中央政法管理干部学院学报，2000，（2）：27-28.

[2]邹悦.我国档案法制建设中存在的问题及对策[J].图书·情报·知识，2004，（4）；25-27.

[3]张厉萍，孙洁，王红霞.试论加强档案工作法制建设[J].山东档案，2004，（3）：22-23.

[4]全卓.浅谈我国档案法制建设中的几个问题[J].赤峰学院学报，2005，（5）：101-102.

[5]高伟.档案法制建设的思考[A].创新与发展山东省档案学会第六次会员代表大会暨山东省档案学会第六次档案学术讨论会论文集[C].济南：山东省档案学会，2006.

[6]陶丽霞.我国档案开放利用的法制建设研究[D].成都：四川大学公共管理学院，2007.

[7]李凤勤.谈如何加强档案法制建设[J].档案管理，2007，（4）：79.

[8]爱国.论档案法制建设[J].中国行政管理.2001，（12）：17-19.

（责任编辑/石银）