以主体功能区建设促区域协调发展

韩学丽

[摘要]“十一五”规划纲要提出的主体功能区建设与区域发展总体战略相结合，克服了“四大板块”在区域划分上所带来的一系列问题，优化了国土开发格局，促进了区域协调发展。文章分析了主体功能区建设对今后区域发展的积极影响，并提出在实践操作上解决机构建设、法律保障、生态补偿、政府管理体制改革等问题，使主体功能区建设更加完善。

[关键词]主体功能区；区域发展总体战略；科学发展观；区域协调发展

[中图分类号]F721.2[文献标识码]A[文章编号]1002-736X(2009)04-0051-04

任何经济活动都是在一定区域之上展开的。我国在区域发展战略思想不断演进和发展的同时，对于标准区域的划分也在不断演化。建国后，我国使用的是沿海与内地两大区域的划分方式；“七五”计划将全国划分为东部、中部、西部三大经济地带；2002年党的十六大以来逐步形成了东部、中部、西部、东北地区等“四大板块”的区域划分方式，并以此为基础逐步形成了区域发展总体战略。

一、区域发展总体战略的缺陷

区域发展总体战略即西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、支持东部地区率先发展等战略的总和，是区域协调发展战略的具体落实。区域发展总体战略建立在“四大板块”的区域划分基础之上，主要针对各地资源禀赋和经济发展水平的差异从地理位置上进行大致的划分，这种划分对不同地区解决其存在的主要问题一中西部地区解决贫困落后问题，东北地区解决萧条问题，东部地区解决膨胀问题提供了很大帮助。但是，这种划分方法也存在着一定的缺陷。

(一)难以解决区域产业结构同质化问题

发达国家国土开发的经验表明，开发不是每一寸国土都要建工厂、都要建城镇，而是有些地区承担集聚人口和产业的责任，制造人们所需的各种商品并提供服务，积极参与国际竞争，提升国家的整体实力；有些地区承担保护资源和环境的责任，让森林、草场甚至部分耕地“闲置”，提供人们休闲度假和野生动物繁衍休憩的空间。而我国目前在区域发展中出现了各地忽略区域差异、忽略自身优势的发挥，纷纷构建与其他地区相似甚至相同的产业结构，重复引进、重复建设问题突出，产业结构和产品结构严重同质化。按照中国社科院数量经济与技术研究所齐建国等人的观点。我国继以彩电、冰箱等家电制造业和汽车、钢铁等重化工业为标志的两轮重复建设后，以电子信息、新材料、生物医药工程为代表的高新技术产业现正面临重复建设和过度竞争的问题，相关产业风险也在加速集聚(张蕾，2004)。另据联合国工业发展组织提出的研究区域产业结构相似程度的指标一一结构相似系数显示，我国各地区的工业结构相似系数分别为：东部地区0.99，中部地区0.96，西部地区0.95。该指标越趋近于1，表明区域产业结构趋同程度越大。反之，从专业化系数来看，我国各地区专业化系数都比较低，一般只在0.2左右，即便是北京、天津、上海、广东等发达地区该系数也分别只有0.201、0.166、0.194和0.205，专业化水平不高。

(二)难以解决区域关系中的经济冲突问题

由于上述区域产业结构和产品结构的同质化导致很多地区为了保护本地区的产业发展、增加地方财政收入，短视地采取地方保护主义措施，封锁地区市场，禁止外地产品流入，阻止本地原材料流出，阻碍生产要素的合理流动，破坏资源在空间上的优化配置。自1978年以来，我国区域经济发展过程中出现了三次明显的地方保护主义高潮：第一次是1980-1982年，第二次是1985-1988年，第三次是1989年下半年起。很显然，这三次地方保护主义高潮基本上与各地重复建设的高潮相呼应。细心的人士会发现，各地出租车用车几乎都以本地所产轿车为主，上海几乎都用桑塔纳，武汉是神龙富康，长春是一汽捷达，北京更新的出租车则以现代伊兰特和索纳塔为主。有记者调查发现，当出租车公司申请更换出租车时，北京运输管理局只批准索纳塔和伊兰特两种车型。地方保护由城市出租车用车可见一斑。多年来经济发展的实践表明，由市场封锁和地方保护所带来的并不是本地产业的发展壮大，相反，由于布局分散、各地企业不能形成强大的综合竞争实力而导致企业效益低下，整个行业创新乏力、缺乏国际竞争力，其结果是“鹬蚌相争渔翁得利”。由于“四大板块”的区域划分没有突破行政区划，区域管理仍以行政区管理为基础，在“行政区政治”的影响下，地方官员为追求政绩，自然会产生投资冲动，并尽力维护本地区企业的利益，就使得产业结构同质化和地方保护难以根除。

(三)难以解决区域经济增长与资源环境的承载能力不相称的矛盾

这里有三种情况：首先，从总体上讲，我国资源环境对经济的承载能力不高。我国虽然国土辽阔，但是人均占有资源与世界平均水平相比偏低，据统计，2005年我国人均耕地面积1.4亩，不足世界平均水平的40％；人均水资源2098立方米，仅占世界平均水平的27％；人均森林面积只有世界平均水平的12.8％；石油、天然气、铁矿石等资源的人均拥有储量也明显低于世界平均水平。其次，资源的地域分布不均衡，在我国很多地方都或多或少地存在着经济增长与环境承载力不相称的问题，一是我国有近1/3的国土空间属于难以开发利用、不适宜人类居住和生产的地区；二是经济集中程度与资源分布不一致的地区，致使资源大规模长距离跨区域运输的压力越来越大，煤、电、油、水等资源长期超负荷运转；三是经济集中程度与人口分布不一致的地区，例如，2005年东部较发达的长江三角洲、珠江三角洲和京津冀地区集中了全国地区生产总值的36％，而人口却只有全国人口的15％；西部地区只创造了全国地区生产总值的17.1％，人口却占到全国人口的28％，经济总量和人口布局很不协调(十七大报告学习辅导百问编写组，2007)。最后，在实践中，我国对有限资源的浪费和损毁现象相当严重。由于过去对“发展”这一概念存在认识上的误区，把发展等同于增长，把增长等同于经济增长，把经济增长等同于GDP的增长。在这种观念的影响下，中央政府把GDP的增长速度作为考核地方官员政绩的主要指标，地方政府于是拼命追求GDP的高增速，而忽视了经济社会的全面发展和资源环境承载能力的制约，在一些生态环境脆弱的地方也盲目搞开发，虽然短期内增加了财政收入，扩大了就业，但是破坏了整个区域生活和生产的生态屏障和环境基础，甚至危及到子孙后代的生存空间，对生态环境造成的破坏，今后即使再花几倍、几十倍的代价都难以恢复。这些情况决定了如果不对“四大板块”的区域进行功能上更为细致的划分和调整，资源的损毁和环境的恶化将很难控制。

(四)难以发挥区域政策的有效性

“四大板块”的划分过于宽泛，不够细化，每个板块内部经济社会发展差异极大，既有经济和人口集聚能力很强的大城市，也有不适宜大规模开发的生态脆弱地带，使区域政策的实施没有针对性，难以发挥应有的作用。比如有些经济条件很好的地区应该扩大城市规模，适当增加建设用地；有些资源严重匮乏、自然条件较恶劣的地区应该限制城市扩张，减少建设用地，但是这些城市往往在追求经济增长速度的压力下，也拼命扩大城市规模，越来越多的农田被侵占，导致宏观调控政策“一刀切”，经济条件好的城市也失去了发展的空间。

二、主体功能区的基本内涵及对今后区域发展的影响

为了弥补现行区域发展总体战略的缺陷，2006年通过的“十一五”规划纲要中提出将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。中共十七大报告进一步把优化国土开发格局、推进形成主体功能区作为未来Ⅱ3年经济发展的一项重要战略任务加以部署，表明这项工作是深入贯彻落实科学发展观、增强区域协调发展的重大战略举措。

按照有关部门的定义，

“主体功能区是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，按區域分工和协调发展的原则划定的具有某种特定主体功能定位的空间单元”。根据区域经济学的理论，区域类型可分为三种：匀质区、功能区和规划区。我国的主体功能区内部呈现出质的相同性，外部则体现出差异性，因而更接近于区域经济学中的“匀质区”，而不是区域经济学中所指的“功能区”。所谓开发是指大规模工业化和城镇化的人类活动(高国力，2007)。不同的功能区，其资源环境的承载能力不同，因而开发的方式和强度也有很大不同，这是相比以前在国土空间开发问题上最大的进步。在每个主体功能区内部，存在着主体功能和其他辅助功能，人类的开发活动要围绕主体功能展开，其他辅助功能在不违背主体功能的前提下可适当发挥作用。

“十一五”规划纲要提出的主体功能区划与前述的“四大板块”格局并不矛盾，它是对“四大板块”区域格局的细化和完善，它强调按照资源环境承载能力在板块的基础上进行细分，根据每个地域单元自身特点走差别化的发展道路，而各板块仍旧可以享受国家大的优惠政策，二者的结合能够更好地促进区域发展。

主体功能区的提出是我国区域管理上的巨大进步，是优化国土开发格局、促进区域协调发展的重大举措，充分体现了科学发展观的要求，是构建社会主义和谐社会的有力保障。它将对我国转变区域管理理念、协调空间发展格局、构建和谐的区域关系、实施更有效的区域调控产生积极的影响。

1促进区域管理理念由注重GDP增长向注重人与自然和谐发展转变。主体功能区划强调了各地资源环境对经济的承载能力不同，应施以不同的开发方式和开发强度，与其让严重荒漠化的地区大搞开发去追赶发达地区的增长速度，还不如让它休养生息、恢复生态。所以，缩小区域发展差距不能只注重经济总量，更重要的是要注重不同区域人民生活水平差距的缩小和生存环境的改善。如果只有经济增长速度上去了，人民却从此呼吸不到新鲜的空气，喝不到干净的饮用水，吃不到清洁放心的食物，身体健康受到严重威胁，那么这种增长还有什么意义?主体功能区的建设就充分体现了科学发展观的要求，强调入与自然和谐发展的理念，合理规划空间布局。引导经济布局、入口分布与资源环境承载能力相适应。通过明确不同区域的主体功能——优化开发和重点开发区域的主体功能是发展经济、限制开发和禁止开发区域的主体功能是保护环境，达到开发与保护并举，实现人口与资源环境全面协调可持续发展。

2促进国土空间格局由无序开发向科学规划、有序开发转变。实施以主体功能区为主的国土规划，便可以突破行政区划界限，按照资源、环境的承载能力、现有的开发基础和未来发展潜力，统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，把国土空间划分为不同类型的主体功能区，确定各类型区域发展方向定位，适合开发的则大力开发、优化开发，并规范其开发秩序，不适合开发的则使人口和经济活动有序退出该区域，使人口与经济在国土空间合理均衡分布，引导产业相对集聚发展，引导城镇在地域上相对集中分布，形成既有工业和城镇密集区，又有大片农林牧渔区，还有大片自然生态区的错落有致、功能清晰、规划有序的国土空间格局。

3促进区域关系由地区分割、冲突不断向功能互补、和谐共生的方向转变。主体功能区的划分明确了各区域经济活动内容和产业发展方向，促进了生产要素跨区域的合理流动和资源的重新整合，产业分工与区域分工更加明确，突破了以前那种产业俱全、功能齐备的“大而全”、“小而全”的区域发展模式，每个功能区都只是全国区域整体格局中的一部分，不能脱离其他区域而独立存在。从产业分工来看，优化开发区域要加快发展第三产业和高新技术产业，提升产业层次和竞争力，将不适合优化升级的低端产业转移到重点开发区域；重点开发区域要承接优化开发区域转移的产业，并立足本地优势选择适合自身条件的产业与部门，比如可选择资源密集型产业抑或劳动密集型产业，重化工业或轻纺工业，一般加工工业或服务业，前提是避免走优化开发区域先污染后治理的老路；限制开发区域可以适度发展环保型特色产业，如生态农业和旅游业，适度开发矿产资源；禁止开发区域则严禁主体功能定位以外的开发活动，产业分工更加明晰。从主体功能来看，限制开发区域和禁止开发区域着重环保功能；优化开发区域和重点开发区域着重经济职能，但二者也有分工，优化开发区域注重经济质量的提升，重点开发区域则注重经济总量和规模的扩大。从相互关系来看，限制开发区域和禁止开发区域要为优化开发区域和重点开发区域提供生态屏障和环境基础；优化开发区域和重点开发区域要为限制开发区域和禁止开发区域承接人口、给予横向经济补偿并提供经济支撑。它们之间是功能互补、相互依存、分工合作的关系。

4促进区域政策由统一制定、统一管理向分类制定、分类管理转变。主体功能区建设充分考虑地区的特点和差别，制定不同的针对性更强的区域政策及差别化的绩效评价办法，有利于改变宏观调控“一刀切”的局面。具体来说，优化开发区域侧重于依靠产业政策引导一般加工工业和劳动密集型产业等低端产业转移，提升产业结构层次；依靠土地政策对建设用地实行更严格的增量控制。重点开发区域侧重于依靠投资政策加强基础设施建设，改善投资环境；依靠产业政策承接优化开发区域的产业转移，并加强产业配套能力建设，以相对宽松的土地政策和人口政策适度增加建设用地和人口扩容量，为加速工业化和城镇化奠定基础。限制开发区域和禁止开

发区域侧重于依靠财政政策增加公共服务和生态补偿方面的转移支付，依靠投资政策加强公共设施和生态设施的建设，依靠人口政策实施人口的有序迁移，同时实施严格的土地用途管制，严禁改变生态用地，实施严格的产业管控。严禁主体功能以外的产业扩张。分类实施的区域政策与分类制定的绩效评价相配合。不同区域的绩效评价各有侧重，有的突出经济质量和效益的评价，有的强调增长和效益的综合评价，还有的要突出环境保护的评价，多元化的评价指标促进了区域主体功能的实现。

三、主体功能区操作上的难题与政策建议

编制主体功能区规划，推进形成主体功能区，是“十一五”规划纲要提出的重大战略任务。政府对此高度重视，2006年10月11日，国务院办公厅下发了关于开展全国主体功能区规划编制工作的通知，2007年7月26日，国务院出台了《关于编制全国主体功能区规划的意贝》(以下简称《意见》)，标志着全国主体功能区规划编制工作正式启动。《意见》提出，全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，分国家和省级两个层次编制，规划期至2020年。编制全国主体功能区规划的主要任务是，在分析评价国土空间的基础上，确定各级各类主体功能区的数量、位置和范围，明确不同主体功能区的定位、开发方向、管制原则、区域政策等。中共十七大报告进一步明确，将“主体功能区布局基本形成”作为实现全面建设小康社会的重要任务。主体功能区规划工作全面展开。

主体功能区规划在国外没有先例，理论研究尚不成熟，因而在其推进过程中难免遇到一些操作上的难题，如主体功能区建设缺乏组织协调机构和法律保障，高度雷同的行政管理體制与不同主体功能区需要发挥不同行政管理职能之间存在矛盾，对限制开发区域和禁止开发区域的生态补偿如何落实，如何实施差别化的区域政策和绩效评价等等，都需要在理论认识逐步深化、实践探索不断成熟的过程中加以完善和解决。

1设立专门的区域管理和协调机构，加强主体功能区的组织协调工作。整合现有区域机构，把现在的“西部办”、“东北办”等机构合并为统一的区域开发管理局，各省下设分局。总局负责确定规划编制的指导方针、主要原则、进一步明确主体功能区的内涵、确定分类方法、科学制定全国统一的指标体系、明确区域发展战略、细化完善区域政策，协调国家级主体功能区的关系，监督国家级主体功能区的实施情况，并组织专家深化对主体功能区理论和技术路线的研究，积极指导并协调解决规划编制中的重大问题。各省分局负责省内规划编制的组织协调工作，确定省内主体功能区的数量、位置和范围，明确其功能定位和开发方向，制定省内区域政策的实施细则，加强省级主体功能区的监管，促进省内功能区的分工合作。

2制定相关法律，完善主体功能区的法律保障。为保证国土空间规划的权威性、减少摩擦，各国一般都制定完备的立法作为保证，如美国有《地区复兴法》，德国有《联邦建设法》、《区域规划法》，日本有《国土利用规划法》等等。我国在土地利用、城市发展、环境保护、林业、水利等方面的发展规划都有相应的法律法规作为依据，并有具体的实施细则和相应的兼管部门作为保障，作为国土开发基础规划的主体功能区规划更需要法律的支撑和保障。我国应借鉴国外经验加紧制定《国土空间规划法》，明确主体功能区的法律地位、相关的责任主体、应承担的法律责任、管理机制、责任追究等事项，并加大执法力度，为主体功能区建设提供法律保障。

3进行政府管理体制的改革，建立与主体功能区相适应的新型政府管理体制。改变过去不分区域、高度雷同的行政管理体制，分别按照主体功能区的要求进行政府机构、管理方式的变革和政府职能的转变。各主体功能区应按照各自承担的新主体功能的需要，进行政府机构的重新设计和调整，限制开发区域和禁止开发区域要走出现行的完全与上级政府相对应的行政管理体制，精简甚至撤销原来与经济发展、产业开发有关的机构，增设或加强以资源节约和环境保护为主要职能的新机构。每个主体功能区采取不同的经济与社会发展模式，按照自身优势走自我发展之路。同时，财政管理体制也要适应主体功能区的需要进行相应变革，限制开发区域和禁止开发区域应从发展经济、增加税源为主要目的变为以基本公共服务均等化为主要目的的财税体制，从而形成适应各自主体功能需要的新型财政管理体制(张孝德，2007)。

4科学制定补偿标准，建立长效的生态补偿机制。限制开发区域和禁止开发区域以削弱或放弃经济开发的代价来修复和养育生态环境，势必会导致当地财政收入的减少和居民的生活困难，加剧其落后的局面，影响其保护生态的动力和主体功能的发挥。因而中央政府应从公平的原则出发，科学制定生态补偿标准，建立纵向补偿和横向补偿相结合的补偿机制，实现基本公共服务均等化。中央财政应拿出专项拨款，通过整合相关的专项基金、财政扶贫资金、生态赔偿罚没款等建立生态补偿专项基金，用于这两类地区的生态建设和生态保护投入；加大这两类地区的一般性转移支付系数，平衡地区财力差异，改善地区公共服务。同时，建立跨地区的横向生态补偿机制，优化开发和重点开发区域要按照受益者付费原则增加对限制开发区域和禁止开发区域的横向生态补偿资金。对跨地区的资源调动譬如水资源的供给应按照使用量实行按量补偿，合理测算补偿标准。另外，完善资源定价机制，合理确定资源的价格；扩大资源税的征收范围，提高税率，促进资源的节约利用，并将其收入用于生态补偿。

[责任编辑：李国燕]