是“作茧自缚”，还是“破茧成蝶”

王　岩

摘要：本文以我国第一部地方行政程序法的发布为例，介绍了我国行政程序立法的发展状况，着重分析了对行政程序进行立法的益处，并对行政程序立法的发展做出了展望。

关键词：行政程序 程序正义 行政权力 行政效率

行政是国家行政机关依法管理国家事务、社会事务和机关内部事务的活动。①现代行政是程序行政，也就是说，行政活动都要按照既定的逻辑顺序，经过一定的基本步骤进行。对行政程序进行立法不仅是衡量一国法制现代化的重要标准，更是实现行政正义、行政民主和行政效率的必然要求。现代行政也是法制化的行政。行政法制化就是通过法律对国家行政管理的各项活动进行调整和规范，将行政管理的一系列行为方式、步骤和程序法律化、制度化，为国家行政管理提供法律依据和法律保障。②

程序是法制行政理念中最关键的内容之一, 遵循行政程序法是依法行政的核心，可以说依法行政就是依程序行政。在程序行政和法制行政理念的推动下，2008年4月17日湖南省人民政府发布第222号政府令，公布《湖南省行政程序规定》，于2008年10月1日起正式施行。规定一出，社会哗然。这究竟是政府行政进步的表现，还是政府行政发展的羁绊，一时间众说纷纭。不管怎样，它是中国第一部系统规范政府行政程序的地方性立法，是我国政府行政发展历程中具有标志性意义的事件。

一、我国行政程序立法的发展状况

行政程序法在我国的发展历史很短。改革开放之前，中国几乎没有专门的行政程序法。1982年《宪法》的颁布为行政程序立法指明了方向，我国立法机关和行政机关开始关注行政程序问题。1989年，《中华人民共和国行政诉讼法》的颁布是行政程序立法阶段性发展的标志，该法从司法审查的角度将行政程序摆到了行政机关面前，确立了行政行为程序合法性的原则和行政程序违法导致行政行为无效的原则。1996年制定的《行政处罚法》第一次系统地规定了某一类行政行为的程序，是我国行政程序立法进程中一部具有划时代意义的法律。③

但时至今日，我国还没有一部全国统一的行政程序法。《湖南省行政程序规定》作为地方政府规章，具有法的性质。它将行政程序提升到了前所未有的高度，进一步使行政机关领悟到程序的重要性，是我国行政程序立法获得实质性发展的突出表现。

二、行政程序立法的益处分析

（一）行政程序立法有助于实现程序正义

正义是人类的伟大理想和本质追求。古今中外的许多哲学家都把追求并实现正义作为人类政治生活的归宿。罗尔斯在其名著《正义论》中将正义奉为社会制度的首要价值，其意义如同真理是思想体系的首要价值一样。在他看来，纯粹的程序正义是指不存在衡量正当结果的独立标准，而是存在一种正确的公正的程序，这种程序如果被恰当地遵守，其结果也会是正确的或公平的，无论它们可能是一种什么样的结果。④

正义原则是法律制度本身的原则，是一个国家法律制度运作的道德准则。法律的渊源或是人类的理性（自然法），或是全体人民的共同意志（制定法），它是社会正义的体现。⑤因此，正义要求必须用法律治理国家。现代法治的一个重要特征就是法律程序的兴起，通过法定行政程序实现正义，已经成为当代政府行政的一项重要的法治准则。

行政程序是行政机关履行职责的方式、步骤、顺序和时限，是行政机关合法、公正、高效行使职权的重要保障，是保障公民、法人和其他组织合法权益的必要措施。⑥没有公正的程序，就没有公正的执法。事实上，对公民而言，程序上的不公才是最大的不公。《湖南省行政程序规定.》以法律的形式要求通过程序行政而达到结果公正，是我国地方政府改善行政、维护公益的勇敢尝试，将推动行政权力更好地走上依程序运行的轨道，更加有助于实现程序正义。

（二）行政程序立法有助于控制行政权力

孟德斯鸠《论法的精神》中有句名言：一切有权力的人都容易滥用权力，有权力的人们会使用权力一直到有界线的地方才会休止。⑦因此，必须用权力或法律来制约权力，才能确保其在民主和科学的轨道上运行。现代社会行政权力日益膨胀，行政权力的滥用日渐频繁，往往给国家和人民带来巨大的利益损失，而行政程序法则形成了行政机关滥用权力的坚固屏障。

多年来，由于我国“官本位”的思想根深蒂固，行政权力呈现出了恣意和无序的特性，而最主要的表现就是“人治”大于“法治”，对上负责与对下负责严重脱节，群众缺失知情权、参与权。诸如此类，反映出的一个共同问题就是行政权力没有得到有效的约束和规范，以至于无所不能、滋生腐败。

《湖南省行政程序规定》为行政权力的执行设定了严格的规则，行政权力被限定在事先制定好的法律程序内行使。比如，政府从事执法活动，事前要公布条件、依据；事中要说明理由，听取相对人意见，允许其陈述意见、申辩；事后要接受司法监督。⑧不按程序办事，就构成程序违法，公民就有权起诉你，法院就会撤销你的行为，上级机关还会追究你的责任，造成损失的还要依法给予赔偿。法律不仅是用以约束社会公众的，更是对政府权力的约束和规制。这样一来，就能够最大程度保证政府权力在法定程序内行使，防止行政机关滥用权力并遏制腐败行为的发生，最终保护公民的合法权益。

（三）行政程序立法有助于提高行政效率

行政效率是指国家行政机关和行政人员从事行政管理活动所取得的劳动效果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力、时间的比率关系。⑨行政效率是行政管理活动的出发点，也是行政管理活动的归宿。事必讲功效，而政府管理国家和社会的公共事务，更要力求高效率。行政工作的高效率，是行政管理现代化的重要体现。行政效率能否提高，直接影响企业、事业管理活动的运行，它制约全社会系统的整体效率。

长期以来，人们对行政程序一直存在着某种认识上的误区，往往只注意到行政程序约束了行政行为的一面，而没有看到它消除了矛盾、减少了隐患，从根本上提高了行政效率的一面。例如，《湖南省行政程序规定》要通过限时办结制，在行政程序的各个环节上都规定时间上的限制，对待问题及时解决，防止不作为，以此来提高行政活动的效率。因此，从根本上看，行政程序的规定实际上是增强了政府行政的科学性，提高了行政效率。

行政工作需要讲求效率，行政程序有利于提高行政效率，但真正有效的行政程序是需要法律来保障的，因此，健全行政程序法是提高行政效率的必要条件。《湖南省行政程序规定》就是这样一部规章，它使政府的一切活动都具有基本的程序和规范，上下左右关系理顺，优化政府工作流程，从法律程序上杜绝敷衍塞责、拖拉扯皮的现象，从而提高政府的行政效能。

三、对我国行政程序立法的展望

世界上的发达国家几乎都有自己的行政程序法，因为它是行政法制现代化的必然选择，是行政文明的重要保障和标志。《湖南省行政程序规定》对于我国行政程序法的建设无疑具有开拓性意义。我国统一的行政程序法可以其为蓝本，借鉴其成败得失，结合我国国情并参考外国法典模式，从而制定出一部完备的行政程序法，进而不断完善行政机关的行政活动，最终维护社会公共利益。

有人说，《湖南省行政程序规定》是‘作茧自缚，它将妨碍行政机关的正常行政活动。但在我看来恰恰相反，它是政府行政行为发展趋向成熟与理性的表现，是建设法治政府的有益创新之举；它是行政程序法律化在我国的第一次‘破茧成蝶，它将带动行政程序立法工作在各地展开，必将对我国各级政府的行政行为产生积极而重要的影响，对于我国行政法制现代化具有里程碑式的意义。◆

参考文献：

①夏书章主编：《行政管理学》，高等教育出版社、中山大学出版社2003年

②肖金明著：《法治行政的逻辑》，中国政法大学出版社2004年版

③戴桂洪著：《中国行政程序法制现代化》，南京师范大学出版社2008年版

④[美]罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版

⑤杨光斌主编：《政治学导论》，中国人民大学出版社2004年版

⑥王学辉著：《行政程序法精要》，群众出版社2001年版

⑦[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，申林译，北京出版社2007年版

⑧湖南省人民政府令第222号?：《湖南省行政程序规定》，?2008年4月17日

⑨蔡小慎主编：《公共行政管理学》，大连理工大学出版社2002年版

作者简介：王岩，2003年毕业于长春师范学院后留校任教，获得助教职称，现为云南师范大学行政管理专业在读硕士生。（脱产）