论行政自由裁量权及其程序控制

邓　冰

摘要 行政自由裁量权在现代行政管理中被广泛采用。依法行政要求行政机关切实加强内部控制，以确保行政自由裁量权始终沿着法治轨道运行。本文在界定行政自由裁量权基本涵义的基础上，阐释了行政自由裁量权的程序控制途径。

关键词 行政 自由裁量权 程序控制

中图分类号：D912．1文献标识码：A

自由裁量权是一种广泛存在于国家的立法、行政和司法活动中的现象，它几乎是所有权力都不可或缺的重要组成部分。自20世纪以来，伴随行政权的扩张，行政自由裁量权也得以广泛存在。一方面，扩大行政自由裁量权体现了现代依法行政的必然趋势；另一方面，加强对行政自由裁量权的控制，也成为了依法行政的必然要求。

一、行政自由裁量权的基本涵义

在我国，最早关于行政自由裁量权的概念出自王珉灿先生主编的《行政法概要》：“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适当方法的，是自由裁量的行政措施。”王名扬先生认为“自由裁量是指行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动，或不采取行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容，也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内。”

以上所列观点虽然在表述上各有侧重，但也不难看出他们对行政自由裁量权的实质理解还是一致的。总的说来，行政自由裁量权包含以下要点：（1）这种权力是一种相对自由的选择权，它只在法律规定的原则和范围内存在；（2）这种权力由行政主体根据自己的意志和判断作出选择；（3）这种权力的行使导致行政相对人的权利与义务发生变化。据此，所谓行政自由裁量权，应当是指在法律规定的原则、目的、幅度和范围内，行政主体基于行政管理需要，通过主观合理判断选择采取最为合适的行政行为的权力。

二、行政自由裁量权的程序控制

行政程序作为衡平公正与效率的重要机制，其“根本政策问题就是如何设计一种制约制度，既可能最大限度地减少官僚武断和超越权限的危险，又可保持行政部门需要的有效采取行政的灵活性”。它是防止政府专横的屏障，对于限制行政自由裁量权的滥用和保护相对人的合法权益有着重要作用。

（一）公开制度。

我国不仅在《行政处罚法》、《行政许可法》等法律中关于信息公开作了相应规定，并以国务院行政法规的形式颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，对政府信息公开作了系统规定。一般说来，凡涉及行政相对人权利义务，只要不属于法律、法规规定应予保密范围的材料，都应一律向社会公开。信息公开有利于保障人民群众的知情权、提高政府工作的透明度，有利于防止行政自由裁量权的滥用，推进依法行政进程，

（二）告知制度。

这是一项基本的行政程序制度，葡萄牙、日本、荷兰等国法律都作了明确规定。该制度要求行政主体在作出影响行政相对人权利的决定时，应当告知行政决定的内容，作出该行为的事实依据、法律根据以及相对人的法律权利等。“没有事先通知其利益有可能因政府的决定而受影响的人，一切其他程序权利都可能毫无价值。”

（三）听证制度。

听证制度是行政主体做出行政行为之前听取行政相对人意见的制度。它要求除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私等事项外，听证程序公开进行，举行听证会之前应发出公告，告知听证程序举行的时间、地点、案由等情况；允许群众旁听，允许记者采访报道；当事人有权进行陈述和申辩，提出主张和证据，反驳对方的主张和证据；行政机关作出决定的事实根据必须公开并经当事人质证，不能以不为当事人所知悉的证据作为决定根据。作为现代民主政治和现代行政程序的重要的支柱性制度，听证制度对于保障行政行为的合法性和合理性，保护公民个人和组织的合法权益，起着极为重要和不可为其他制度所替代的作用。

（四）职能分离制度。

职能分离是英美普通法上的传统制度。它调整的是行政机关内部机构和行政人员之间的关系，要求对行政主体内部的某些互相联系的职能加以分离，调查、控告、裁决由不同的机构及工作人员掌管和行使。美国《联邦程序法》557条规定，作为行政机关履行调查和起诉职责的官员或代表不得参与该案或与此案事实上有联系的案件的裁决。我国《行政处罚法》也确立了职能分离制度。

各国立法之所以如此重视职能分离，是因为进行调查追诉的人如果主持裁决，其重点考虑的是自己调查所取得的证据，从而忽视了当事人所提出证据和反驳意见，甚至可能将其秘密调查而没有经过当事人对质的证据，也作为裁决依据，这对当事人来说是非常不公平的。退一万步来讲，即使主持裁决的人没有任何偏见存在，而一旦调查追诉人员与主持裁决的人员合一，也难以使当事人确信自己得到了公正裁决。

除上述制度外，回避制度、不单方接触制度、时效制度、表明身份制度等都对控制行政自由裁量权起着重要作用，其重要性并不亚于前述四项，只是由于它们多为行政程序的一般原则，且为人们所熟知，在此不再作详细论述。

（作者单位：共青团鄂州市委 ）

注释：

①王珉灿．行政法概要．法律出版社，1983．113．

②王名扬．美国行政法．中国法制出版社，1996．545．

③④盖尔霍恩．行政法和行政程序概要．中国社会科学出版社，1996．