台湾高科技管制之路

林欣捷

2008年台湾“大选”前，马英九曾提出其台商投资大陆的政策是“原则开放，例外管制”，“遵守‘瓦圣那协议，以技术控管取代资金控管，凡非台湾独有或大陆已有之技术不必限制。”此后，该政策多次得到重申并得到岛内各界的广泛认同。综观马英九所言，台湾所走的技术管制道路是与“瓦圣那协议”有着密切关联，且是高科技管制为主的上层路线。为了了解个中详情以知悉这一政策的利弊，笔者认为有必要对台湾的高科技管制之路进行梳理，尤其是在两个国际管制时代的背景下，也即是“巴统”和“瓦圣那协议”时期，对台湾所扮演的角色进行分析。

一、“巴统”时代的台湾技术管制

“巴统”全称是巴黎统筹委员会，是冷战时代美苏矛盾对立的产物。冷战开始后，在杜鲁门（Harry S. Truman）主义和乔治•凯南（George Frost Kennan）的“遏制主义”理论指导下，美国政府的对外贸易政策逐渐从自由多边国际贸易向对苏联、东欧国家的贸易管制方向转变。1947年12月17日，美国国家安全委员会决定：“立即、无限期地停止从美国向苏联及其附庸国出口所有美国短缺物资和有助于增强苏联军事潜力的物资。”这可视为美国对外贸易政策转变的标志。其后，1948年3月1日，美国政府开始实行新的贸易管制制度，禁止向苏联、东欧国家出口美国贸易管制清单内的各种物资。直到1949年2月，美国国会制定了战后第一个《出口管制法》，将对共产党国家的贸易管制制度确定下来。

但是，这只是美国以国内法的形式确立了对共产党国家的贸易管制制度，要想有效地实践“遏制”理论，那是离不开西欧国家的配合与合作的。其后，美国极力争取西欧国家支持。从1949年10月12日起，西欧国家开始与美国政府代表共同讨论对苏联的贸易管制问题。美国最初设想是将此一问题与北大西洋公約组织联系起来，把经济安全作为西方政治和军事战略的组成部分；继而提出将建立国际贸易组织与《共同防卫援助协定》直接联系起来。但是，这些方案都遭到西欧国家的抵制。同年11月23日，美国提议建立一个由有关国家政府高级官员组成的“协商团体”（CG），下设由有关国家政府事务级官员组成的技术专家处和秘书处。到了1950年1月9日，一个以“协商团体”执行机构命名的旨在对共产党国家出口管制的“多边出口管制统筹委员会”（Coordinating Committee for Multilateral Export Control）成立，因其总部设在美国驻巴黎大使馆，故而简称“巴统”(COCOM)。

“巴统”最初成立时只有美国、英国、法国、意大利、比利时、荷兰等6个创始国。在朝鲜战争结束以前，卢森堡、挪威、丹麦、加拿大、西德、葡萄牙、日本、希腊、土耳其等9国先后加入。1985年，西班牙加入“巴统”。1989年，澳大利亚也加入其中。至此，“巴统”共有17个成员国。台湾不是该组织的成员。但是，这并不代表台湾于东西方贸易管制体系中无足轻重，相反，台湾在美国对中国大陆的贸易管制中是极为重要的一环，如1950年8月2日美国致“台北大使馆”的电文中就曾提到防止从台湾转运战略物资到共产党中国和北朝鲜的问题。可见美国对台湾于管制中的地位是有清醒认识的。那么，美国为何不让台湾加入“巴统”以名正言顺地参与到此一管制体系中去呢？对这个问题，笔者认为，当先明确“巴统”组织存在的使命来探讨。“巴统”从其诞生之日起就是为了对共产党国家实行贸易管制的，而当时台湾并不具备这个能力去参与管制。首先，“巴统”成立初期，国民党刚刚败退到台湾，与大陆方面处于敌对交兵状态，美国对台湾是撒手不管，国民党在台湾的统治朝不保夕，遑论贸易往来之可能；再者，朝鲜战争后，台湾经济虽有发展，但与共产党国家的进出口贸易规模不大，所以台湾没有加入“巴统”也在情理之中。但是，随着形势的发展，台湾与大陆的对立在消解。尤其是大陆在十一届三中全会胜利召开后实行改革开放，海峡两岸重新获得了对话的可能。

1979年1月1日，全国人大常委会发表《告台湾同胞书》，宣布了和平统一祖国的方针。与此同时，美国也结束了与台湾“外交”关系，转而与大陆建立了外交关系，并发表了《中美建交公报》。但是，美国并未断绝与台湾的其它关系，不久美国出台了“与台湾关系法”，该法案成为美国对中国“双轨政策”的法律来源和根据，成为中美关系的最大障碍。1981年里根上台执政后，中美双方在对台军售问题上歧见日益尖锐，中美关系日趋紧张，最终双方互相妥协，达成了《八•一七联合公报》。1983年五六月间，鉴于之前与中国大陆政府间的持续恶化关系，美国采取了几项措施来改善与中国大陆的关系。“其中，最为重要的行动即是决定批准向中国出口高科技。虽然与向台湾技术出口相比，这些技术都是显著落后的，但能够获得美国技术对于中国大陆的四个现代化建设而言仍是至关重要的，因此，可望与北京方面持续性地改善中美关系”。中国外交部立刻作出积极回应：“我们欢迎美国政府的这项行动。”再者，美国商务部长布德里奇（Malcolm Baldrige），曾在1983年春天访问中国期间宣布了该项新政策；同年9月份，他在对美国白宫特别委员会（House Special Subcommittee）关于中美贸易问题的解释中谈到，这些新的方针将使其商务部得以将大约四分之三的高科技销售向中国开放。布德里奇认为这项决定代表了美国对华政策的一个重要转变，该决定已经为国防部、国家商务部、参谋首长联席会议、国家安全委员会以及里根总统所批准。该新政策将中国大陆列入与美国其他友好国家同等看待且准予出口的一类，但增加了三个区域。第一区域，对于绝大部分出货，商务部享有批准权；第二区域，高科技产品的出口必须经过国防部和其他机构的审批；第三区域是涉及先进军事系统，那存在“一个强大的否定假设”。

国民党当局败退台湾后，“反共抗俄”、“反攻复国”是其长期固守的“基本策略”，在反共的大前提下，“不仅不与中共往来，亦不允许其与其他共党国家接触，所有出国旅游护照上，都加盖‘不许前往共党国家的规定，以示反共的决心”，因此东欧社会主义国家长期被台湾“排除在外，更没有经贸关系的存在”。然而，到了上世纪70年代末，国际形势发生了较大的变化：（1）由于中美关系正常化、中美建交在即，台湾当局感觉到巨大的“外交压力”，为了拓展“外交”空间，开始对外开展“实质外交”，东欧国家是其目标之一；（2）由于石油危机造成世界经济不景气，世界各国各地区纷纷采取贸易保护主义，台湾的对外贸易受到很大的限制；（3）台湾经济过于依赖美国、日本，已经产生不利于台湾的影响。尤其是台湾对美国连年的巨额贸易顺差迫使美国调整对台贸易策略，台湾在美国的压力下，被迫采取提高新台币汇率等措施。台湾急需贸易市场，减低对美、日贸易的依赖。在以上种种压力下，1979年11月13日，台“经建会主委”俞国华表示，台湾当局“已放宽工商界人士到东欧国家旅行限制，并且日后在护照上将不再盖上‘不许前往共党国家的字样”。 1979年11月30日，台“外交部”宣布台湾当局“在政治与贸易分离的原则下，同意开放与东欧五国，包括波兰、东德、南斯拉夫、匈牙利、捷克进行直接贸易，并与苏联、阿尔巴尼亚、保加利亚、罗马尼亚四国进行三角贸易（间接贸易）”。此后，台湾当局对东欧经贸政策逐步放宽。至1988年，台湾已和匈牙利、波兰、捷克斯洛伐克、东德、南斯拉夫、保加利亚、罗马尼亚等七个社会主义国家进行直接贸易。1987年7月，台“经建会”制订了“对东欧国家贸易实施要点”，规定“除苏联和阿尔巴尼亚两国不得进行直接贸易外，其余东欧国家均允许直接贸易”，这使得台湾对东欧直接贸易国家增加为7个。

受到美国战略思维影响，台湾积极配合管制。2002年3月22日，台湾第八次“产官学会议”通过以下共识：“朝向开放方向规划、请行政机关尽速完成有效管理机制，包括总量管制、相对投资、直接经营、研发留在台湾、技术管制与国际同步。在建立有效管理机制的前提下，优先开放八英寸以下和低价制程的旧厂外移”。

然而，由于台湾大企业、高科技企业已成为对大陆投资新的主体。知名的笔记本电脑厂商如宏基、仁宝、华宇、广达、伦飞、蓝天等都已到大陆投资；移动电话、数码相机与光电、信息家电等产业也加速向大陆转移。尤其值得一提的是，台湾核心高科技产业——半导体厂商也不断寻找机会，突破当局限制到大陆投资。这就不可避免地发生了相关企业与台湾当局的矛盾与冲突，其中也不乏有岛内政治斗争掺杂。鉴于之前台湾晶圆代工业的重要人士张汝京自行募资，前往大陆设厂，其所经营的“中芯国际”成立不过几年光阴，即成为全球第三大的晶圆代工厂。台湾当局担心产业外移，竞争力输给大陆，才动用行政力量打压赴大陆投资的厂商，想“杀鸡儆猴”，以此来吓阻台商投资大陆的政策目的显而易见。也有人指出，联电遭“检调”是因为“不够绿”，联电是与亲民党友好的一个重要企业，政治立场明显偏向亲民党，而且在2004年的台湾“大选”中，曹兴诚没有支持“绿营”而挺“连宋”。陈水扁上台后开始“秋后算账”，因为岛内“违规”者远不止“联电”一家。加上民进党时期，台湾有关“企业赴大陆投资审查机制”基本是“行政裁量权”，导致相关“主管机关”握有企业西进的“生杀大权”，台企是否“违法”西进，乃至是否要移送“法办”，全凭台湾当局一家之言，缺乏客观公正的衡量标准。

除了对高科技技术及设备输往大陆问题上进行管制外，台湾还对高科技人才前往大陆作了诸多限制。2002年4月间，台湾当局科研主管部门草拟了“台湾地区特定高科技人员进入大陆地区任职许可办法草案”，并送交 “陆委会”审核。该草案对台湾高科技人员进入大陆实行种种不合理限制，引起台湾工商界的强烈反对，岛内舆论斥之为“科技戒严”。到了同年7月30日，台湾“陆委会”公布对“特定高科技人员进入大陆地区任职许可办法草案”的修订，进一步扩大对台湾高科技产业人员赴大陆任职的限制。据报道，原来拟议中的管制范围包括“晶圆厂黄光区微影制程之研发人员”，修订后的管制范围进一步扩大到台湾当局的机关人员及部分接受官方出资、补助的科研人员等；原来规定一些经事先申请可赴大陆任职的人员则被“绝对禁止”申请前往大陆；与台湾当局科研主管部门有关的事业机关也被纳入管制之列等。这一严苛管制办法一公布立即再次遭到岛内舆论的强烈质疑和反对。

迫于岛内高科技企业界压力，2006年7月台湾“经建会”在管制上作出调整，决定：“在维持台湾技术领先及核心技术不外流之原则下，对于大陆已经开发成熟或国际上瓦圣那协议等已不予管制之产业技术可进行检讨，但仍应考虑开放后对整体产业及台湾就业之影响。故台湾半导体业者要申请先进微米制程赴大陆，除参考瓦圣纳协议外，也需符合‘经济部投审会具政策考虑的‘在大陆地区投资晶圆厂审查及监督作业要点提出申请。”可见，台湾的管制考量较瓦圣那协议规定要繁缛，这是不符合台湾企业的利益的。

2008年台湾“大选”后，国民党重新上台，两岸关系回暖。马英九也在管制问题上作出适当松绑。2008年7月，台湾当局宣布取消台湾大型企业赴大陆投资限制，同时放宽小企业对大陆投资限制。这项新政策给台企，尤其是半导体、液晶面板等高科技产业“松绑”，有业界人士预计将掀起“高科技企业西进”热潮。之前，赴大陆投资最高不超过企业净值40%的限定是台企“西进”的最大障碍。对赴大陆投资“松绑政策”，台湾高科技企业普遍积极响应，持有台湾第一大液晶面板厂商股权的佳世达回应，具体投资计划会视实际市场状况而定，不排除增加大陆投资可能性。半导体厂商联华电子发言人表示，公司将评估是否在放宽大陆投资限制后赴大陆设立12英寸芯片工厂。应该看到的是，两岸关系只是台湾对大陆的高科技管制放松的一个助力；美国态度仍是台湾决策的“影武者”。就在马英九新政不久，美台商业协会会长韩儒伯在華府表示，全球金融危机台湾无法幸免，但马英九当局来日方长，未来应该会有所作为，现阶段则应进一步放宽管制，扩大两岸交流。

而由于2008年下半年以来全球经济不景气，美国经济低迷，布什总统也在卸任前对中国高科技出口管制适当放松，以刺激经济。2009年1月14日美国商务部宣布了一项与中国相关的新政策：给美国对华高科技出口松绑，将以往对华高科技出口的逐个审查，调整为向中国民用企业发放执照。台湾与美国在对中国大陆高科技管制调整上之和谐度由此可见一斑。

三、展望

“瓦圣那协议”缺乏一个“无缺口”的管制，各成员国在管制问题上并未能步调一致。成员国在进行高科技出口管制时常面临着两难的抉择，即国家安全与经济利益。无疑，向中国大陆这类受管制的国家出口高科技是可以获得巨额经济利益的，有时他们也会适当“违规”。

就是像美国这样对中国大陆严格执行高科技管制的国家也常感到无奈。例如，在1998年3月，由于考虑到产品可能被转向应用于军事用途，美国拒绝向中国河北省半导体研究机构出售一种先进铜镍合金有机化学水汽沉淀机器——这种机器可以用来制造复合半导体并被制成类似于导弹和人造卫星的先进军事系统；然而，中国却转而从德国获得了这一设备。从这一事例中，美国对中国拒绝出口先进半导体设备的实际效果是，美国公司Emcore 损失了数百万美元的销售额，而德国的Aixtron GmbH公司却从中获益。作为回应，美国通过外交上的抗议向德国政府表示强烈不满，但也仅此而已。

由于台湾不是瓦圣那协议成员，故在管制问题上没有能获得充分的信息，却又唯美国马首是瞻，台湾岛内企业的经济利益常常与所谓的台湾安全作痛苦的搏斗。所幸的是，随着两岸关系复苏，以及大陆经济的不断发展对台湾产生的强大内聚力，台湾在高科技管制问题上将不可避免地松绑，但进度如何还需要继续观察。

（作者单位：南京大学历史系台湾研究所）

注释：

1崔丕：《美国的冷战战略与巴黎统筹委员会、中国委员会（1945-1994）》，北京：中华书局出版社，2005年版，第5页。

2参见陶文钊主编：《美国对华政策文件集第一卷（下）》，北京：世界知识出版社，2003年版，第969页。

3MartinL.Lasater: “The Taiwan issue in Sino—American strategic relations”, A westview Replica Edition 1984, p.228。此处材料是笔者根据英文原文翻译而成。

4Xinhua, June 28, 1983, in FBIS-China, June 28, 1983, p.B1；转引自MartinL.Lasater: “The Taiwan issue in Sino—American strategic relations”, A westview Replica Edition 1984, p.228。此处材料是笔者根据英文原文翻译而成。

5Xinhua, September 28, 1983, in FBIS-China, September 28,1983, p.B7；转引自MartinL.Lasater: “The Taiwan issue in Sino—American strategic relations”, A westview Replica Edition 1984, p.228。此处材料是笔者根据英文原文翻译而成。

6郑端耀：《“中华民国”对东欧国家贸易政策制定之分析》，参见《问题与研究》第29卷第10期（1990年7月刊），第21页。

7台湾《经济日报》1979年11月14日。

8台湾《经济日报》1979年12月1日。

9刘国奋：《台湾对苏联东欧政策的新变化》，载《台湾研究》1990年第2期；转引自刘相平：《经济全球化与两岸经贸关系》，北京：社会科学文献出版社2005年出版，第150页。

10台湾《经济日报》1987年7月28日。

11、12、陈静惠：《国际高科技货品管制趋势与‘我国因应对策》，《台湾经济研究月刊》1995年3月第3期，第23页。

13、14、15《台湾实施高科技货品出口管制制度之作法——专访“经济部”技术处陈昭义》，《台湾经济研究月刊》1995年3月，第10页。

16、17、《台湾实施高科技货品出口管制制度之作法——专访“经济部”技术处陈昭义》，《台湾经济研究月刊》1995年3月，第11页；同时，参见台湾交通大学科技管理研究所虞孝成、徐振荣、张世其《出口管制制度之探讨》，http://blog.chinahr.com/blog/huangxinmei/post/25878。

18、吕素慎：《台湾高科技货品输出管理之规划及执行》，《台湾经济研究月刊》1995年9月，第24页。

19、肖志远：《集成电路中的政治利益及其展开——以〈瓦圣那协议〉（1996～2003年）为主要考察对象》，《电子知识产权》2005年第4期。

20、崔丕：《美国经济遏制战略与高新技术转让限制》，《历史研究》2000年第1期。

21李焕仁：《国际间高科技货品出口管制之最新动向》，《台湾经济研究月刊》1996年9月，第91页。

22于南鹏：《一九九六年中美高科技出口管制咨询会议圆满闭幕》，2004年7月20日。

23、24、《美国贸易政策评估报告》（2004年1月），中国商务部网站。

25许世铨等编：《台湾研究年度报告2002》，九州出版社，2003年版，第229页。

26参见华夏经纬网2005年2月24日报道。

27参见新华网台北2002年7月31日电。

28http://genewince.blogspot.com/2008/07/wassenaar-arrangement.html。

29南方都市报2008年7月24日。

30中国新闻网2008年10月24日。

31新华网2009年1月19日。

32Information provided by Somerset, New Jersey-based Emcore Corporation，轉引自GAO, NONPROLIFERATION Strategy Needed to Strengthen Multilateral Export Control Regimes (Report to Congressional Committees), October 2002。

33Emcore Corporations application to sell metal organic chemical vapor deposition equipment to China was denied by the U.S. government on May 9, 1998，转引自GAO, NONPROLIFERATION Strategy Needed to Strengthen Multilateral Export Control Regimes (Report to Congressional Committees), October 2002。