台湾地区现行文官制度对大陆公务员制度建设的启示

赵　鑫

台湾地区的文官制度，秉承了孙中山先生的“五权宪法”精神，延续了南京国民政府时期的文官制度，是中国传统官僚制度和西方现代文官考任制的结合。它既不同于西方英、美国家所通常采取的“文官制度”，也不同于大陆现在实行的“公务员制度”，而是在特定历史条件下，结合中、西官制的产物。其所包含的考试和铨叙制度，文官和党政官员的关系，体现了中国古代官吏制度和西方文官制度的一些特点，对行政部门提高效率、发挥职能起到了一定的作用。但是经过了近百年的实践及台湾官方的数次“修宪”，当前台湾实施的文官制度早已偏离了孙中山先生最初确立的“立宪精神”，“考试院”和“监察院”被架空，出现了人事管理制度的“真空”。“行政中立”这一文官制度建设的目标至今尚未达成，甚至走了一段下坡路。在大陆公务员制度蓬勃发展的今天，其他国家或地区的文官制度，特别是台湾地区的文官制度，有着重要的借鉴意义。

一、台湾地区现行文官制度的利弊分析

（一）台湾地区现行文官制度的特点。

台湾地区的文官制度继承了中国古代官吏制度的优点，吸收了现代西方国家文官制度的经验，起步较早，经历了较长的时间，在不同的发展阶段有不同的特点。经过摸索、修正、调整、充实和变革，较为完备，具有不同于其他国家或地区的特点。

1、实践了孙中山先生的“五权精神”。

孙中山先生认为，“三权分立”建政原则风行于世界，虽然这种制度有很多优点，但是，长期的实践也表明这一原则存在很多缺陷，其中最明显的就是它在人才的选拔、考试中无法做到严密、公正，很多优秀人才即使参与考试也无法脱颖而出，可能因此而埋没，同时，国民也无法有效地去监督执政者，人民的权益可能无法得到保障。因此，要弥补共和政治的这些不足，就不仅要发扬三权分立原则的优点，还应该复活“中国固有的两大优良制度”——考试制和监察制。

在提倡“五权宪法”的过程中，孙中山先生虽然多次强调“考试权”和“监察权”是我国所独有的两项制度，不同于西方。但是值得注意的是，在实际的论述过程中，他并没有完全拘泥于中国历史上的科举制和监察制，而是更多地从现代民主政治中权力制约的角度去吸收其中的合理因素。如他在谈及考试制度时，较多考虑的是选拔官员的公正性和独立性，而不是科举制度的形式和内容；在谈及监察制时，更多强调的是对官员的监督和批评，而不是御史大夫对皇帝的忠诚，等等。这种对中国古代政治制度既借鉴又超越的态度，在根本上决定了孙中山的“五权宪法”本质上是一种现代政治理论，而不是政治上的复古。

2、以“考试院”为最高人事主管机关，独立行使职权。

考试权独立是台湾当局“五权宪政”制度的一大特色，依现行“考试院”职权内涵主体主要有三个：考试、铨叙（含公务人员协会）和保障训练。其基本精神是依据孙中山先生的精神而制订，与西方各国的总统制或内阁制三权分立体系有着极大的差异，因此自施行以来，制度层面变化甚少，但在机关权限与组织功能上有所扩充（例如1996年成立“公务人员保障暨培训委员会”）。

尽管长期以来，在台湾学界始终围绕“考试院”的权限问题论争不断，焦点也往往集中在“考试权”是否独立于“行政权”等等敏感问题，但是“考试院”依然依据“宪法”规定，独立行使职权，选拔人才，规划制订人事法规，保障公务人员权益。

3、兼容品位分类和职位分类优点的职务分类制度。

公务员分类，在国际上影响较大的是以英国为代表的品位分类和以美国为代表的职位分类。品位分类按人择事，便于公务人员的职务流动。官阶的存在，有利于公务员的稳定，即便职务变动也不影响地位和薪俸，在管理上简便易行。职位分类制度按职择人，重视不同职位所要求的专门知识、技能，强调专才专用和权责分明，要求管理的科学性和效率。这两种分类方式各有侧重又各有短长。

台湾地区从上个世纪70年代便开始探索一种融品位分类和职位分类为一体的分类制度。它应当兼容两制的优点而最大限度剔除其缺陷。这种新的分类制度于1987年正式推行，它较好地将“事”和“人”两方面因素结合起来，兼有品位分类和职位分类的优点，并在较大程度上克服了两制的缺点，实为台湾地区文官制度建设的一个重要发展。

4、以品德操行作為考察文官的重要指标，实行人文管理。

在台湾地区的文官管理制度中，品德考核和生活考核是管理、考绩中的重要一项内容。“分类职务人员考绩法”规定，年终考绩以平时考核为基础。平时考核不仅“应设置工作、勤惰及品德生活记录”，而且要求“勤惰及品德生活考核，应分订细目和标准，并送铨叙机关备查。”可见人文管理在台湾文官管理制度中的地位。

“公务人员考绩法”要求：“公务人员考绩，就其工作操行学识才能考核之。”1986年修订公布的“公务人员考绩法”规定：公务人员年终考绩，按其工作、操行、学识、才能四项分别评分（参见表1）。操行在台湾公务人员综合考绩指标中的排序第二（20％）。除了工作以外，操行分数占考绩总分的排序分别大于学识（15％）和才能（15％）。如果我们以“操行、学识、才能”作为个人“品位”的三项指标，那么，操行在“品位”评分指标中排序第一（40％），分别大于学识（30％）和才能（30％）。由此可见公务人员的“品德”或“操行”在公务员考绩中所占的分量。

考绩的结果又是奖惩的基础和依据。考绩与奖惩机制协同作用，实现对公务人员行为的“伦理人”调控。

（二）台湾地区现行文官制度中存在的问题。

近年来，台湾地区的文官制度尽管在改革的潮流中得到了一些发展，但存在的问题依旧非常多，与政治现代化的要求也相去甚远，尚有许多的问题值得研究和探索。

1、缺少一部适时的文官制度“总法”。

西方国家除了英国依不成文法的惯例外，一般都有公务员总法，如美国的《文官制度法》、法国的《公务员法》、日本的《国家公务员法》等。台湾地区文官制度的各种法律和规范性命令虽然较健全，但尚无一部“总法”。“总法”是旨在规范文官制度各个方面的法典性文件，各个专门法则服从于“总法”。缺少“总法”的弊病是显而易见的，往往对于同一个概念，不同的法律有不同的解释，造成了管理上的混乱。

2、“考试院”的权力日益微弱。

在岛内学界的学理讨论中，“考试权”是否应该独立以及“考试权”实质内涵的界定，经常引发争议；而就实际“宪政”运作上来说，“考试院”权力之式微，有其时代发展的背景。台湾地区虽然号称“五权（均权）制衡”，但是台湾学者徐有守曾整理分析“考试院”与其它“四权”间权力相互牵制关系之九个重要事项中，?仅有一项（自“国民大会”、“总统府”、其它“四院”以至地方机关公务人员均应依法经“考试院”考试及格，且送“铨叙部”审定合格，始得任职）系“考试院”对其他“四院”及各机关行使职权，其余八项均系其它各“院机关”对“考试院”行使权力，“考试院”与其它“四院”之权力关系如此微弱可见一斑。

3、文官“政治中立”始终无法实现。

在西方国家，凡是采用民主选举方式进行政党轮替的制度，就存在着政务官和事务官的分任问题。在这些国家中，就常任公务人员（事务官）而言，在政府决策作为过程中，他们有责任依法办事，也应该善尽忠告的责任，不让国民因政党的交替执政，而产生摇摆不定的感觉与侵害人民权益的疑虑。常任文官在各党政纲的争议中，应维持中立的角色，不应加入辩论的行列，但对于执政党决策，应忠实的履行贯彻。

在台湾地区，自从2000年实现了第一次政党轮替以来，前不久实现了二次“政党轮替”，一个“两党制”的政治雏形已经出现，两党轮流执政的基础业已存在。岛内的行政管理学界对事务官的“行政中立”的呼声也随之日益升高。但是在台湾地区多年来蓝绿高度对立、一切以选票至上的政治生态之下，文官“行政中立”依然无法实现。

有不少岛内学者调查后，发现文官不中立的主要压力来源，并非来自事务官本身，而是来自高层的政务官，使文官的专业未受尊重、相关法制也付诸阙如。?过去不少人将这一现象归因于国民党在2000年以前一党独大、以党领政的结果。但是民进党在八年执政期间(2000-2008年)，也没有改变这一现象。文官管理的制度化、法制化进程缓慢异常，“行政中立法”至今没有出台。公务人员一方面要努力尽忠职守，依其专业提供意见，但另一方面，却往往受到政治力的不当干预。

4、文官考选、任用违反公平、正义原则且影响行政效率。

（1）文官考选法制方面。

按照台湾地区相关的官员考试制度规定，凡是举办有关全台湾地区的公务人员任用考试的事项都依法律规定由“考试院”办理，诸如公务人员的应考年龄、考试类科、分类分科的应试科目、体格检查的决定、体格检查的标准等等。但是涉及到专业技术人员考试等诸如此类的事项，依照“专门职业及技术人员考试法”规定，其中若干低等级的考试经“考试院”决定可交由其他机构办理，尽管规定中写明“只交办业务不交办权力”，?但是往往一些社会团体在协助办理相关的考试过程中，在一些官员的授意下，将一些本应急速办理的考试暂缓施行，甚至将一些行政机关的职位缺额隐藏起来不向社会公开，最终造成了该行政机关急需用人却无法按时招录考选，此时相关官员、团体却将早已选中的关系人员推荐进入行政部门任职。?这种考选方式不仅违反了社会公平正义原则，而且影响了年轻人进入行政部门谋求职位。

此外，按台湾地区“公务人员考绩法”规定，“考试方式得采笔试、口试、测验、审查著作或发明知能，有关学历、经历证明及论文等方式行之。”?但是，由于目前有关考试方式的法令没有具体详尽的规定，且大多数人信赖笔试的可信度，为此，在不少公务人员的任用、晋升考试中仍然采取以笔试为主的考试方式。特别是在行政部门内部公务人员升官等的考试经常采用封闭型竞争型的考试。这种考试方式录取率较低、竞争性较强，但是其测试过程、结果均不对外公开，也违反了公平正义原则。

（2）文官任用制度方面。

各国或地区的行政机关人员任用制度均不甚相同，但几乎所有的国家或地区的相关制度都有一个共同现象——任用制度的多元化，即，将行政机关公务人员分成若干种类。大陆的《中华人民共和国公务员法》将公务员分为综合管理类、专业技术类和行政执法类，不同类型的官员任用方式则不同。在西方国家的行政管理体制中，不同类型的文官任用制度也有所不同，呈现出多元化的表现形式。在台湾地区，官员的任用制度上也存在着多元化的现象。非常任文职人员任用制度存在着七种不同任用方式。?文官中则有九种类型的人员任用时采用不同的制度，诸如司法人员、审计人员、主计人员、关务人员、驻外“外交、领事”人员、警察人员、政风机构人员、“蒙藏边区”人员、医事人员等。这些林林总总、分类过细的制度尽管是社会发展过程中根据不同的形势变化而制定，因职务性质的不同设置了专门的任用制度，但这些专门的制度与“公务人员任用法”在任职资格和具体规定上存在一些抵触，同时也违背了社会公平原则。

二、对大陆公务员制度建设的几点思考

大陆的公务员制度虽然起步较晚，但起点较高。2006年颁布实施的《中华人民共和国公务员法》，继承了原来实行的《国家公务员暂行条例》这一制度的优点，又吸取了西方发达国家公务员制度的经验，也避免了出现类似台湾地区的文官制度那样的由品位分类到两制并行再到官职并立制的曲折过程，能够较快地正常运行并日趋完善。

尽管两岸的公务人员制度经历了不同的发展历程，但都是建立在我国古代官吏制度的基础上，博采众长。随着两岸交流交往的日益热络，两岸公务人员的管理知識交流也在学者间开展起来，台湾地区的文官制度发展起步早、时间长，而且经历了曲折的阶段，有很多的经验教训值得我们借鉴。

（一）“行政中立”并不适用于每一个国家或地区。

对比西方主要国家和台湾地区的文官制度，大陆的公务员制度中，“党管干部”原则是我们的一大特色。在新颁布的《公务员法》中仍然坚持这一原则。所谓的“党管干部”，即由党制定人事管理的方针、政策；依法推荐并管理担任重要领导职务的公务员；党对公务员进行宏观管理和监督等。其实质在于坚持党对人事管理工作的领导权。这是由党的执政地位和领导作用决定的，也是建设中国特色社会主义的需要。

台湾地区自文官制度设立之日起，便已有政务官和事务官的区分。但是在实际的规范和法律界定中，政务官和事务官的界限却始终没有明确的规范，也无法按照政务、事务的不同类型进行管理。事实上，国民党当局关于政务官的设定之初衷未必是适应政党竞选、轮流执政的需要，其事务官也没有奉行所谓的“政治中立”的原则。在台湾地区，国民党执政长达五十年以上，“以党领政”一直是台湾地区行政管理的大原则，其政务官的产生一直由党来决定，事务官也必须“效忠党国”，这一点是与西方国家的政党政治有着明显不同。自2000年以来，岛内发生了两次政党轮替，但台湾地区仍未形成稳定的两党制，事务官“行政中立”的问题亦未完全解决。

大陆向来不存在西方意义上的政务官和事务官的区分。中国共产党作为执政党按照法定程序推荐各级政府组成人员的人选，管理在政府及其部门中担任重要领导职务的公务员。这样做，既符合中国的国情，也符合为人民服务的宗旨，为此，可以说，“行政中立”、“两官分途”并不适用于每一个国家或地区。

（二）兼顾“专家权威”和“政治回应”。

在政府的行政管理和官员选拔过程中，往往看重的只是“专业权威”性，即某方案的出台是否达到“专业评估”标准？具体人选是否能够担当此任？是否具有专业技术能力和证书？却忽略了政策出台是否符合普世大众的需要，官员选择是否得到了民众的认同。

在台湾地区，文官系统运作必须考虑“专家权威”与“政治回应”的平衡。前者，着重于理性、客观、有效率的资源分配，以达成组织目标，后者，则必须考虑实现公共利益，提升人民福祉，并协助人民追求正义、安全、安定的工作与生活环境。?而两者建构的平衡点，即是官僚系统在确立专家伦理价值的同时，亦能同时考虑社会共识。应该说，文官系统应建构其专业性、代表性、回应性，并负责建立具有前瞻反应的公职形象。换言之，整体文官系统并不是与其它各种组织、团体共同分享权力资源的部门结构，而应是有能力回应政治发展与民意需求、促进公共利益、调和利益冲突的行政队伍。

（三）将品德、操守作为官员任用考察的重要因素。

在台湾地区的文官管理制度中，公务人员的“品德”或“操行”在考绩中所占分量为仅次于工作的第二位。

这种考绩方式是根据“公务人员考绩法”规定执行的，这种新的考绩制度有三个主要特点。一是实行依官等职等考绩制度，以有官等职等的人员为考绩对象，并以同官等人员作为考绩的比较范围。二是把平时考核、专案考绩和年终考绩有机联成一体，以平时考核、专案考绩作为年终考绩的依据。三是把考核和考绩的结果与奖惩直接相联系，并规定在同官等内之职等晋升或免职，以考绩定之，作为加强其考绩制度功能的一个重要措施。

新考绩制度对平时考绩不仅有明确的规定，对考绩后的奖惩也有切实的说明。这些规定基本上延续了原有的规定，但对于一些过去的规定也有修正。这种考绩奖惩方式存在着两个缺陷，首先，各机关单位的主管对下属文官的平时考核奖惩起到了决定性的作用，个人好恶可能对奖惩产生不公平的影响；其次，对文官的嘉奖、记功、申诫、记过的标准由各机关视业务情况自行订定，不尽统一，可能导致各机关之间的不平衡。

尽管如此，台湾地区的文官管理制度中将操行考核列为平时考核中的一个重要项目，给予百分比制的评分，具体分为4个细目（详见表2），是一个对各级官员进行品德监督和考察的较好方式。具体考核指标，由下表可以概见。

大陆的公务员考察方式中，干部年终述职的内容中也有关于“德、能、勤、績、廉”等方面的内容要求。然而，干部述职往往只限于自己阐述和说明，对干部的性格也没有具体要求。是否成为好干部的标准最重要的往往是“能”，而非“德”。台湾地区文官制度中的这项管理规定，也许能够成为未来大陆公务员制度发展过程中值得参考的内容之一。

三、结论

经过几十年的改革、发展，台湾地区的文官制度也经历了曲折的历程，从简荐委任制到职位分类制，再到官职并立制，目前仍在酝酿新一轮的改革。尽管如此，但目前看来，台湾地区的文官体制中仍存在着僵化、官僚、行事迟缓、办事效率低、行政不中立、选拔任用不公平等问题，特别是文官体系士气不振，行政决策领导阶层与行政执行体系间也缺乏信任，导致台湾公共行政体系的效率日益低落。

相比之下，大陆的公务员制度发展也已经经历了近二十年的发展，其时间较台湾地区的文官制度更短，但是却发展迅速，在逐步完善的过程中，亟需吸收各个国家或地区文官制度的精华，特别是台湾地区这样有着同文同宗，有着相同起源却经历了不同发展历程的文官制度更有其借鉴意义。如，孙中山先生创立的“五权宪法”中反映出的监察、考试权独立的精神值得我们在干部的监督制度中借鉴和深思。再如，在大陆现行的公务员制度中尽管规定了干部考察中“德能勤绩廉”五个方面缺一不可，但是如何对干部实施品德考察，却没有具体的规定和实施细则，在这一方面可借鉴台湾地区的公务人员考绩方式。同时，还要看到台湾地区的文官制度中也有一些经验并不能照搬借鉴，如，“行政中立”这样的规定就不适用于每一个国家或地区，与大陆公务员法中所规定的“党管干部”的原则相违背。

综上所述，台湾地区的文官制度是融合了中国古代官吏制度和西方文官制度之后所创立的特有的官员管理体制，它既不同于西方“三权分立”政治制度下的行政管理制度，也不完全沿袭孙中山先生所创立的“五权宪法”中所倡导的文官管理制度，而是经过几十年的时间，根据台湾地区政治生态发展变化和当政者的主观意图演变而来的，其未来的发展方向仍在研议当中。但随着台湾岛内的政治生态逐渐朝两党轮流执政的方向演进，其文官制度的发展方向也将逐步向西方国家的文官制度靠拢。可以想见的是，未来有中国古代官吏制度特色的文官体制将在台湾地区逐渐消失，其行政管理制度也将与大陆的公务员制度渐行渐远。

（作者单位:台盟上海市委宣传研究处）

注释：

1徐有守归纳并分析“考试院”与其它“四院”权力间相互牵制关系之九个重要事项，包含：一、“考试院长、副院长、考试委员”之任命，“修宪”后应送“国民大会”（现为“立法院”）同意；二、“考试”院预算须“行政院”汇编，并应要求说明，“考试院”有权不同意、削减或剔除部分预算；三、前项预算纳入总预算之中，送“立法院”审议；四、预算完成立法公布施行后，“考试院”应编就分配预算送经“行政院”主计处同意，主计处及“财政部”按每月所列分配数拨款，“考试院”并应定期检据，报请“监察院”审计部审核；五、决算送“审计部”审核，审定之后送“立法院”审议；六、“考试院”就其职权范围内之法律草案，应送“立法院”审议；七、“监察院”认为“考试院”或其所属人员有所违失，得行使其相关监察权；八、“考试院”处理之公务，须遵从“司法院行政法院或公务员惩戒委员会”之裁定：九、自“国民大会”、“总统府”、其它“四院”以至地方机关公务人员均应依法经“考试院”考试及格，且送“铨叙部”审定合格，始得任职。

2江岷钦：《文官中立的困境与实践》，《政治变迁与文官体制研讨会会议实录》，台北:“考试院”出版，2000年，第33-57页。

3徐有守：《考铨制度》，台湾商务印书馆, 2007年，第184-185页。

4贾鹏举《各国人事制度》，台北商鼎图书出版公司， 2001年，第70-71页。

5台湾“考试院”：《公务人员考试法第八条规定》。

6 徐有守归纳出七种非常任文职人员的任用制度：政务官任命制度、选任人员选任制度、雇员雇佣制度、教师聘任制度、派用人员派用制度、聘用人员聘用制度、公营事业人员遴用制度。

7蔡良文：《从政权轮替看文官体制之巩固与发展》，《政治变迁与文官体制研讨会会议实录》，台北:“考试院”出版，2000年，第66-104页。