浅论西部开发中的环境法制建设

张　敏

摘要：走可持续发展道路是实现西部大开发的必然选择。西部大开发将面临来自资源、环境以及国际因素等方面的巨大压力。以可持续发展观为指导，加快西部环境立法、提高西部人民的环境法制意识、营造良好的法制环境并提高执法水平，保障西部社会经济的可持续发展。

关键词：西部大开发 可持续发展 环境法制

西部大开发是一项规模宏大的社会系统工程，它对缩小东西部差距、促进各地区经济协调发展，实现我国经济社会的可持续发展具有重大意义。这一战略的实施必须置于法制的总体框架内，依法保障，依法实施。在西部大开发的全部内容中，生态环境的保护和建设处于突出的位置，正如朱总理所指出的：“切实加强生态环境的保护和建设，是实施西部大开发的根本”。完善我国环境法制，依法加强西部生态环境的保护和建设就成为西部法治建设和实现西部可持续发展的关键工程。

一、可持续发展：西部生态环境建设和西部大开发的惟一理性选择

在人类社会漫长的历史进程中，发展——作为一个最基本、最崇高、最普遍的目标，始终被人类所执着追求。在传统发展思想的支配下，人类改造自然的活动，曾经推动了社会的巨大进步，取得了辉煌的成就，也将人类逐渐引动了与自然界全面对抗与尖锐对立的冰雪时代。正如恩格斯所说：“我们取得的每一次胜利，自然界都报复了我们。”20世纪中叶以来，随着人类对生态环境破坏的日益加剧，环境问题和生态危机越来越严重，已成为影响人类未来，制约各国经济社会发展的一个突出问题。

基于对环境问题严重性的认识和对传统发展观的深刻反思，人们提出了“可持续发展”的概念，即“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。目前，可持续发展思想已成为世界上许多国家指导经济、社会发展的总体战略。

长期以来，人们在传统发展观的支配下，对西部进行了非持续性的、掠夺式的开发破坏，使得西部的生态环境日益恶化。再次，WTO的规则尤其是绿色贸易规则对自然资源和生态环境保护的要求，实质上也是对可持续发展的要求。

二、西部开发中的生态环境问题

“积极推进西部大开发，促进区域经济协调发展”，是十六大明确的小康建设工作重点之一。然而，西部开发是一项艰巨而复杂的系统工程，最大风险就是生态问题。西部地处内陆腹地、幅员辽阔，系我国主要江河、季风及沙尘发源地，也是重要的水资源涵养区，其特殊的自然地理气候条件及历史人文因素，对我国其他地区生态环境有跨域性的巨大影响，是维护我国整体生态安全的要害所在；加上西部本身生态基础脆弱、人口承载能力低，长期以来不合理的开发及人为破坏已经导致其生态系统趋于恶化，若再不给予特殊保护或补救改善，将会出现不可逆转的“生态灾难”，不仅西部地区实现可持续发展的战略会落空，而且危及全国的生态安全即威胁到整个中华民族的生存与发展[1]。所以，生态环境保护和建设恢复是西部大开发的根本点和切入点，其开发本身就是我国前所未有的巨大的生态安全保障工程。

西部大规模的经济建设必然会导致资源消耗量的剧增与环境负荷的加重，来自国外和国内较发达地区的投资活动还可能带来污染转嫁西部的问题。无论是加快西部基础设施建设、传统制造加工业的振兴，还是文化旅游事业的飞速发展，以及业已实施的西部水土保持、退耕还林（草）等生态工程，都必须贯彻可持续发展原则，充分做好环境影响评价工作，坚持“预防为主、保护优先”的方针，统筹兼顾，综合协调；坚持从当地实际出发，依据地方生态条件，确立不同的区域发展战略和模式；依靠科技进步与教育发展，实施生态系统建设，努力改善生态基础；逐步推进农林牧及加工业、第三产业全面协调发展的小康进程。若要避免经济开发建设走“先破坏、后恢复”的老路，关键在于政策上加以积极引导并依法强化生态环境的保护与建设。

国外区域开发经验和我国改革开放实践表明，对特别地区实行特殊法律调整，对于促进区域经济与社会发展有根本保障作用。我国在西部大开发中，首要解决的重大课题就是如何为西部生态环境保护做到立法先行，特别是构建以预防为主的西部生态环境保护法律体系[2]。一般而言，较发达地区环境问题主要涉及污染防治，我国西部因自然生态已有及可能加剧的人为破坏与原生环境问题结合而造成的生态环境恶化，其综合预防和整治重建，要着眼于西部的特殊性。由此需要认真研究和创新设计特别的环境法律制度及有效实施机制。这有利于促进我国环境污染防治立法实现跨越式发展，即正面临生态环境保护和建设立法的发展新阶段，还预示着特殊的环境物权制度、区际环境关系协调机制、执法司法功能重整机制、江河流域环境立法等系列环境法制的创新建设。

西部大开发中的国际因素将进一步凸现。西部大开发战略决策的做出，几乎与中国加入WTO的进程是同步的。十六大报告指出：“坚持‘引进来和‘走出去相结合，全面提高对外开放水平，适应经济全球化和加入世贸组织的新形势，在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际经济合作与竞争。”加入以WTO为代表的经济全球化，即意味着国内市场的国际化，意味着必须按照国际通行规则搞市场经济。由于当今环境问题具有国际性，经济全球化导致环保全球化，其中引人注目的是日益加深的国际环境合作与国际贸易中的“绿色壁垒”现象。两者集中反映在环境与贸易的关系问题上。虽然世界贸易组织为适应国际环保时代的要求，已将环境保护和可持续发展观念纳入其规则体系与运行机制中，力图在贸易与环境之间建立一种建设性的关系，即在不损害多边贸易体制公平、公开、非歧视原则基础上促进国际环保合作，促进可持续发展，但由于各国经济、环境、政治、技术因素的差异，导致环境与贸易冲突的矛盾在国际社会短时期难以根本协调解决，根由即在于发达国家与发展中国家在经济环境利益与发展权利方面认识悬殊、矛盾深刻。我国作为一个发展中的环境大国和新兴贸易大国，既面临国内发展经济和保护环境的压力，亦面临国际上来自发达国家的自由贸易挑战和要求承担国际环保义务、遵循国际贸易规则的压力。国际上环境与贸易的冲突问题，如污染转嫁或生态侵略、外资引进加剧国内资源耗竭与生态退化、出口产品遭遇外国绿色壁垒等等，若不及早采取有效的协调应对措施，这些问题不仅会严重制约我国对外开放的进程，也会严重损害我国经济社会可持续发展的物质基础即影响我国的生态安全。

三、全面加强西部生态环境法制建设

生态环境保护和建设成功与否是实现西部可持续发展成败的关键，而要切实做到这一点则必须依靠全面加强西部生态环境法制建设。

（一）加快西部生态环境立法

我国目前已经颁布了36部环境保护的法律，9部自然资源管理法律，30多部生态环境保护管理的行政法规，30多部与可持续发展有关的其他法律和行政法规，600多部地方性环境保护、资源管理的法规，还制定了395项各类国家标准，这些法律法规已经基本建立起适应我国的生态环境保护法律制度。

为了实现西部开发，全面构筑和完善我国的环境立法必须在可持续发展观的指导下进行。中国的环境立法在过去的实践中，“摸着石头过河”、“成熟一个、制定一个”的做法被证明是一条非理性的思路[3]。立法指导思想既不能适应市场经济发展和生态环境保护的需要，法律体系又缺乏内在的协调性和合理性，内容上尚存在欠缺和落后等诸多瑕疵，因此，需要从以下方面重构和完善。(1)在环境保护基本法中明确确立可持续发展战略为环境立法的指导思想。(2)以可持续发展为指导思想，重新审视我国环境保护法和环境资源保护法律法规。现行环境法律法规多是计划经济时代的产物，随着我国市场经济体制的确立和可持续发展战略的提出，必须重新予以审视修改和调整，在这一过程中，要将可持续发展战略贯穿始终。立法的根基已动，对一些法律原则、基本措施的修改可能是“伤筋动骨”的。对原有法律法规中没有涉及的领域如运用市场机制解决环境问题等内容，更应注意加以补充。(3)在环境保护法中，补充有关自然资源保护的原则性规定，弥补环境保护基本法内容的不足；同时，制定独立的自然资源保护法，规定自然资源保护的基本原则、基本制度等，作为自然资源保护的“基本法”。这样，整个环境和资源保护法律体系将更加完善，各单行法律法规的内在统一性、协调性、合理性也将更趋加强。

（二）提高西部人民的生态环境法制意识

生态环境法制意识是指人们对社会生活中生态环境法律以及有关生态环境法律现象的观点和态度的总称。正确的生态环境法律意识能增强对生态环境法律现象及生态环境法律知识的认识，有利于生态环境法律秩序的建立，有利于人们自觉处理好人与生态环境的关系。在提高西部人民的生态环境法制意识方面，除了大力宣传、普及生态环境法制知识外，应针对西部的特殊性有所创新。首先，要切实提高西部人民的生存质量。生态环境法制意识不是凭空产生的，而是由一定物质生活条件决定的。实际上人们在长期生产生活中，对生态环境的重要性也有一定的认识，而之所以做出一些有害于生态环境的行为，往往是迫于生计，只有解决了西部人们的生存问题，才可能把他们与生态环境对立的关系变成统一的关系。中央政府应采取措施提高西部贫困人民的生存质量，使他们不至因生计问题危及生态环境。否则，西部人与生态环境的矛盾不能根本解决，人们对生态环境的破坏无非是由公开变成隐秘，个体行为变成群体行为，危害会更加严重。第二，通过典型示范，改变人们的观念模式和行为模式。扶植一批通过保护生态环境，合理利用资源脱贫致富的典型，使人们认识到只要依法科学地进行开发，环境保护与经济发展可以同时并举、互相促进，从而使西部人民自觉形成生态环境法制意识。第三，厉行法制。生态环境法制意识的树立还必须建立在严格实施相应法律制度的基础上，对危害生态环境的行为要依法处罚，对保护生态环境的行为也要依法奖励，通过法律实践来巩固生态环境法制意识，坚持不懈地在广大西部人民中养成良好的生态环境法制意识。

（三）营造良好的法制环境，提高执法水平

有法不依等于无法，而且比无法的后果还要坏，因为它破坏了法律的尊严和人民群众对法制的信心。除了要依法办事外，生态环境执法有其自身特点，必须依据生态环境科学知识，对危害生态环境的行为后果进行分析认定，这就要求执法者不仅具有法律知识，而且还必须具有生态环境方面的知识。就目前西部环境执法人员的素质而论，还需要进一步提高，才能完成这项艰巨的任务。要通过各种培训，迅速提高西部环境执法人员的业务素质，提高他们的执法水平。

克服地方保护主义，确保司法公正，是西部开发中一个非常重要、亟待解决的问题。西部地区许多司法机关经费紧张、人员缺乏，而且同地方存在着人、财、物上的依附关系，不可避免地一些司法机关变成维护地方利益的工具，失控于中央和上级司法机关。除加大西部司法机关的投入外，根据生态环境资源跨行政区的特点，可以考虑在西部设立跨省区的大区法院或巡回法院，这样做有以下几个好处。第一，有利于处理西部跨省区的综合性、区域性的法律问题，比如依法利用和保护跨省区的同一森林，同一处矿藏，尤其是同一条河流，就需要统一的跨区域的执法和司法机制。第二，有利于在体制上克服执法中和司法中的地方保护主义和地方特殊主义，维护社会主义法制的尊严。第三，有利于把地方政府的依法行政有效地纳入司法的监督之中。第四，有利于推进我国整个司法体制的改革。

四、结论

总而言之，西部的生态环境法治建设必须逐步培育西部人主体对环境法律的认同和信仰，完善环境立法，适应生态环境保护的需要，保障西部社会经济的可持续发展。◆

参考文献：

[1]周珂、王权典、陈特：《我国西部生态安全的法制保障》，《中国人民大学学报》2002（4）。

[2]杨琴：《西部开发生态环境保护的立法建议》，《生态环境与保护》2002（5）。

[3]吕忠梅：《环境权力与权利的重构》，《法律科学》，2000(5)。

[4] 罗世荣 唐仙丽：《西部开发中的生态环境法制建设的思考》,2002。

[5]蔡守秋：《环境法学理论的要点和意义》，《现代法学》2001（4）。