人口迁移与上海国际大都市建设

王世军　周佳懿

摘要：上海在历史上是典型的移民城市。但在改革开放前，上海作为移民城市的特点和优势消失殆尽。改革开放以来，在服务全国及全球化背景下，上海作为“移民城市”的特点表现得越来越明显。本文通过时上海移民历史回顾和移民政策分析，探讨人口迁移对上海社会经济发展及国际大都市建设的影响。

关键词：人口迁移；移民政策；国际大都市

中图分类号：C924.24文献标识码：A文章编号：1009-3060(2009)02-0037-07

上海在历史上是典型的移民城市。19世纪中期至20世纪中叶，短短一百年中，开埠以后的上海发展速度令人瞠目，不仅远远超越周围那些历史悠久、经济和文化素称发达的中小城市，而且很快成为中国以至亚洲最大的城市，其发展的基本动力便是移民。新中国成立后，政府开始运用户籍制度控制人口迁移。从1955年到改革开放前，上海主要是输出人口，接受的移民相当有限。相比之下，迁出远大于迁入(据统计，1949-1982年的33年间，全市累计净迁出74.54万人)，以至上海作为移民城市的特点和优势消失殆尽。

改革开放之后，上海人口流动和人口迁移加剧。上海作为“移民城市”的特点表现得越来越明显。据2005年上海市1％人口抽样调查，上海全市常住人口为1778万人，与本市第五次人口普查相比，增加了137万人，增长8.35％。年平均增加27.4万人，年平均增长1.62％，其中，外来常住人口为438万人，占24.63％。实际上，自20世纪90年代起，上海的人口增长已由过去以自然增长为主转为以迁移增长为主，在移民与城市发展的历史上，上海已进入一个具有重要历史意义的新时期。

上海第一类移民为农民工。上海流动人口始于20世纪80年代，但真正大规模增长是在邓小平南巡、浦东开发及上海日益成为中国经济发展的龙头之后。据上海市统计局和公安局的有关统计，1988年上海市流动人口有106万人，1993年迅速增长到251万人，1997年略为减少到237万人，2000年上升到387万人，2003年达到499万人，2005年底进一步增长到581万人。如果说，90年代之前，流动人口中长期居留的是少数，取得户口合法定居的人数更少，那么90年代中期之后外来流动人口在沪滞留时间趋于明显延长，已经表现出“事实移民化”倾向。2003年上海市的流动人口达499万，其中有305万人居住上海达半年以上，占上海市常住人口总数的18.6％。就业规模已达375.09万人，占上海就业人口的39.5％。其中大约有80-100万人，在城市已经拥有了固定的住处和稳定的职业，且居住多年，已经成为城市移民中的一个重要群体。

第二类重要的移民群体是高级专业技术人员、高级白领和投资创业者，这部分技术移民和投资移民是引领上海未来发展的先锋，他们因上海的发展机遇和创业空间来到上海。至2005年末，全市已吸引6万留学人员来沪工作，注册的留学人员科技企业达3200家；全市已有10.67万名境内外人才获得上海市居住证，其中，境外人士0.28万名，境内人士10.39万名。在获得上海市居住证的人才中，本科及以上学历占73.3％，研究生及以上学历占8.2％。

第三类为海外移民。改革开放之后的上海，是中国经济最发达、融入经济全球化最深、最具国际化的大城市。因此，上海的外来人口除来自祖国大陆各省市自治区外，还有超过40万是在上海生活的境外人士，这其中有10万是来自世界119个国家的外籍人士，其它则是港澳台同胞。特别是台湾同胞，在上海已经渐渐形成自己的居住群和生活区。来沪海外人士大多是以商务经营和经济活动为主要动因，由企业和公司派遣为主，以短期和中长期居留为主要迁移类型并频繁地往返于两地之间，成为典型的往返性移民和巡回性移民。

相比之下，改革开放以来，上海迁出人口减少。在迁出人口中出境人员增加。过去传统的以归侨、侨眷为主的出境活动开始改变，其它人口，特别是年轻人出国留学、探亲访友、就业创业逐年增多，流向分布开始转向发达国家。在出境人员中，现在已有相当一部分获得所在国的永久居留权或外国国籍，成为所谓的“新移民”。如一项研究表明，自1979－1998年，上海市获准因私出境并领取护照的人员中，直接前往国外定居的新移民有4.7万人，并估计间接移民约有8.3万人，总计约13万人。这些新移民按其种类分，主要有亲属移民、技术移民和投资移民。

制度或政策可以说是影响移民的一个核心因素。上海近代一直处于一个自由移民的状态，租界当局和上海县政府都未曾明文规定禁止移民人沪，相反，根据有些学者的研究，出于经济利益考虑，对于华人人住租界一事，租界当局和上海县政府在制度层面上和事实上采取了默许的态度，当然在默许的同时他们也适当地制定一些政策来管理移民，尤其是对于赴沪有户移民的管理还是有章可循的。

新中国成立初期，政府曾实行相对自由的人口迁移政策，允许居民在城乡间或城镇间自主迁移。1955年，上海针对人口剧增，提出严格限制迁入，积极鼓励迁出的方针，并制定了加强户口管理，限制外地人口继续流人的六项具体措施。1958年，中央政府颁布《中华人民共和国户口登记条例》，上海按照中央的指示，运用户籍管理制度，开始严格控制人口迁入。1977年国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定提出，严格控制市、镇人口，是党在社会主义历史时期的一项重要政策。并明确规定，从农村迁往北京、天津、上海三市的严格控制，从此，上海人口迁移的阀门被关住。另外，在出入境方面，1958年前对归侨、侨眷采取出境从宽的方针，而1958年后，因指导思想上的“左倾”错误，使便利公民出境的政策受到干扰。特别是“十年动乱”中，中国公民出境活动一度处于停滞状态。在上海的外国侨民也因严格限制，只出不进而渐趋绝迹。

改革开放之后，上海户籍管理制度松动，对人口迁移开始采取比较灵活的政策。1984年11月颁布的《上海市外来寄住人口管理办法》和1987年7月颁布的《上海市暂住人口管理规定》，放宽了暂住人口在城市滞留时间的限定。随着20世纪90年代外来流动人口规模达到高潮，上海外来流动人口管理的政策法规不断出台。据不完全统计，1993至1998年，上海颁布的专门针对流动人口的管理政策和法规就达20项之多。其内容包括蓝印户口、劳动力使用、私房出租、健康检查和防疫、计划生育、收容遣送、管理服务费的征收和使用、治安管理等各个方面。特别是1996年9月上海市人民代表大会常务委员会通过的《上海市外来流动人口管理条例》，标志着流动人口综合管理纳入了法制化轨道。其中心思想是结合本行业特点及劳动力供需状况，由市劳动局会同有关部门确定行业和单位使用外地劳动力的控制比例。进入新世纪之后，

为适应社会经济发展的需要，90年代出台的一些流动人口管理政策，如收容遣送制度、对外地人员务工经商的限制政策、房屋租赁治安许可政策等被废除。流动人口不再仅作为管理和控制的对象，政府考虑的重点转向如何保护流动人口的合法权益，如何为他们在城市的生活和工作提供更好的福利和服务，如2002年上海正式施行外来从业人员综合保险，流动人口的子女教育也被纳入上海市教育发展总体规划。

进入20世纪90年代，出于改革开放之后快速发展的需要，上海逐渐开启人才流动阀门，对一些高级、专门、急需人才进人上海开放绿灯。1990年，上海市委书记兼市长朱镕基提出，上海要防止人才的近亲繁殖和地方化弊端，尽可能多地招收和安排外地籍的大学毕业生在上海工作。1999年，上海取消了对外地大学生进沪数量的限制，大学毕业生只要找到接收单位，并符合上海市人才引进方向的，则基本上可以留沪工作，办理上海正式户口。1992年，上海市实施《工作寄住证》制度，持证的引进人才可以在上海就业。1994年，《上海市蓝印户口管理暂行规定》出台，按照这一规定，只要在上海投资2。万美元或100万元人民币，项目竣工投产或开业或营业2年以上，或境外人士购买居住面积100平方米以上的外销住房及某些专门人才被上海单位聘用3年以上者，都可申请蓝印户口，符合一定条件后还可转为上海常住户口。2000年，上海市人事局会同劳动和社会保障局推出《引进人才工作证》制度。2002年4月上海颁布《上海市居住证》制度，凡符合条件的外来人才经过审核领到居住证之后，可以享受与上海市民同等的待遇。持证者同来上海的配偶和未成年子女可以申领副证，享受与持证者同等的待遇。申请对象为那些在上海居住半年以上、有合法住所、稳定收入和职业的、具有本科或者以上学历的人士，或者具有特殊才能的国内外人才。由于这个政策被批评为“门坎”过高，2004年推出的《上海市居住证暂行规定》将“门坎”放低为只要在上海具有稳定工作和稳定住所，即签有半年以上劳动聘用合同或办理了工商执照，同时又在上海拥有产权房或签有半年以上房屋租赁合同的外省市来沪人员，并且强调由外来人员自愿申领。这样，上海将居住证的适用对象从原来的引进人才扩大到“在本市居住的非本市户籍的境内人员”，在全国率先实现了“居住证制度”的平民化。2009年，上海市市长韩正在两会所作的政府工作报告中，提出上海将出台人才居住证与户籍衔接办法，为人才流动提供高效便捷服务。

在国际迁移方面，1985年我国首次颁布《中华人民共和国公民出境入境管理法》，以法律的形式确立了申请出境活动是公民的一项权利。出入境管理法规颁布的当年，上海海关因私出境人数就达到1.17万人，成为上海历史上因私出境人数首次突破万人关的一年。随着改革开放的不断深入、人员往来的日益频繁，上海在居留、旅行、出入境等方面尽量给予诸多方便，出入境政策日趋完善和到位。

从上海移民政策的演变，我们可以发现：

(1)上海作为地方政府，从根本上说是要执行中央政策，因此，上海的移民政策要同国家政策保持一致。但自20世纪90年代以来，随着改革开放的深入，中央向地方政府放权，以及在全球化背景下，世界城市之间竞争的加剧，上海正在充分利用中央政府赋予的政策弹性和制度空间，根据城市自身的发展和定位，来确定自己的移民战略。

(2)当今上海在移民与发展的关系问题上面临着新的机遇和挑战，特别是面临着对外来人口或移民既需要吸纳又需要控制的矛盾。对于政府来说，移民政策的设计取向，更注重城市利益与成份构成的合理性，以使人口扩张成为提高城

在世界城市或全球城市的研究者如Friedmann和Sassen等人看来，世界城市是后工业时代全球经济一体化条件下的一种特殊现象，其功能是充当全球金融资本运动的空间节点和国际移民的集散地。作为国际都市和世界城市，一般都具有巨大人口规模，且几乎主要的国际城市都是开放的移民城市，并借此实现对经济发展的集聚力和辐射力。

上海自开埠以来，就是一个移民城市，是源源不断的移民为上海的崛起和繁荣，为上海在几十年内迅速由一个普通的小商埠发展成全国经济文化中心，乃至远东最大的国际化城市(早在上世纪30年代，上海就与世界上100多个国家和地市竞争力的助推器，而不是成为包袱和绊脚石，为适应产业结构调整和知识经济兴起，上海对就业者知识与技术的要求越来越高，在增强经济竞争力的背景下，上海通过各种行政手段对外来流动人口加以限制和引导。通过户籍和居留政策对外来流动人口进行适当选择和吸收，以配合上海经济及社会发展。由此可以看出，上海的移民政策正在发生深刻的变化，即随着上海由工业化转向后工业化，上海对移民的接纳趋于选择性，竭力吸收高科技专业人才和熟练劳动力，严格限制非熟练劳动力。

(3)上海正在逐步摒弃排外守旧、地方保护主义等旧观念，从经济全球化和上海发展战略层面来认识和处理移民问题，并给移民以必要的支持与帮助，如淡化户口界限，以市民化管理的方式保护外来在沪人员的合法权益等，以便使移民的优势和潜能得到充分的发挥。不过，政府部门采取的措施、服务主要是应急性的，而且，服务之间欠缺统筹和联系，没有一套完整的移民政策。迁移人口仍面临着各种各样的政策约束和制度限制，政府部门也没有统一的机构对其进行管理。这说明上海移民体制和政策有待完善。区，300多个港口有经济联系和贸易往来)注入了生生不息的活力和动力。如今的上海正在向移民城市回归。如果说上海在开埠后是移民造就了这座城市的繁华与辉煌，那么今天的上海能否实现建设国际化现代大都市的目标，能否承担起带动区域经济、中国经济进入世界经济体系的重任，显然一个关键的问题就是看上海能否在服务全国及全球化的大背景下，重新成为一座国际性的移民城市，将大量的创业者和优秀人才更好地吸引到上海，把上海建设成人才开发基地和国内外一流人才的集聚高地。

1优化城市人口结构

从1979年起，上海在全国率先进入老龄化社会。20多年来，上海的老年人口迅速增长，人口老龄化程度已居全国各省市之首。2005年全市65岁及以上老年人口已超过203万。在总和生育率(2004年为0.8)低于更替水平，户籍人口自然变动从1993年起连续十几年呈现负增长的情况下，上海只有通过引进大量青壮年移民，才能缓解人口老龄化的压力，改善人口结构的失衡状态，保持城市的可持续发展。

移民是文化的载体，移民迁居上海，自然也把迁出地文化带入上海。因此，多元异质人口大量集聚上海的过程，在改变上海人口结构的同时，还会改变上海的社会结构，社会与文化变得多元化。一般说来，移民与原住民相比更容易接受新思想、新观念和新技术，更具有开拓精神和

冒险意识，从而形成进取、开放、兼容、先导的移民文化，并给当地社会注入新的活力，带来创业精神，

2推动城市经济与建设的发展

上海人口迁移具有明显的经济结构性特征，以劳务类、经营类为主。从上海劳动力供求关系看，由于生育率下降，人口老龄化加速，本市居民新增劳动力已供不应求，吸收使用外地劳动力势在必行。尤其是上世纪90年代以来，上海出现时间最持久的经济增长，劳动力需求不断膨胀。而且经济全球化加剧了竞争，为了降低成本，企业不得不雇佣价格低廉的外来移民。大量的青壮年移民的进入，带动了就业竞争和劳动力市场的发育，缓解了部分行业的劳动力的供需矛盾，促进了上海工业，尤其是劳动力密集的制造业的发展。移民的迁入还加速了上海的资本积累，扩大了消费市场增强了购买力，刺激了经济需求和生产的发展。移民依靠自己带来的技术和资本兴办企业和公司，成为城市产业发展的重要力量。另外移民从事带有自我雇佣性质的非正式经济，如开办餐馆、杂货店、理发店等，也直接和间接地创造就业岗位，繁荣了上海经济。

人口迁移对城市公共服务具有重要意义。从农村涌入城市的移民，不但是城市建设的一支重要力量，而且移民数量的增加，使得政府和城市规划部门不得不将移民作为城市发展规划的重要参数纳入城市规划，从而改善城市基础设施和公共服务，扩大城市规模。当然，外来流动人口的大量涌入在给城市的发展注入活力的同时，也会加剧移民与原住民在经济利益、文化观念上的冲突，冲击原有的文化，甚至导致犯罪率、失业率上升的现象。如果相应的公共服务、公共配套设施跟不上，还会影响整个城市的可持续发展，影响全体市民的生活质量。

3增强城市创新与竞争能力

对于自然资源匮乏，尤其是土地和非再生资源的开发已几近极限的上海来说，21世纪初，上海的发展将从赶超型战略转向综合竞争力战略，人才资源的开发与利用已成为经济和社会发展战略中的一个制高点。上海要崛起成为新的国际经济、金融、贸易中心之一，除了依靠必要的物资投入外，还必须在产业结构调整基础上，加强人才资源的投资与开发，加紧培养和吸纳紧缺急需的高级人才，形成一支能够适应国际竞争的一流人才队伍。

实际上，高技术移民的剧增成为全球化的一个突出的现象。一个高技能人才的国际劳动市场正在形成。先进国家利用各种手段和优惠政策吸引高技能和商业移民，越来越多的商人和专业人员为了获得更高的报酬和更合适的发展到国际劳务市场上寻找工作。上海可通过移民建立人才高地，为促进城市新经济发展，提供人才储备和自主创新的源泉，并依托人力资本积累逐步将经济增长方式转变为人力资本依托型的经济增长方式，实现城市的快速发展和持续发展。

4提升城市国际化水平

随着上海的崛起和快速发展，上海迫切需要融入世界经济和全球城市网络，走向国际化是上海的必然选择，国际化大城市需要国际化的人才，因此外国人的多少成为衡量城市国际化的重要量化指标。虽然20世纪90年代以来，上海成为中外投资者的乐土，众多的跨国公司在上海建立地区性总部，随之而来的是大批境外人士的涌入，但上海常住人口中真正定居的外国人口依然很少，比起国际大都市外籍人口的最低比例(关于国际大都市中外籍人口的比例，国际上存在着5％、8％、15％和20％等四种不同的说法)还差很远。因此，仅从移民国际化这一国际城市的重要特征来看，上海离国际大都市还有很大距离。根据建设世界级城市的要求，上海要抓紧引进一批建设世界级城市急需的海外人才，引领上海进入国际竞争大循环。这不仅对上海本身城市的经济、科学、文化的发展和社会的进步会产生重大的作用，而且对全国的经济社会发展将产生积极的影响。

(责任编辑：陈晓东)