我国建立主权养老基金势在必行

崔花敏

摘 要 目前，我国已建立起主权财富基金，由于中国经济增长速度很快，国民储蓄和外汇储备都非常高。中国利用庞大的外汇储备建立一只“储备型”主权养老基金的条件基本成熟，建立“储备型”主权养老基金势在必行。

关键词 养老基金 养老保险制度 “储备型”主权养老基金

中图分类号：DF438．7文献标识码：A

中国在改革开放前 ，养老保险制度主要是统收统支下的、以企业为单位的现收现付制。由于当时的人口年龄结构较轻 ，同时这一模式得到计划经济体制的支持 ，所以在当时是比较有效的。随着中国开始实行市场经济 ，人口年龄结构逐步趋于老龄化 ，社会保障问题开始引起关注。1991 年 ，中国政府颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开始着手改革养老保险制度;十四届三中全会进一步明确提出 ，要建立一个企业职工社会养老保险统筹和个人帐户相结合的制度。《十七大报告》进一步指出：促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。社会各界也开始普遍关注养老保险制度的改革。我国实行的是“统账结合”的养老保险制度，很多人士提出我国的养老保险制度应该从现收现付制向基金制过渡，目前，我国已建立起主权财富基金，由于中国经济增长速度很快，国民储蓄和外汇储备都非常高。中国利用庞大的外汇储备建立一只“储备型”主权养老基金的条件基本成熟，甚至是势在必行的事情。

一、建立主权养老基金的必要性

首先，这是贯彻落实十七大精神的一个具体表现，是符合中央精神的。至 2007年 12 月底，我国外汇储备已达 1．53 万亿美元，在可预见的未来，外汇储备不断提高仍是个趋势。建立一只“储备型”主权养老基金，正是落实十七大报告中提出的“采取综合措施促进国际收支基本平衡”和构建和谐社会与科学发展的一个制度创新的举措，对于积极稳妥扩大和推进 QDII 业务、促进有序流出和国际收支平衡均具有积极意义；是提高外汇储备资产收益率、降低外汇储备存量并将其从央行资产负债表中转出、甚至有可能达到缓解流动性过剩和资产泡沫功效的一个长期制度安排，在实现国家外汇储备保值增值、对抗宏观经济波动中是与建立中投公司（CIC）具有同等意义的一个战略部署。对于应对当前国际金融危机亦具有积极意义。

其次，这是顺应国际潮流，应对老龄化的一个重大举措。建立主权养老基金以增强未来社会保障财务能力和缓解老龄化压力，是各经济体养老制度发展中的一个潮流和工具。中国人口老龄化发展迅速，从 2000 年中国进入老龄化社会开始算起，到 2020 年，在短短 20 年间，中国的老龄化程度将达到目前老龄化最为严重的欧洲国家水平，完成欧洲老龄化进程半个世纪才走过的历程。在假定其他条件不变的条件下，利用外汇储备建立主权养老基金为未来养老预筹资金，无疑是应对老龄化的一个重大举措，是水到渠成和顺理成章的一个补充工具。

第三，作为中投公司 “孪生兄弟” 的主权养老基金是参与全球化的具体表现。作为主权财富基金的“孪生兄弟”，建立主权养老基金完全符合国家利益，可与中投公司共同担负起历史重任，积极参与全球化，增强中国在国际经贸舞台上的竞争力和话语权。在安全性、稳定性、收益性和福利性四个目标上，这对“孪生兄弟”可以相辅相成，互为补充，互通有无。

二、我国社保基金现状

从理论上讲，在统账结合制度下，最有资格成为主权养老基金的当数社会统筹部分，其次才要看个人账户部分是否具备条件，统筹基金应是一只标准的主权养老基金，但事实上累计结存已达489 亿元的统筹基金在一定时期内它只是一个潜在的可能性而已，很难成为现实。而统筹层次太低则是制约其成为主权养老基金的最大障碍。

十几年来，我国统筹部分始终滞留在县市一级，地方割据，画地为牢，呈高度碎片化状态，这显然离主权养老基金的标准相去甚远。近两年内在全国范围基本普遍实现省级统筹，但其标准看来只能是初级阶段的或具有中国特色的省级统筹，真正意义上的统收统支的省级统筹难以在两年内实现，离实现全国统筹也还有一段距离，不具备主权养老基金的资格。

其实，我国目前的 “全国社保基金”（SSF）的性质是主权养老基金。中央政府 2000 年8月批准建立的“全国社保基金”，根据资金来源可以判断，它是一只非典型的“储备型”主权养老基金。全国社保基金 2004年以来完成了两次质的飞跃，但是总体说来全国社保基金的运作还没有到位。因为作为一只主权养老基金，应该完全走向境外市场。

三、构建三足鼎立的社保新格局

在目前统账结合制度下，应整合资源，统一思路，采取大手笔，实行大思路，建立一个由两只“储备型”主权养老基金和一只“缴费型”主权养老基金构成的三足鼎立的社保格局。

首先，应尽快建立一只来自于外汇资源的储备型主权养老基金。建立一只独立于中投公司的储备型主权养老基金，采取积极型的境外投资策略，实行完全的独立法人治理结构，与中投公司相辅相成，既可实现分流过多外汇储备以提高其收益率的目的，又可达到应对老龄化的双重目的，同时还可有效抵制中国投资威胁论的逆流。

其次，加快全国社保基金投资策略的改革进程。全国社保基金应重新定位，应实行完全的境外投资策略，使之成为一个完全意义上的主权养老基金。全国社保基金和新建主权养老基金都属储备型主权养老基金，两只基金应合理划分境外投资区域，在投资布局上实现两翼并行、各有侧重、相互竞争的局面。

第三，组建账户基金投资管理公司。应采取积极的高度负责任的态度，彻底改变账户基金省级投资管理的思路，建立国家级账户基金投资管理公司，实施主权养老基金的战略思路，将这只潜在的主权养老基金变成现实，采取全国统一的账户基金投资管理策略，由人力资源和社会保障部门建立一个独立的法人投资机构，先行实施以境内投资为主的投资政策，待逐步完善后可适时实施境外投资政策。

（作者：河南大学哲学与公共管理学院07级社会保障专业研究生）

参考文献：

［1］北京大学中国经济研究中心宏观组．中国社会养老保险制度的选择:激励与增长．

［2］马丁·费尔德斯坦，杰弗里·利伯曼．实现中国养老保险体制的潜力．

［3］郑秉文 ．尽快建立“储备型”主权养老基金．