公办高校财务分级管理存在的问题及对策分析

邹红霞

【摘 要】我国公办高校实行财务分级管理后，极大的调动二级机构的积极性，但实施过程中，在管理体制、预算管理、管理责任和绩效管理等方面存在严重问题，出现了一系列问题。必须在通过加强管理责任、规范预算管理、规范收入的使用和管理等方面加大改革，使高校财务分级管理健康发展。

【关键词】高校 财务 分级管理 问题 对策

一、高校财务管理体制演变及分级管理体制的确立

为适应高等教育快速发展的需要，1997年6月，财政部、国家教委印发了关于《高等学校财务制度》的通知。《高等学校财务制度》规定，高校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制；规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。也就是说，在高校的财务管理体制中，有两种模式可供选择，即“集中管理模式”和“分级管理模式”。所谓分级管理就是适当下放财权，二级单位日常的财务管理活动由各二级单位自行负责，学校主要通过制定全校的财经政策、财经纪律、规章制度等，对各二级单位的财务活动进行宏观调控，并对其进行财务监督，同时各二级单位在业务上接受学校一级财务部门的领导，其实质是对高校财权的分权管理。这一制度的出台，为高校财务实行分级管理提供了法律依据，各高校根据自身的情况，适时实行了财务的分级管理。

二、高校现行分级财务管理体制存在的问题

1.二级财务制度不健全，没有设置专业岗位

目前高校全校性的财务规章制度都比较健全和完善，但大多存在重一级财务，轻二级财务的现象。在逐步下放财权给各二级院系时，与其承担权责相应的二级财务管理的规章制度、内部控制制度却未完全形成。由于规章制度缺乏，以及二级单位财务人员没经过专业的会计技能培训，没有做到持证上岗，会计基础工作薄弱，会计岗位责任制不明确，会计核算不符合有关制度，在一定程度上造成对二级核算单位财务管理和监督失控。

2.管理职责不明确，经济责任难以落实

虽然财政部、教育部曾联合下文《关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》，也只强调，“建立健全校(院)经济责任制”。对于高校内部二级院系领导的经济责任，由于缺乏科学的考核评价办法，无从考核。由于没有明确的规章制度，而无实质义务，经济责任难以真正落实到人。

3.预算管理不完善，缺乏计费使用计划

目前，国内高校财务部门在制定预算时，多是根据学校总体经费规模的大小结合各院(系)师生人数、工作量等情况直接确定各院系各项经费预算，很少征求各二级院系的意见。部分高校即使要求二级单位做预算，但拨给的经费与预算又有较大的差距。差距形成后多数高校有没有要求二级单位重新预算。多数高校只对其二级学院进行总量控制，未要求二级学院编报经费使用计划，也无法落实对具体支出项目的控制。出现了许多虚报、瞒报和支出造假现象。

4.考核、监督缺位

在预算考核上，未建立相应的跟踪、分析和评价制度。部分高校虽有二级经费使用科目，但在使用数量、比例方面没有科学的论证，难以对各部门的各项预算经费做出准确、具体的分析评价，对资金的使用效益也难以正确、完整的评价，容易造成预算内容不实、预算约束不强和预算执行不了的情况。

三、高校现行分级财务管理体制存在问题的原因分析

1.高校二级院系责权利不统一是问题的根源

在实施分级管理过程中，大多高校未能及时从单一的传统管理体制中转换角色，对新的利益主体认识不足，出现了只重如何组织收入，而忽略了对二级院系的制度建设和约束，导致二级院系利益机制缺失，各二级院系只有利益，没有责任，只有权利，没有义务。毫无疑问，对于掌管大量财富而又没有责任和约束的利益团体来说，无疑将逐步沦为某些“小集团”截取利益的工具，成为腐败的温床。

2.高校二级财务管理的内部控制制度缺失是问题产生的直接原因

完善的规章制度及制度的正确执行，是确保高校各项财务工作规范、有效进行的重要保证。目前各高校二级院系与其承担责任相应的二级财务管理的规章制度、内部控制制度却未完全形成，导致对各二级院系对收入、支出控制无力，甚至有的二级院系的收入或支出脱离学校的财务管理，从而形成了形形色色的“小金库”、“小钱柜”。

3.学校考核监督的缺位是问题扩大化的助推器

2004年10月，教育部、财政部联合发出《关于进一步加强直属高校资金安全管理的若干意见》明确规定“各高校应按照财政部、监察部《关于试行会计委派制度工作的意见》的有关规定，对二级单位实行会计委派制度”。而事实上绝大多数高校并没有认真推行实施。学校的监管要么难以坚持原则，要么被架空，普遍出现了“站得住的顶不住，顶得住的站不住”现象，最终导致对二级院系的财务监督难以真正落到实处。

4.政府采购制度变通执行是支出中造假根源

（1）高校实行分级财务体制，而政府采购管理部门只对学校，不对学校的二级机构；（2）部分高校不重视《政府采购法》，同时政府采购管理部门缺乏对高校具体情况的研究；（3）由于高校层次、隶属关系与地理位置各异，国家、省、市级政府采购机构管理权限的划分不一致，使部分高校的采购脱离了政府采购管理。这些问题的存在，促使部分高校变通执行政府采购制度，从而出现了大量支出造假的现象。

四、规范高校财务分级管理的对策分析

1.制定二级财务管理制度，完善经济责任

制定和完善相应的二级管理财务制度，使“分级管理”的财务工作落到实处。高校要建立健全以各二级单位为责任中心的，体现“事权与财权”、“办事与用钱”、“责任与利益”相一致的原则，多层次的经济责任体系，从而使学校的经济责任制的内容贯穿于财经工作的全过程。

2.建立高校二级预算管理体系

建立与学校内部的财务管理体制相适应的，以“宏观调控，微观搞活”为目标，以“统一领导、分级管理”为原则，靠有效的内部经济责任制和完善的内部组织结构运行的二级预算管理体系。这种经费管理模式，使院系在财务上具有独立的权力和大的空间，为院系在制定、实施各项政策，开展各项工作提供了一个保障的平台。也有助于院系开源节流，提高效益，改善教师待遇，促使资金使用更有效、更合理。

3.规范财务管理，建立健全审计监控制度

一方面校一级财务作为为财务管理的职能部门，有责任和权力对校二级财务机构的资金运作、财务管理方面进行监督检查。另一方面是要建立和完善学校的审计监控制度。学校可以通过内设审计部门定期或不定期对二级学院的财务账目进行抽查和审计，对财务监督进行再监督，以有效地减少和防止二级学院经济违法犯罪现象。

4.加强财会队伍建设，提高财会人员素质

会计人员是单位财务管理和会计核算工作的重要承担者，一方面要配备专职人员，一方面要加强对二级学院负责人的财务知识培训，特别是对《会计法》的学习，使他们认识到单位负责人是会计责任主体，有了思想认识的提高，财会人员就会有一个良好的工作环境。

参考文献：

[1]刘巍.关于高校二级财务管理问题的探讨[J].警官教育论坛，2005，(7).

[2]张友棠.高校二级财务核算模式及其监控方式设计[J].财政监督，2003，(9).

[3]教育部.关于高等学校进一步强化管理、坚决制止“小金库”有关意见的通知.1999-10-29.

[4]教育部、财政部.关于进一步加强直属高校资金安全管理的若干意见.2004-10-18.

[5]财政部、教育部.高等学校财务制度.1995，03.

(作者单位：黄淮学院财务处）