论劳动教养制度的产生与演变

王　涛

摘要：本文从对历史进行反思的角度,重新对劳动教养制度的产生及各个重要时期的演变做了研究，指出劳动教养作为我国一个在特殊时期采用的特殊管理处罚方式，无疑做出过很大贡献，但是它的存在产生了不具有合法性、程序不公正、实体不合理和造成警察权滥用等问题。劳动教养制度已经完成了其历史使命，如果不尽快对其废止或改革，必将严重影响我国的和谐发展。

关键词：劳动教养；制度；演变；问题

中图分类号：D916.8 文献标志码：A文章编号：1002—2589（2009）08—0046—02

一、劳动教养制度的产生

劳动教养制度是我国特有的，它的产生有其深刻的社会历史背景。1957年8月1日，全国人民代表大会常务委员会第78次会议批准了《国务院关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》），8月3日国务院予以颁布。《决定》以立法的形式正式确认了党和政府的劳动教养构想，明确了劳动教养涉及的一些基本问题。

首先，劳动教养的目的。从《决定》界定的劳动教养对象的类别来看，普通违法和轻微犯罪人员被提到了首位，劳动教养已经从最初构想的以维护政治稳定为基本目的转向以维护社会秩序为主要目的。

其次，劳动教养的性质。劳动教养被确定为“对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法”。

再次，劳动教养的程序。《决定》规定，民政、公安部门，所在机关、团体、企业、学校等单位以及家长、监护人都可以提出申请，经省、自治区、直辖市人民委员会或者它们委托的机关批准。

再次，劳动教养的期限。《决定》未作硬性规定，而是采用了弹性制。“被劳动教养的人，在劳动教养期间，表现良好而有就业条件的，经劳动教养机关批准，可以另行就业；原送请劳动教养的单位、家长、监护人请求领回自行负责管教的，劳动教养机关也可以酌情批准。”在实践中，实际上由公安部门按比例解除劳教。

最后，劳动教养工作的管理。《决定》确认“由民政、公安部门共同负责领导和管理。”但实践操作中变成

了公安部门一家管理。

二、劳动教养制度的发展与演变

劳动教养制度创设不久即遭到了“反右”扩大化的消极影响。1958年8月召开的第九次全国公安会议进一步扩大了劳动教养对象的范围，从地、富、反、坏、右五类分子扩大到少数不服从管教的巫婆、神汉、二流子、懒汉等。还提出了大办劳教的思想，不仅地、市办劳教，而且还鼓励县办劳教、社办劳教。至此劳动教养对象的收容范围和劳动教养场所由大中城市扩大到了县城和农村。从1958年开始，全国收容劳动教养人员的数量急剧增长，当年末收容人数达到355777人，1959年达到435325人，1960年达到劳动教养历史上的最高峰，达到499523人。经过清理整顿，劳动教养人员的数量有所下降，1962年，劳动教养的人数由1961年396133人下降到186765人，1963年下降到143373人。

1966年文化大革命开始了，“文化大革命”是党和国家经历的一场空前灾难，国家的各项事业在这场灾难中都遭到了不同程度的破坏，劳动教养工作也受到了严重的冲击。

直至1979年，被劳动教养的人员没有明确的期限，有的人最长被劳动教养达20多年。在党的十一届三中全会之后，党和政府高度重视作为社会治安重要手段的劳动教养工作。

1982年1月21日国务院转发了公安部《劳动教养试行法》，对涉及劳动教养的部分问题重新作出了规定。

三、现行劳动教养制度存在的主要问题

（一）劳动教养不具有合法性

首先，劳动教养违宪。劳动教养可以归属于行政权，甚至可以说是警察权的内容。也就是说只要由省、自治区、直辖市和大中城市的劳动教养委员会或者说公安机关审查批准，即可剥夺公民人身自由长达3至4年之久。《中华人民共和国宪法》规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。 任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”根据这一规定，劳动教养显然违反了宪法。因此，劳动教养所依据的决定、补充规定和试行办法本身都不具备正当性、合法性和合宪性。

其次，现行劳动教养法律规范与《立法法》、《行政处罚法》的规定相冲突。２０００年7月1日起实施《中华人民共和国立法法》第8条、第9条明确规定：“对限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会通过制定法律来规定。”１９９６年１０月１日起施行《中华人民共和国行政处罚法》明确规定:“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”、“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。” 依照1991年11月国务院新闻办公室发布的《中国人权状况》白皮书和国务院1995年发布的《关于进一步加强监狱管理和劳教工作的通知》，劳动教养的性质是可以剥夺公民人身自由的行政措施，而《行政处罚法》中所规定的7种行政处罚种类中并没有“劳动教养”，因此作为行政法规的《劳动教养试行办法》不符合《立法法》和《行政处罚法》。由此可见，劳动教养目前已经在事实上处于缺乏法律依据的状态。

最后，劳动教养的法律依据违反国际人权宪章。国际人权宪章对人身自由作了明确的保障规定。1988年10月中国政府签署了《公民权利与政治权利国际公约》，该公约规定:“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕拘禁。除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”劳动教养定位于一种行政措施，不经司法程序就可以限制或剥夺被劳教人员的人身自由长达1至3年甚至4年， 根据国际法优于国内法的基本法学理论，这显然不符合《公民权利与政治权利国际公约》保护公民人身自由不受非法侵犯的立法精神。

（二）劳动教养法律规定的程序不公正

首先，缺少法庭审判程序。依试行办法的规定，劳动教养的决定权由人民政府劳动教养委员会行使，实际操作中是由公安机关决定，就可以对公民进行劳动教养。这种不经过司法程序，而直接由警察决定的方式违背了法治原则。这在程序上剥夺了公民参与的机会，决定者和申请者合二为一，缺乏基本的程序正义。

其次，缺乏保障程序的专门规定。在立案调查阶段，对调查取证、传唤询问、告知听证等程序均未作出明确规定，造成了办案程序的随意性；对行政管理相对人的陈述权、申辩权没有明确规定，这样就造成了相对人权利被随意剥夺；责任制度缺失，如回避制度、备案制度、办案责任制度、错案责任追究制度等均未作出明文规定。

最后，法律监督机制不完善。劳动教养法律监督机制的缺陷既体现在内部监督机制的设定上，也体现在外部监督机制的设定上。公安机关内部实行的是同级复议制，《劳动教养试行办法》规定：被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查。这种自己决定，自己复查的做法不符合《行政复议法》有关行政复议程序的规定。检察机关的监督效力往往只体现在“司法建议权”或“提出纠正权”上，缺乏相应的后继手段。

（三）劳动教养法律规定的实体不合理

首先，劳动教养处罚程度与罪错性质不相对应。根据人对社会危害程度来看，行为可分为一般违法行为、严重违法行为、轻微犯罪行为、严重犯罪行为。从我国普遍认为的社会治安管理的“三级制裁体系（刑罚—劳动教养—治安管理处罚）”来看，刑罚管理犯罪行为，劳动教养管理轻微犯罪行为和严重违法行为，治安处罚管理一般违法行为。

其次，劳动教养适用对象没有法定化。当前劳动教养的适用对象，由最初的国务院《关于劳动教养问题的决定》中规定的4种扩大到现在20多种，其中有全国人大常委会通过的《关于禁毒的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》、国务院发布的《铁路运输安全保护条例》和最高人民法院、最高人民检察院和公安部、司法部等有关部门下发的司法文件及其他规范性文件中补充的劳动教养适用对象。随着治安形势的变化，地方性法规也在扩充其适用对象，从而使劳动教养适用对象增加过多过快，甚至在实践过程中被“灵活地”滥用，有损于法律的严肃性和公民个人的权利和自由。

最后，劳动教养期限失当。劳动教养主要适用于那些罪行轻微，不够刑事处罚的人。因此劳动教养的处罚强度理应低于刑事处罚，但实际情况却恰恰相反，劳动教养对象所受实际处罚远远重于刑事处罚。按我国刑法规定，自由刑中的管制期限为3个月以上，2年以下，数罪并罚时最高不得超过3年；拘役的期限为1个月以上，6个月以下，数罪并罚时最高不得超过1年；劳动教养的期限为1至3年，必要时可延长至4年。可见，劳动教养期限的起点要比短期自由刑的起点高，其最高期限也比管制、拘役的最高期限长，甚至高于对轻罪适用的有期徒刑，其轻重失当是极为明显的。

（四）劳动教养制度造成警察权的滥用

关于劳动教养的法律规定，劳动教养管理委员会行使劳动教养的决定权，劳动教养管理委员会作为法定的劳动教养工作的领导和管理机构，由民政、公安、劳动部门负责人兼职组成，设在公安机关。这样就容易造成如下后果:第一，随意扩大收容范围或降低收容条件，把一些明显不符合条件的人劳动教养；第二，以教代刑，降格处理；第三，随意决定劳动教养期限，有的地方不论违法行为轻重，也不管本人态度如何，一律劳动教养3年。

总之，劳动教养作为我国一个在特殊时期采用的特殊管理处罚方式，无疑做出过贡献，但它已经完成了其历史使命。特别是1990年以后，随着我国民主与法制的进一步完善，劳动教养暴露出来的问题日趋严重，改革的呼声也颇高，但经过了近20年，它仍然存在，这必将严重影响我国的和谐发展。

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（责任编辑/彭巍）