中国东部城镇边缘农村地区“三无农民”困境及政府政策应用

苗　健　郭海龙　王　伟

摘要：近年来，随着中国社会经济的迅速发展，城镇化进程的加快，一些新的经济矛盾和社会矛盾也日渐突显。文章将以中国东部经济发达地区农村城镇化进程中出现的位于40-50岁之间的“三无农民”为调查对象，从这部分“三无农民”阶层的生活现状入手，分析此类农民阶层的困境，并深入研讨。究其原因，深层次地提出政府作为一市场主体和社会公共服务部门在帮助40-50岁“三无农民”走出困境全面建设小康与和谐社会中所能做的前瞻性和创新性政策。

关键词：三无农民；体制创新；电子村务

社会发展规律表明，城镇化进程的加快是社会福利水平提高的表现，而在中国东部城镇边缘的某些农村地区却出现了一个怪现象：尽管当地经济发展迅速，城镇化水平不断提高，而且享受着国家不断出台的各项惠农措施，但却出现务农无地、就业无岗、低保无份的“三无阶层”。尤其是该阶层中位于40-50岁之间的农民，其收增长缓慢甚至出现负增长，生活状况日趋窘困。导致该现象出现的原因，是出在农民自身上还是体制落后抑或城市化的必然？本文将结合这部份农民的生活现状（以东部城镇边缘农村——何家村为例）对上述问题逐一论述。

一、城镇边缘农村地区40-50岁“三无农民”阶层生活现状调查分析

从收入水平来说，发达地区40-50岁“三无农民”在失去土地和固定工作后，收入成为一个极大的不确定因素。目前，“三无农民”主要从周期性地做小商小贩和做短工（如农村建筑工）获取收入。在有些年份，农产品歉收、价格高涨，“三无农民”从农产品买卖中赚取客观的收益。相反，在农产品丰收价格稳定的年份里，这种投机性收益会完全消失。收入表现出极大的不确定性，而且农产品价格稳定制度的实施也在很大程度上削减了这部分投机性收益。从整体上看，目前城镇边缘农村地区“三无农民”虽然在整个农村团体中暂时处于中产阶层，但从近几年的发展趋势来看，40-50岁“三无农民”的收入水平不及“打工仔”，增速不及“啃地族”（单靠种地为生的农民）。

从图1可以看到，城镇边缘农村地区有固定工作的农民阶层收入最高；“啃地族”尽管目前其收入水平在整个农村社会中最低，但其增速最快，而且2006年末将要超过“三无农民”收入水平；相反40-50岁的“三无农民”尽管其收入暂时高于“啃地族”，但增速缓慢，并呈不断下降趋势。

再从家庭支出来看，40-50岁的“三无农民”家庭由于家庭成员年龄结构及家庭关系的变更、业已形成的消费习惯和消费示范作用等的影响，处于生命周期的高消费阶段，低收入水平下的高支出进一步加剧了此类阶层农民的困境。

40-50岁的“三无农民”大都出生于20世纪50-60年代，特殊的历史背景使这部分人群文化水平普遍很低，自主创业意识淡薄，再就业培训困难，加之企业对大龄劳动力的排斥，使此类阶层农民的再就业工作相当困难。

40-50岁的“三无农民”在低收入高支出下面临着巨大的经济负担和心理压力，由此带来的间接影响，如家庭关系的损害、自尊自信的丧失更是无法估计。

二、40-50岁“三无农民”困境形成原因的调查与分析

随着党和国家工作重心向农村的转移，多项惠农措施相继出台。从前几年的农村税费改革到近年来的逐步推广的农村合作医疗保险以至农业税的全面废除，中国农民似乎又迎来了一次历史性的“大翻身”。但是农村经济结构和社会结构的复杂性使得这些口碑甚好的政策并未取得预期效果。究其原因，这是与现代化市场经济不相符的经济体制和政治体制引起的。

乡村城市化必然伴随着耕地规模的减少。地方政府部门（主要是乡镇两级）和基层民主自治组织（村民委员会）大量征用农民土地租给投资商。应当承认，在工业化初期，当地农民确实从中收益很多，日益膨胀的工业企业部门每年给他们带来了大量的就业岗位，与以前务农相比，无论收入还是衣食住行等方面都有了极大的改善并最终使他们的消费水平提高到一个较高档次。

但是市场经济的开放性使得劳动力要素可以自由流通。同时各区交通和信息状况的改善也极大地提高了劳务要素的流动性。本地工人工资的不断上涨使得厂商把目光投向了廉价且丰富的中西部劳动力市场。大量廉价的中西部劳动力（尤以河南、四川两省最多）拥入东部地区。在何家村周围地区的企业中，外地农民工已占到当地3/5的劳务市场份额，使得东部低端劳务市场接近完全竞争状态。在竞争中，劳动力再生成本相对较高的本地农民工自然败下阵来。根据经济学常识，人的消费水平一旦提高，因收入下降想使它回到原来的水平是很难的。在本地农民工觉得厂商支付的工资不足以弥补劳动力再生成本时，他们宁肯不工作而加入自愿失业群体。而此时城镇化的发展早已从实际上剥夺了他们种地的权利。没有固定收入，只有可能靠储蓄来维持生计。入不敷出的生活使他们缺乏消费信心、生活信心。

近几年随着农村教育事业的普及和发展，农民对知识的渴望与追求与日俱增。城镇边缘农村地区40-50岁“三无农民”的子女因此也大多处于学习阶段（即使已退学，也面临着成婚），而且是处于相对于家庭收入来说学费昂贵的高中和大学阶段。教育支出占据了这部分家庭的大半收入，成为40-50岁“三无农民”困境形成的主要原因之一。另外40-50岁的“三无农民”大多“上有老下有小”在子女开支庞大大同时，其父母也因高龄（多数介于70-80岁之间）而处于疾病高发期，偶发性的小病和长期性的顽疾需要以巨大的家庭开支作为代价。某些情况下，这部分开支甚至会耗尽一个家庭的大部甚至是全部的积蓄。而且老人的护理和保健费用也是一笔不小的开支。同时40-50岁的“三无农民”本身也因“更年”等原因处于疾病多发期，这进一步增加了家庭的医疗开支，加剧了农民自身的困境。

上述原因加上滞缓的社会保障体系建设共同成为40-50岁“三无农民”困境形成的主要原因。近些年来，由于国家对乡镇企业和“啃地族”的政策鼓励和财政支持（如对于乡镇企业的税收优惠、减免农业税等），农村中的“打工仔”“个体户”和“啃地族”的收入无论规模还是增速都近乎飙升，对于他们的帮助已在新农村建设中已取得阶段性的胜利。只有40-50岁的“三无农民”其处境并未同农村现状的改善而同步改善。因此尽管这部分阶层的农民在整个农村社会中所占比重并不大（大约10%），但从农村的人口结构和收入结构来看，其状况的改善直接关系着东部发达省份社会主义新农村的建设和全面小康社会的实现。

三、40-50岁“三无农民”走出困境的建设性措施

（一）引入市场机制，推行基层政府机构和民主自治组织（村委会）体制创新

东部城镇边缘农村地区由于集体土地已大部分租给厂商，基层政权机构和村民委员会原由的组织农业生产的经济职能已基本消失。土地——这一联系村民与“父母官”的纽带已被斩断，尤其在农村，村民与村委整年不见面已是常事。因此必须首先改变这一与现行经济运营方式不相符的基层民主组织体制。在经济、社会互补性很大的紧邻村庄实行村村合并，精简机构和干部队伍，实行“小政府大服务”的管理体制。这样可大大节省分别由财政和农民的钱支撑的基层政府官员和乡村“父母官”的工资和办公经费，而这部分节省下来的费用可以在改善农民状况中大有作为。其次必须改变村委选举制度，将市场的竞争机制引入干部的选拔中。通过类似于公务员考试形式的公开考试、公平竞争来实现村委的组建。严格禁止成员从事第二职业以促进其业务素质和业务水平的提高，防止村委以集体利益换取私利。再次必须推广“电子村务”来提高精简后的村委工作效率，通过联机协作与电子数据处理，及时准确地了解村民职业、收入、子女学习等变动境况，以做到对症下药，对口帮援。

（二）建立完善的农村个税征收与监督机制

城镇化发展当中的乡村地区人与人、户与户之间收入差距已相当大了，并且呈继续扩大的趋势。农村中的收入两极分化现象已相当严重，高收入阶层已经占相当比重。但这部分人群却在“农民”二字的庇护下享受者本不应享有的众多国家优惠措施，成为新农村建设中名副其实的“偷渡者”。由于税务机关很难对这部分人群的收入水平做出明确界定，对其个税征收工作很难。这既不利于国家财政收入的增加，又进一步加剧了农村收入差距。

因此，建立完备的农村个税征管体系是势在必行的选择，这就需要银行部门与税务机关的通力协作，打破农民个人收入信息的不对称性。在不损害这部分群体的劳动积极性的前提下适当征收一定金额的税金用以补助40-50岁之间的“三无农民”，尽量实现社会公平。

（三）设立“三无农民”基本生活保障、养老保险和再就业引导专项基金

首先指出该项基金主要由国家财政拨款、集体土地地租所得和农村个税税金构成在专门人员的筹资和分配过程中，必须将其主要用于如下方面：农村养老保险（重中之重）、提高无地农民失地补偿（何家村目前无地农民失地补偿仅为600元/人*年）、开发社区就业岗位。

40-50岁之间的“三无农民”许多靠为数不多的积蓄来应付失业失地后的巨大日常开支，因此几年下来，在不多的积蓄减少或耗尽的情况下，其子女又因刚刚就业而收入较低不足以应付家庭开支，这就导致其养老问题日益严峻起来。因此，想增加这部分人群目前的生活信心，就必须解决其后顾之忧——养老问题。该项保险金可由村民承担小部分（应从失地补偿金中扣除，尽量避免直接向农民收取），同时必须指出该项保险金必须交由商业金融机构而非政府部门，以提高基金的收益率，实现保值增值。

在直接“输血”的同时，为克服“三无农民”的惰性心理和坐吃补偿金现象，有必要提高他们的“造血”能力。开发社区就业岗位。因此政府部门和村委会应拨专款用于开发当地第三产业以增加本地人口就业率。如在距工厂和外地农民工近的地区开设地方小吃、特色餐馆、小商品、廉价商品店等，距市中心近的便利条件又可以开发家政服务和送水、送奶等小服务。这些行业成本低，资金周转快，在吸收就业方面有很大优势。

（四）建立无地农民子女上学专项补助基金

尽管中国对九年义务教育全部免除学杂费，但40-50岁之间“三无农民”的子女大多处于相对于家庭收入来说学费昂贵（这在上述的调查表中可直观的看到）的高中和大学非义务教育阶段，所以这部分阶层的农民并不能从国家的教育优惠政策中真正得到实惠。这就使得基层政府和当地村委有必要进行财力支援。当地村委可通过电子村务系统了解该村“三无农民”子女所处的学习阶段，并根据这部分学生子女的学习成绩给予不定额援助。这样既可以缓解农民负担又可促进当地教育事业的发展，其深远的战略意义将不可小觑。

（五）上级政府在银行开设专门账户用于存取农村集体土地地租所得

该项措施主要用于防止村委会随意截留、侵占、挪用农村集体土地地租所得来谋取私利，打破被租集体土地收益分配在管理和使用上的不透明、不公开和缺乏监督现象，从根源上杜绝干部的腐化与堕落。同时也有利于上级政府对基层组织工作的监督与考核，更有利于实现地租的保值增值。

全面小康社会与社会主义和谐社会的实现与否，农村工作首当其冲，而农村工作的重中之重在于改善收入增长趋缓甚至负增长的城镇边缘农村地区“三无农民”的生活境况。从长远角度来看，这攸关整个中华民族的前途与命运。政府部门和基层群众组织从制度创新出发，科学统筹，民主管理。真正做到权为民所用，情为民所系，益为民所谋。从根源上确保40-50岁“三无农民”切身利益的实现。使其真正从社会主义建设的大潮中感受到经济腾飞带来的“温暖”

（作者单位：山东大学威海分校商学院）