论我国政府信息公开及其改进

[摘要]政府信息公开是现代民主政治的内在要求,是人民主权和公民知情权的具体体现。加强政府信息公开对于建立廉洁、高效的政府具有重要意义。加强政府信息公开已成为一种世界潮流。在我国,政府信息公开尚存在许多不足,难以满足公众的信息需求。为此,应当进一步加强信息公开立法,并建立与之相配套的机制和措施,以推动我国政府信息公开。

[关键词]政府信息公开;知情权;透明度

[中图分类号] D922.1[文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)11-0086-07

信息是现代社会中个人、组织进行活动的基础与原动力,是决定其发展与进步的举足轻重的因素;而信息化的程度则是衡量一个国家发展程度与文明程度的重要标志。[1]随着信息在政治、经济和社会生活中的重要性的日益凸现,“信息公开”日益受到人们的关注。目前,政府信息公开已成为现代民主政治的必然要求,加强政府信息公开已成为世界范围内的一种潮流。随着我国行政体制改革的不断推进,建立服务型责任政府的观念已经日益深入人心,加强政府信息公开的呼声也日益高涨。尤其是,我国加入世界贸易组织(WTO)、2003年的SARS疫情及2004年的“审计风暴”等事件,都促使党和政府更加重视政府信息公开问题。近年来,我国在加强政府信息公开方面做出了许多努力并取得了许多进展,尤其是,《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布和实施将进一步促进我国的政府信息公开实践。然而,客观地说,到目前为止,我国的政府信息公开无论是在制度还是在实践上均存在许多问题和不足,难以满足公众的信息需求。本文拟从政府信息公开的必要性出发,在对其他国家和地区信息公开立法发展进行介绍和分析的基础上,对我国政府信息公开的现状及不足进行探讨,并提出相关建议,以期对我国进一步完善政府信息公开制度有所参考。

一、政府信息公开的含义

政府信息公开是指政府机构通过多种方式公开其政务活动,公开有利于公民实现其权利的信息资源,允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式,依法利用各级政府部门所控制的信息[2]。简而言之,所谓政府信息公开,就是政府利用各种方法和手段,向公众提供有关政府活动或政府掌握的信息,以便公众作出相关的判断和决策。政府信息公开的核心是“透明”,也就是要使公众能够方便地获取有关政府及其活动的信息,从而评价政府对公共受托责任的履行情况。

那么,政府应公开哪些信息呢?综合国内外政府信息公开相关立法和实践,为了满足公众评价政府公共受托责任的履行情况并作出相关决策的信息需求,政府至少需要公开以下四类信息①:(1)政府事务方面的信息,此类信息涵盖了政府的发展规划、管理规范(如政府的法律、规章、规范性文件及有关的政策等)、行政审核项目、重大决策及重大突发性事件的处理情况等方面。(2)政府财务方面的信息,这类信息包括:政府的年度财政预算报告及执行情况和审计结果的信息;政府的资产(包括金融资产)、负债(包括或有负债和金融负债)、净资产及其变动情况的信息;重要专项经费的分配使用情况及重要物资招标采购情况的信息;重大基本建设项目和政府投资建设的社会公益事业建设情况的信息等等。(3)政府机构和人事方面的信息,此类信息主要反映政府部门的机构设置、机构职能及其人事变动情况。比如,各级政府部门的管理职能及其调整、变动情况的信息,公务员招考、录用及干部选任的条件、程序、结果等情况的信息,政府机关领导成员履历、职责和变更情况的信息等等。关于政府结构方面的信息公开是财政透明度的基本要求之一。IMF财政透明度基本要求指出,应明确说明政府的结构和职能,应公布显示政府与其他公共部门关系的机构图。(4)其他社会公共信息,主要是指政府所统计的、反映社会整体运行状态和基本趋势的信息,涉及到国家的自然资源、地理空间、人口状况、劳动就业、国际国内市场状况等诸多方面。这些信息对整个国民经济的建设具有重要作用。上述四类信息中,前三类都属于政务信息,即政府在履行行政管理职能时所直接生成的信息,而第四类信息则是政府所掌握的公共信息。相比而言,尽管第四类信息也可以帮助公众从不同侧面评价政府的公共受托责任履行情况,但政务信息对于评价政府公共受托责任的履行情况更直接、更相关,因此国内很多学者认为政府信息公开就是政务信息公开[1][3][4][5],但这实际上是一种不够严谨的说法。

二、加强政府信息公开的理论基础与现实必要性

政府信息公开化是民主社会的重要特征,是提高政府行政行为透明度、保障公民知情权以及维护政府高效廉洁形象的重要手段。因此,多数市场经济发达国家均先后制定了政府信息公开的法律制度,从法律层面上保证政府信息全方位、多层面地向公众开放②。在我国,加强政府信息公开更具有重要的意义。

(一)政府信息公开的理论基础

1.人民主权和公民知情权理论

公民知情权是现代政治文明社会中公民最重要的一项权利,也是衡量一个国家政治文明与否的主要标志。“知情权”作为一种法学概念,是美联社编辑肯特·库珀(Kent Cooper)在1945年1月首先提出的,其基本含义是公民有权知道他应该知道的事情,国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息,尤其是政务信息的权利。[6]

从宪政角度看,公民知情权是由人民主权原则派生出来的权利。人民主权的核心思想是:在人民与国家关系问题上,国家是人民的共同体,国家的权力来源于人民,人民是国家的最高主权者。然而,不论在哪个民主国家,要让其人民都来直接行使他们应该拥有的国家权力,在操作层面上是不可能的,因此,作为主权者的人民就按照自己的意志,设立能代表其利益的国家权力主体并委托其管理国家和社会公共事务。这样,在人民与政府之间就产生了类似于经济活动中的委托代理关系。而政府作为人民的代理人,同样会出现代理问题,政府官员的行为未必从人民的利益出发。并且,为了掩盖其政策失误,政府比民营机构拥有更强的隐匿信息的动力[7]。人民只有依法对政府享有知情权,才能更有效地评价和监督政府,使政府能更好地对人民的公共意志和利益负责。

公民知情权针对的主要是政府部门的信息,所以,公民知情权与政府信息公开是相对应的权利和义务关系。公民知情权的实现,有待于政府履行相应的信息公开义务。政府只有将其所拥有的信息及时、准确、完整地向人民公布,宪法赋予公民的知情权才能得以实现。

2.纳税人和收税人权利义务对等的思想

从税收关系来看,政府是收税人,公民是纳税人。而公民之所以会依法纳税,就是为了向政府提供其运作所必需的物质资源,以便其能更好地向公众提供公共产品和公共服务。不论是政府在行政管理活动中所形成的政务信息,还是政府所管理的其他社会公共信息,都是政府在向公众提供公共产品和公共服务过程中所形成的信息,这些信息本身就属于公共产品,而不是政府的私人产品。因此,政府不应垄断这些信息,而应当还其本来的公共属性,向公众公开从而为其所用,这样才符合纳税人和收税人权利义务对等的思想[8]。

(二)我国加强政府信息公开的现实要求

1.政府信息公开有助于提高财政透明度

随着全球经济的发展,尤其是新公共管理运动的兴起,财政透明度已引起了世界各国及相关组织(包括IMF,OECD等)的广泛关注,要求提高政府财政透明度的呼声日益高涨。

国际货币基金组织(IMF)在《财政透明度手册(修订版)》中将财政透明定义为,向公众公开政府的结构与功能、财政政策意向、公共部门账户以及财政预测。财政透明度对于实现公民的知情权、强化政府的公共受托责任具有重要意义。财政透明度的提高,有利于提升政府治理水平和管理效率,降低政府的代理成本,从而有利于建立高效、廉洁的政府,还有利于保障社会的公平。[9]

财政透明度的实质,就是政府及时、完整、准确地向公众公开关于其活动的信息,从而使外部公众能够了解其活动并作出相关的评价和决策。财政透明度的这一目标最终需要通过信息公开来实现。因此,加强政府信息公开,是提高财政透明度的必然要求。

2.政府信息公开是防止腐败、提高党的执政力的有效措施

政府信息公开化有助于疏通信息渠道,打破信息垄断,限制国家机构及其公务员利用其掌握的信息牟取不正当利益,从而遏制腐败,改善政府形象。正如1914 年美国大法官Louis Brandeis在其“Other Peoples Money”一书中所言:“阳光是最好的防腐剂,灯光是最好的警察”。

在我国,政府一直是掌握大量信息的机关。由于没有法律的强制性规定,政府机关长期忽视信息公开,使得公众未能获得或及时获得有用或有价值的公共信息。这种信息不对称、渠道不畅通的情形,导致部分政府工作人员滥用职权,通过信息封锁和信息垄断,徇私舞弊,滋生腐败。历史和现实的经验都已表明,腐败不仅危害“发展这个党执政兴国的第一要务”,而且严重削弱党的执政能力,损害党的和国家在人民心目中的形象。因此,在我国,政府信息公开不仅是公民知情权的重要体现,而且是落实中国共产党所确立的“立党为公、执政为民”方针、提高党的执政能力的重要保障。在新形势下,必须积极改进政府信息公开,以有效遏制和防治腐败,从而不断巩固和提高党的执政能力。

3.政府信息公开是树立政府权威、保持政府公信力的需要

事实证明,政府信息公开的程度与公民对政府的信任程度是成正比例的。在2003年发生的“非典”事件初期阶段,我国政府曾一度面临公信力危机。究其原因,就是一些部门和地方政府没有切实履行信息公开义务。随着“非典”疫情公布制度的逐步确立与完善,我国政府才又重新赢得了公众的信任,从而树立了政府的权威,保证政府能够有效地对社会进行控制、管理和服务。在2008年5月“汶川地震”中我国政府在信息透明方面的卓越表现,更是极大地提升了我国政府的形象,增进了人民群众对政府的信任。由此可见,加强政府信息公开,是提高政府公信力,进而提高政府执政能力的重要保证。

4.政府信息公开是构建社会主义和谐社会的必然要求

中共十六届四中全会在十六大提出“努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面”这一概念的基础上,明确提出“要构建社会主义和谐社会”。社会主义和谐社会包括了党群干群关系的和谐,社会各阶层和各利益集团之间关系的和谐,各民族之间关系的和谐等多个方面,而党群干群关系的和谐又是社会主义和谐社会的基础和核心。实现党群干群关系的和谐,一定程度上就是要实现政府与公众关系的协调与融洽。为此,政府必须提高透明度,保障公众的知情权及其参政议政的权力,而这有待于政府及时、完整、准确地履行其信息公开义务。如果政府故意隐瞒或者提供陈旧过时的信息,甚至向公众提供虚假的信息,将会导致公众对政府的不满,甚至会导致公众对政府的信任危机,并可能导致社会矛盾。因此,加强政府信息公开,不仅是党“执政为民”方针的重要体现,更是增强社会凝聚力,融洽党和政府与公众的关系,构建社会主义和谐社会的必然要求。

5.政府信息公开符合“信息化”趋势,有助于推动我国的经济建设

1990年以来,随着互联网和无线通讯业务的崛起,多渠道、高速度的信息采集、处理和传播方式深刻地影响着中国社会。目前,我国已成为通信大国,正迅速向信息时代迈进。政府信息作为促进社会发展的一项重要资源,具有潜在的巨大的经济价值。如果政府能公开这些信息,让社会公众通过公开、公平及合法的渠道及时获取并加以充分利用,必将大大减少和避免信息资源的闲置与浪费,降低社会经济运作的风险与盲目性,提高全社会经济运作的质量,从而使政府信息能够适时地转化为社会物质财富。

6.加强政府信息公开是我国作为WTO和APEC成员的义务

我国已经于2001年正式加入世界贸易组织(WTO)。透明度原则(或称公开性原则)是WTO的一项基本原则,也是各成员方政府必须恪守的基本原则。该原则要求成员方对其有关影响贸易的各项法律、法规、行政规章、行政决定(包括各成员方政府或政府部门之间影响国际贸易政策的生效协议),都应迅速公布,以便其它成员方政府和贸易商加以熟悉。③WTO透明度原则对成员方的政府信息公开制度提出了较高要求。作为WTO成员国,我国必须要履行在这方面的义务。

贸易透明度也是亚太经合组织(APEC)的重要原则。1995年11月19日通过的APEC的纲领文件《大阪行动议程》明确将透明度作为“一般原则”的重要内容之一,宣称“各个APEC经济体将确保各自的、将影响APEC经济体之间货物、服务及资本流动的法律、规章和行动程序的透明度,以便在亚太地区建立并维持一个开放和可预测的贸易与投资环境。”

因此,加强政府信息公开是WTO和APEC透明度原则的内在要求。作为WTO和APEC成员国,我国必须要加强政府信息公开,以提高政府在贸易政策方面的透明度。

三、我国政府信息公开的现状与不足

(一)我国政府信息公开的现状

在我国,政府是最大的信息所有者和控制者。有统计资料显示,在我国,80%的社会信息都掌握在政府手中[10]。而由于我国长期实行集权制的行政管理体制,政府信息一直处在封闭、闲置或半闲置状态。

改革开放以来,尤其是近年来,我国党和政府在改进政府信息公开、提高政府透明度方面作了不少努力,政府活动透明度不高的状况有所改善。1988年,中共中央书记处提出实行“两公开一监督”的原则(即办事制度与办事程序公开;办事结果公开;接受群众监督)。1995年,中央确定了“依法治国”的方略,此后,一些省市相继建立了“办事公开”、“政务公开”以及公开选拔干部等制度。1996年我国颁布的《行政处罚法》第4条规定:“行政处罚遵循公正、公开原则”。1997年,党的十五大报告进一步提出“坚持公平、公正、公开”的原则,实行“政务公开”,并促进了《行政处罚法》、《行政复议法》及政府采购制度中的公开性。此外,《档案法》、《保守国家秘密法》也适度放宽了保密范围与时限。1999年10月1日施行的《行政复议法》第4条规定:“行政复议机关履行行政复议职责应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则。” 在国家人事部和中组部联合发布的《2001至2010年深化干部人事制度改革纲要》中,也确定了党政领导干部公开选拔和任前公示制度。这些法规和制度对保障政府信息公开都起了重要的作用。尤其值得指出的是,近年来我国加强了政府信息公开的立法工作。据统计,到2005年底,中央政府部门共制定30部政务、政府信息公开的法规文件,75家地方党政部门颁发了政务、政府信息公开的法规文件。[11]如广州、上海、杭州、湖北、吉林等地及部分部委均出台了《政府信息公开规定》或类似的法规、条例,尤其值得指出的是,2007年4月5日,我国以国务院令的形式发布了《中华人民共和国政府信息公开条例》,并已从2008年5月1日起开始实施。我国还采取了多种措施,使公民能够更加方便地获取政府信息。例如,全国人大常委会和国务院定期发布有关政府信息的“公报”;经常召开各阶层、各专业人士座谈会以公开政府信息;通过广播、电视、报纸和网络等多种媒介公开政府信息。特别值得一提的是,我国信息主管部门自1999年在全国启动了“政府上网工程”,极大地促进了我国的电子政务公开。据统计,截至2005年底,我国在“gov.cn”域名下注册的网站达11,995个,拥有在线数据库16,300个。[11]在《政府信息公开条例》实施以后,许多地方政府都设立了政府信息公开查阅中心,供公众查阅有关政府信息。

虽然近年来我国政府信息公开的立法与实践有了一定程度的发展,政府机关通过各种方式公开的信息也在日渐增多,群众参与度也有所提高,但与欧美等发达国家以及亚洲的韩日等国家和地区相比,我国的政府信息公开无论从制度上还是从实践上来说,都还存在不小的差距。例如,普华永道(Price Waterhouse & Coopers)会计师事务所2001 年1月从腐败、法律、财经政策、会计准则与实务、政府管制五个方面对有关国家和地区的透明度进行评分和排序,中国在所调查的35个国家和地区中被列为透明度最低的国家:中国的“不透明指数”(the opacity index)高达87,远高于新加坡(29)和美国(36)。在联合国的“2003年电子化政府完备程度”(E-Government readiness)排名中,我国仅列第74位,在亚洲远远落后于新加坡、韩国、日本;根据联合国经社理事会发布的《2008年度全球电子政务调查报告:从电子政务到整体治理》,2008年,我国电子政务状况全球排名第65,在亚洲落后于韩国、日本。

(二)我国政府信息公开存在的问题与不足

概括而言,目前我国的政府信息公开制度与实践主要存在以下问题和不足:

1.以权力为基础

目前,我国的政府信息公开还不是以可诉求的获得政府信息权为基础,而是以政府职权为基础。我国的政府信息公开实际上是由行政机关推动的④,信息公开的具体方式和内容很大程度上也都由政府机关的行政意志决定,而不是以公众需要获得政府信息的权利需求决定。而政府机关出于自身的行政利益所在,必然会公布对其有利的信息,而回避对其不利的信息。这样的公开不能从根本上实现对政府有效监督的目的,也无法从根本上满足有关权利主体获得政府信息的需求,因而有很大的局限性。

2.信息公开的目的尚有待进一步明确

法治国家所要求的政府信息公开,旨在满足建立现代法治政府和保障公民的知情权的需要。然而,我国现有的政府信息公开主要是为了改善投资环境、吸引投资,也就是说,我国现行的政府信息公开,主要基于经济动机,与建立现代法治政府、保障个人基本人权等信息公开的基本宗旨尚有较大差距。⑤

3.信息公开的内容仍然十分有限

自从我国于1999年启动政府上网工程后,全国各地政府纷纷成立政府网站,进行政府信息公开。然而,一些地方政府仅仅将政府网站当成为了应付上级检查的装饰,网站内容常年不更新,提供的政府信息内容也十分有限。可以说,当前我国的政府信息公开具有以下特点:形式上公开多,实质上公开少;结果公开多;过程公开少;原则方面公开多,具体内容公开少;办事制度公开多,财政信息公开少;公众被动接受的多,主动参与的少。更重要的是,政府信息公开不仅应当公开政府“正面”信息,而且也应当公开政府“负面”信息,特别是政府工作失误、不足、违法乃至腐败的信息,而这恰恰是我国目前的政府信息公开实践所缺乏的。

4.信息公开的范围不确定

在法律层次上,我国目前对信息公开范围有界定作用的是《保密法》⑥。然而,《保密法》强调的是保密而不是公开。而且,就《保密法》而言,不仅其所界定的保密范围过于宽泛,而且定密权和解密权均在政府。因此,政府可以根据自己的好恶把不愿公开的信息定为秘密,而不是从公众的需求出发来界定披露的范围。另外,长期以来,我国对保密文件以外的政府信息是否公开没有一个科学的认识和统一的规定,造成一些非保密文件难以通过正规渠道及时向公众开放,许多涉及公众利益的规范性文件不向利益关系人和公众公开,只被政府部门作为执法的内部规定,导致政府信息不公开、不透明。从我国现有的政府网站和政府出版物公开信息的实际来看,国务院部委公开信息的范围比较大,对由本部委发布的行政规章、规范性文件、管理制度、工作程序等,基本上都予以公开,但对日常行政管理工作中的其他信息,尚未公开;就地方政府而言,省、直辖市、较大的市的作得好一些,但在设区的市以下的县级市、县,至今仍有相当一些地方没有开通政府网站,尤其是在西部一些欠发达省、自治区,绝大多数县级人民政府及其工作部门尚没有开通政府网站,这大大增加了公众获取政府公共信息的难度[12]。

5.信息公开的可靠性有待提高

目前,我国一些地方和部门的信息公开仍然在一定程度上存在较为严重的隐瞒不报或虚假公开的情况,尤其是存在隐瞒“坏消息”、虚报“好消息”,制造假象和假政绩、报喜不报忧的情况,这不仅违背了政府信息公开的宗旨,也损害了人民的知情权,并在一定程度上损害了人民群众对政府的信任。

四、对改进我国政府信息公开的建议

针对目前我国在政府信息公开方面存在的不足,笔者认为,应着重解决以下几方面的问题,以促进我国政府信息公开立法与实践:

(一)明确政府信息公开的宪法依据

公开政府信息固然有助于改善投资环境,但这并非政府信息公开的根本目的。政府之所以需要公开其拥有的政务信息和社会公共管理信息,根本原因在于主权在民的宪法原则及由其派生的公民知情权。笔者认为,针对我国目前政府信息公开主要基于经济动机的现状,可从修订宪法和转变政府观念两方面加以改进:

1.政府应当转变观念,以提高对政府信息公开的认识

在信息公开方面,我国政府应当树立两个观念:(1)尊重公民知情权的观念。在现代民主政治社会中,政府公开信息就是因为公民享有知情权。在我国,由于长期实行封建专制统治,政府关于保障公民知情权的观念一直十分淡薄,甚至缺失。随着我国民主政治建设的逐步推进,政府应树立尊重公民知情权的观念,积极履行信息公开义务,这是民主社会的必然要求。(2)服务观念。随着社会的发展,政府职能由管理行政向服务行政转变,对此,政府应积极转变观念,增强服务意识,向公民提供优质服务。政府信息公开的实质就是为公民提供信息服务。因此,政府应当树立服务观念,充分满足公民的信息需求。

2.在《宪法》中明确规定知情权和政府信息公开义务

如前所述,知情权是现代民主社会公民最重要的一项权利。尽管从我国的宪法精神中能找到其宪法依据,但我国宪法并未在具体的条文中明确规定公民的知情权,这不利于保护公民的知情权。因此,应在宪法的“公民基本权利”部分明确规定公民的知情权,以提高知情权的政治与法律地位,使其成为公民的一项基本权利。

知情权与政府信息公开是相对应的权利和义务关系,知情权的实现,离不开政府切实履行其信息公开义务。因此,还应当将政府信息公开作为政府的基本职责在宪法中予以规定,这有助于从根本法层面促进我国的政府信息公开,进而保障公民的知情权。

(二)完善信息公开的法律制度建设

要使我国的政府信息公开得以健康发展,关键在于实行信息法治,完善信息公开的法律制度,依法执行信息公开。为此,笔者建议,可采取以下措施:

1.在《条例》的基础上进一步制定统一的《政府信息公开法》

我国政府信息公开制度的一大不足就是没有一部统一的刚性化的法律。《中华人民共和国政府信息公开条例》的发布,有助于在全国范围内迅速建立政府信息公开制度,从而规范各级政府的信息披露行为,但由作为行政机关的国务院而不是人大来颁布《政府信息公开条例》,显然有悖于“任何人不得为自己案件的法官”这一自然公正的基本原则,因为,由自己来规定自己的权利和义务,很可能产生没有保障的权利和没有保障的义务[13]。只有通过全国人大或其常委会制定统一的《政府信息公开法》,使信息公开成为政府的一项法定义务,才能真正使这一义务具有法律上的刚性,从而实现公众对政府受托责任履行情况的评价和监督。从国外的实践来看,许多国家都是由立法机构制定《信息自由法》,要求所有公共部门公开相应的信息。因此,由国务院制定《政府信息公开条例》只能是临时之举,今后应当对条例不断加以修订和完善,并最终转变为《政府信息公开法》。在《政府信息公开法》中,应对信息公开的范围、程序、违反信息公开义务的相关责任人员的法律责任以及行政相对方对政府不履行公开义务的法律救济途径做出更为具体而明确的规定,从而避免目前政府信息公开不统一、浮于表面的现状。

2.对阻碍信息公开的法律法规和政策加以修改

要实现真正的政府信息公开,不仅要由立法机关制定统一的《政府信息公开法》,还应当修改现行的与信息公开密切相关的一些法律法规和政策。目前,从国家层面上看,我国与政府信息公开相关的法律法规主要有《保密法》、《档案法》、《反不正当竞争法》、《统计法》、《行政复议法》等。此外,各部门、各地方政府制定的一些规章也有此相关。由于这些法律法规和政策制定时间较早,其中许多规定已落后于实际发展的需要,从而阻碍了政府信息公开。因此,必须从加强政府信息公开、保障人民的知情权出发,对这些法律法规及时予以修改和完善,使之与《政府信息公开法》(或目前的《政府信息公开条例》)相协调,从而使政府的信息公开义务得以落实。尤其应当处理好政府信息公开与《保密法》的关系,防止政府无限制地扩大保密的范围。

(三)推动政府会计改革,重构我国的政府财务报告体系

在政府信息公开中,政府财务信息的公开尤为重要。这是因为,政府的事务与机构及人事变动往往会影响到政府的财务方面,并最终通过财务信息来反映,可以说,政府的财务信息是对政府活动的综合性反映,是政务信息的核心。政府财务报告是政府财务信息公开的重要手段,是公众了解政府公共受托责任履行情况的重要渠道。正如GASB在第1号概念公告《财务报告的目标》中所指出的,在民主社会中,财务报告在政府履行职责以便对公众负责方面具有重要作用(GASB,1987, para.56)。⑦然而,与IMF《财政透明度良好行为守则》的要求相比,目前我国的政府财务信息披露尚存在诸多不足,主要表现在:

1.忽视公众的信息需求。依据我国现行的预算会计制度,预算会计信息主要是满足内部使用者,包括各级政府、行政和事业单位的管理者,进行宏观经济管理和预算单位内部财务管理的需要,而对于公众的信息需要则仅是模糊地用“有关方面”来一笔带过,而且即便是包含了有限的政府财务信息的预算会计报告也不向公众或公众代表——人民代表大会提交。

2.政府财务报告主体不全面,没有涵盖广义政府的全部组成部分⑧,尤其是没有包括各级政府所有的社会保障基金,从而不能向公众提供反映政府全面活动的信息。

3.预算会计报告不全面、不完整,不能很好地反映政府公共受托责任的履行与结果,具体表现在:(1)预算会计报表不能反映固定资产、国有股以及隐性债务,因而不能全面反映政府的资产和债务信息;(2)总预算会计的汇总资产负债表无法反映合并的政府整体的财务状况;(3)由于政府基金和预算外交易不包括在内,导致预算会计报告没有完整反映政府整体的预算收支信息;(3)由于采用收付实现制导致无法反映公共部门的成本与绩效的信息。

因此,目前我国政府的财务信息在年度报告方面与IMF财政透明度的基本要求有较大差距,难以满足公众的信息需求。为此,应在充分考虑我国国情的前提下,合理借鉴IMF《财政透明度手册》等国际经验,对我国的预算会计制度进行改革,建立真正意义上的政府会计进而重构我国的政府财务报告体系,从而向公众提供更加透明的财务信息,以帮助其评价政府公共受托责任的履行情况。[14]

(四)加强政府统计信息系统的建设

除了上面所述的政府会计系统外,政府统计信息系统对于政府信息公开也具有重要意义。尤其是政府统计信息系统所提供的关于本地区经济、社会、政治发展状况的宏观指标,不仅有助于外部相关主体了解政府及其活动进而评价政府绩效,而且对于政府自身了解相关政策的执行效果从而进一步改进政策的制定以提高政府的绩效具有重要意义。实际上目前我国政府信息公开的很多宏观信息都需要由统计信息系统来提供。因此,要加强政府信息公开,必须要加强政府统计信息系统的建设,以便公众能够更加及时、充分地获取关于政府及其活动的信息。

(五)进一步拓宽政府信息公开渠道,强化政府网站的信息服务功能

目前,我国现有的政府信息公开多局限于办事制度公开,这显然无法满足社会公众、企事业单位的个性化的信息需求。为此,应当开通多种形式的政府信息公开渠道,设立信息查询点,赋予公民更多的政府信息请求权。

在众多的信息公开渠道中,网络尤其值得关注。与传统的信息公开渠道如报纸、电视、广播、政府公告等相比,网络能够快捷、低成本、以不受时间和空间限制的方式来公布政府信息,在未来的政府信息公开活动中将扮演越来越重要的角色。我国正在积极推进电子政务建设,并于1999年启动了政府上网工程。目前,我国县级以上政府大部分都已建立了政府网站。但由于政府网站内容少、信息更新慢,使网站在信息公开方面的巨大优势并未得以充分发挥。当务之急,是丰富政府网站的内容,加快信息更新的频率,并设立一定的标准对网站信息的公开性、准确性和及时性进行评估,以促进政府网站的建设,推进电子政务。

五、结束语

政府信息公开化是民主政治赖以建立的基础,是民主社会的重要特征,更是建立服务型政府的必然要求。加强政府信息公开,提高政府信息透明度,不仅对有效开发和科学利用政府信息资源,树立勤政、廉洁、透明的政府形象,构建高效率的信息化政府都有积极作用,而且对我国经济和社会的发展、国际地位的提高,都将产生积极而深远的影响。

近年来,我国在加强政府信息公开方面已作出了巨大努力,并取得了一定的成就。尤其是《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布和实施将极大地促进我国的政府信息公开,从而提高政府透明度。但是,客观地说,目前我国政府信息公开仍然处于起步阶段,尚有许多具体问题需要解决,尤其是在信息公开的及时性、可靠性和完整性的保障方面。为此,应当进一步借鉴发达国家的经验,积极推进我国政府信息公开制度的建立与完善。

[注 释]

① 2007年4月颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》第9

条规定,行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主

动公开:(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;

(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的;(三)反映本行政

机关机构设置、职能、办事程序等情况的;(四)其他依照法

律、法规和国家有关规定应当主动公开的。该条例的第10-12

条还列举了需要重点公开的信息,这些信息基本属于本文这里

所讲的四类信息。

② 联合国教科文组织动员各国政府“努力使任何人都有权使用四

类属于公众的信息”,其中第一类就是政府信息。

③《关税与贸易总协定》(GATT1994)第十条第一款规定:“缔

约方有效实施的关于海关产品的分类或估价,关于税捐和其他

费用的征收率,关于对进口货物及其支付转账的规定、限制和

禁止,以及关于影响进出口货物的销售、分配、运输、保险、

仓储、检验、展览、加工、混合或使用的法令、条例与法规和

一般援用的司法判决及行政决定,都应迅速公布,以使各国政

府和贸易商对它们熟悉。以缔约国政府或政府机构与另一缔约

国政府或政府机构之间缔结的影响目标贸易政策的现行规定必

须公布。当政府实施有关国境货物的法律和规章时,也必须予

以公布。”

④目前,各地出台的信息公开条例,均是由地方政府甚至是常务

会决定的。《中华人民共和国政府信息公开条例》也是由国务

院发布,并在很大程度上体现行政机关对信息公开的主导作用。

⑤值得肯定的是,《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条

将该条例的制定目的明确为“保障公民、法人和其他组织依法

获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分

发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作

用”,可以说是一个大大的进步。

⑥国务院发布的《政府信息公开条例》第二章虽对政府信息公开

的范围作出了专门规定,但不可否认,这些规定仍然较为原则

而不够明确,尤其是,根据该条例,信息公开的范围的确定掌

握在行政机关自己手中。

⑦ GASB(1987)同时指出,财务报告是一种向使用者传递财务

信息的手段,它涵盖了所有包含财务信息的报告。因此,政府

财务报告可视为政府财务信息公开的重要手段。

⑧依据联合国《1993 年国民账户统计》,“广义政府”在国民账

户体系中定义为以下各组居民机构单位:(1)中央、州或地方

政府的所有单位;(2)各级政府的所有社会保障基金;(3)

受政府单位控制并主要由政府单位提供资金的所有非市场性的

非盈利性的机构。

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On Government Information Publicity

Liu Xiaoxia

(Hohai University, Nanjing 210098, China)

Abstract: Government information publicity is vital to democratic politics, reflecting peoples sovereignty and right to know. Strengthening government information publicity is the cornerstone to establish an honest and efficient government and has become a trend all over the world. In China, however, government information publicity is still to be improved. Therefore we should issue relevant rules and set up a corresponding mechanism and measures so as to improve government information publicity.

Key words: government information publicity; right to know; transparency

(责任编辑:张积慧)