浅谈统筹城乡发展中的制度创新

谭　莹　张丽娟

[摘要]“二元”经济结构是我国经济结构的现状，在我国主要的是建国后通过一系列城乡分割的制度安排而形成的人为的“二元”社会结构。“二元”社会结构是当代中国不同于任何发展中国家的显著特征，是有中国特色的“三农问题”的要害和根源。统筹城乡发展就是要打破以“二元”结构为基本特征的城乡分治格局，大力推进城乡一体化进程，最后建立起城乡互补互促、共同进步，平等和谐的经济发展新格局。这必然要进行制度创新，文章分析影响“二元”经济的制度原因，探讨城乡统筹中的制度创新。

[关键词]城乡统筹发展；制度；创新

[中图分类号]F291.1[文献标识码]A[文章编号]1002-736X(2009)04-0019-03

2003年10月，中共十六届三中全会上，明确提出“统筹城乡发展”的战略思想，逐步改善城乡二元结构的观点和设想。指出解决“三农”问题是我们当前工作的重中之重，我国经济总体上已到了“以工促农，以城带乡”的发展阶段，制订了“多予，少取。放活”和“工业反哺农业，城市支持农村”的政策。笔者从产生城乡差距的原因分析，认为城乡统筹关键要进行制度创新，使城乡关系得到改善，经济得到协调发展。

一、城乡二元结构体制是“三农”问题日益严重的制度根源

美国著名的发展经济学家刘易斯于1954年提出了著名的“二元经济结构”理论认为，发展中国家经济发展的典型特征是二元经济结构。这种二元经济结构是经济发展过程中源于城乡不同的资源特征而自然形成的。这种城乡差距的自然特性，在发展中国家普遍存在，不可避免，这是一种发展中的正常差别。随着经济社会的发展，这种城乡差距会不断缩小。但中国城乡差距除了这种原因以外，还有更为重要的人为的制度因素造成的城乡差距是中国特色“三农”问题的要害和根源，我们研究“三农”问题就是要研究这种制度形成的来龙去脉，以有效地寻求改变这种制度的有效途径。

根据制度经济学的观点，制度有助于人们解决反复面，临的某类问题，决定了社会和经济的激励结构。建国初期，我国国民经济发展落后，为了实现经济的起飞和发展，我们引进了苏联高度集权的管理经济的作法，并逐步形成了“以乡养城，以农养工”的发展模式，以适应当时的经济和社会发展。为了保障这一模式的顺利实施，我们强化了有利于城市发展的财政分配制度、工农剪刀差的价格制度、金融制度、土地制度、以及乡镇政府管理制度等。在城市以低工资和高就业实现低成本扩张；在农村则以束缚农民在土地上的制度安排，保证农业发展的相对稳定，并希望以农村生产关系的进步来解决由于农业生产力落后而与城市工业化的不协调问题。为了限制农民的自由迁移，1958年通过了影响至今的《中华人民共和国户口登记条例》，从法律上正式确立了二元户籍制度，农民迁入城市就从事实上被堵死了。围绕城乡分割的二元户籍制度，配套出台了一系列歧视农民、限制农民的政策制度，如粮食及副食品与燃料供应制度、住宅制度、教育制度、就业制度、养老保险及医疗制度、劳动保护制度、婚姻生育制度等十多项，形成了当今世上少有的的二元社会结构。二元社会结构的形成有其特殊的社会历史背景，是由计划经济体制、错误的发展观造成和维持的。二元社会结构一经形成。就具有强大的体制一惯性，至今仍然制约着社会主义市场经济体制的完善。可以说，二元社会结构是中国最大的“人造国情”。

二、我国“二元”经济制度的形成历史及现状

从以上的分析，可以看出我国“三农”问题的制度性根源在于长期以来一系列的，限制农民的不公平、不平等的二元经济制度。改革开放以来，随着经济的发展这些制度得到了一定的改变和修正，但仍成为目前我国统筹城乡发展的制度性障碍。

(一)不合理的财政收支结构

历史上，我国财权基本上集中在中央财政以及地方的上级财政手中，基层财政缺少固定的资金来源。与居民生活直接相关的基本公共品(包括水、电、气、道路交通、公益项目、文化娱乐设施项目等有形的公共品)，在城市地区供应比较充裕，也有比较完备的管理体系。而农村地区这些基本公共品较为匱乏。除了少数农村经济十分发达的地区政府能够以公共资源提供基本公共品外，大多数农村至今还没有享受到基本的公共品，即使有的地方建设了生活所需要的道路、自来水等公共基础设施，但建设资金基本上来自于当地农民的集资，而并非以政府为主体通过财政拨款方式向当地居民提供。

在新的制度变迁过程中，地方政府在资金方面正面，临着更大的困境：农村税费改革、农业税的逐步取消意味着基层政府征收税费的权利以及财源不断地被减少，而1994年开始实施的分税制基本上没有随着农村税费制度的改革作相应的调整，基层政府税源萎缩的同时，中央财政以及地方财政的上级财政对基层财政的转移支付规模小、不透明、缺乏规范、得不到制度上的保障，使基层财政状况日益恶化已经成为一种普遍现象。

(二)不公平的公共教育和社会保障制度

社会教育及其保障制度属于无形的公共品，主要是指以政府为主体向居民提供的社会保障，包括各种社会保险和社会福利。我国从1997年开始建立的养老保险、医疗保险、失业保险以及其他各种社会保险，1999年底在全国各地已经建立起来的最低生活保障制度，都限于县级以上的城市地区，农村并不涵盖在制度的保障以内。农村居民不仅因为缺少社会保障制度而不能享受各种社会福利，即使他迁移到城市并顺利就业，农村居民的身份决定了他们同样不能享受城市职工(居民)普遍享受的社会保障制度。从教育来看，城市地区九年制义务教育的条件尽管已经比较完善，但不少农村地区义务教育阶段家长还需要为孩子的教育花钱，并成为农村家庭的负担。

(三)严格的户籍制度限制了人口的自由流动，遏制了城市化的发展

二元社会结构人为地控制了农村人口向城市的自由流动。一个国家和地区要想经济发展和社会繁荣，就必须使人口在城乡之间自由流动。但我国建国以后，出台的以限制农村人口向城市流动为主要目标的户籍制度，人为隔离城乡，使市民和农民身份凝固化，这种少有的城乡隔离制度，形成了城市和农村两个各自封闭循环的体系、市民和农民两种身份迥异的不同公民。改革开放以来进城务工的农民也无法获得名正割匝的市民身份和工人地位，他们只能被称之为不伦不类的“农民工”。二元社会结构人为地遏制了城市化进程。城市化本来是伴随着工业化的发展而同步发展的。根据一些学者的研究，发达国家和发展中国家在工业化和城市化过程中，一般城市化率均高于工业化率。人为的二元社会结构使我国城市化水平既明显滞后于国内工业化水平，又大大落后于发达国家、其他发展中

国家和世界平均水平。

(四)农村金融体制不能满足农村经济发展的需要

新中国成立初期，政府大力发展农村合作经济。从1950年开始，全国各地普遍组建农村信用社。农村信用社的产权在一开始就没有得到清晰的界定，全体社员对他们出资组建的信用合作社只有名义上的、模糊的产权归属关系，事实上产权是由国家控制的。所有权不清晰导致农村信用社指望政府会对一切不良贷款承担最终责任。信用社“三会”制度徒有虚名，治理结构残缺不全，“一人说了算”的“内部人控制”问题十分严重。这些问题的积累最终导致了目前农村信用社不良资产比例甚高。农村合作社产权不清、管理体制不顺，以及农村信用社发展过程中形成的历史问题，进一步加大农村信用的潜在风险，也成为农村经济金融发展的难题。近年来，农村资金外流严重，农业银行支农力度减弱，农业发展银行支农作用弱化，农户获得贷款困难，农村金融机构不良贷款比重大，农村存在较高的金融风险成为农村金融的突出问题。这说明农村金融体系的现状远不适应农村发展的需要。从根本上解决当前我国农村金融中的突出问题，不能局限于对农村金融体系的小修小补。必须以促进农村金融市场的发展为目标，以深化农村信用社改革为契机，推进农村金融体制的整体改革。

三、统筹城乡发展的制度创新探讨

十一届三中全会以来，以市场为取向的改革不断深入，最终实现了由计划经济体制向市场经济体制的历史性跨越，打开了我国经济、政治和文化发展的崭新局面。从根本上解决“三农”问题，全面建设小康社会和加快建设现代化进程，必须纠正长期以来形成的城乡差别的传统和制度，突破二元经济结构，实现城乡统筹发展战略。当前城乡统筹发展需要从以下几个方面进行突破和制度创新。

(一)改变国民经济的分配结构和财政支出结构，探索农村公共产品供给体制的创新

加大对农村和农业的支持和保护力度，逐步使城乡分配关系合理化。保证长期以来的城市的财政偏向，保证农民享受公共财政给予的外部经济。要下决心调整国民收入分配结构，在稳定现有各项农业投入的基础上，新增财政支出和固定资产投资要切实向农业、农村、农民倾斜，逐步建立稳定的农业投入增长机制。各级政府要依法安排并落实对农业和农村的预算支出，严格执行预算，建立健全财政支农资金的稳定增长机制。积极运用税收、贴息、补助等多种经济杠杆，鼓励和引导各种社会资本投向农业和农村。从2004年起，确定一定比例的国有土地出让金，用于支持农业土地开发，建设高标准基本农田，提高粮食综合生产能力。土地出让金用于农业土地开发部分和新增建设用地有偿使用费，要结合土地开发整理安排一定资金用于小型农田水利建设。市、县两级政府也要切实增加对小型农田水利建设的投入。要尽快立法，把国家的重大支农政策制度化、规范化。扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。2006年，国家财政支农资金增量要高于2005年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于2005年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年，并逐步形成新农村建设稳定的资金来源。要把国家对基础设施建设投入的重点转向农村。提高耕地占用税税率，新增税收应主要用于“三农”。土地出让金用于农业土地开发的部分和新增建设用地有偿使用费安排的土地开发整理项目，都要将小型农田水利设施建设作为重要内容，建设标准农田。进一步加大支农资金整合力度，提高资金使用效率。

(二)建立统筹的社会教育和保障制度，推动农村全面进步，保证农民享有平等的国家教育、文化卫生等公共服务的权利

要改变这种现状就必须增加公共财政向农村倾斜的力度。首先，要保障农村义务教育的责任从主要由农民承担转为政府承担，主要由乡镇政府承担转为县级政府承担，调整农村义务教育的管理体制和投入机制，进一步加大中央和省级财政对农村义务教育的投入力度。2005年，国家规定要落实新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于农村的规定，用于县以下的比例不低于70％。到2007年，争取全国农村义务教育阶段贫困家庭学生都能享受到免书本费、免杂费、补助寄宿生生活费。其次，农村公共卫生服务是政府的职能，应建立农村专项转移支付制度，保障农村医疗卫生事业的发展。坚持以农村为重点的卫生工作方针，积极稳妥推进新型农村合作医疗试点和农村医疗救助工作，实施农村医疗卫生基础设施建设规划，加快农村医疗卫生人才培养，提高农村医疗服务水平和应对突发公共卫生事件的能力。加强艾滋病、血吸虫病等重点疾病的防治工作，推动改水改厕等农村环境卫生综合治理。搞好农村计划生育，对农村计划生育家庭实行奖励扶助制度，抓好“少生快富扶贫工程”试点。最后，通过完善农村最低保障制度、农村养老保险制度，与城市并轨，最终实现城乡社会保障体系一体化。有条件的地方可以探索建立农村社会保障制度。加大农村重大文化建设项目实施力度，完善农村公共文化服务体系，鼓励社会力量参与农村文化建设。巩固农村宣传文化阵地，加强农村文化市场管理。切实提高农村广播电视“村村通”水平，做好送书下乡、电影放映、文化信息资源共享等工作。

(三)加快农村金融体制改革，保障农民和农村企业的合法融资权，改变长期以来金融资源的城市偏向

为此，一是要改革农村信用社，建立多元的农村金融服务体系。彻底解决农村信用社普遍存在的所有权不清晰、法人治理结构不完善、管理水平较低以及缺乏有效的激励机制和内部人控制等问题。要采取股份所有制形式广泛地吸纳村集体经济企业、农村企业和农业专业大户参股，把农村信用合作社改变成农村合作金融组织。采取优惠政策以低利率对农民放贷。二是通过加强对金融中介的监管、放松利率管理等措施，创造一个促进农村金融市场发展的有利环境。三是重新对农业银行、农业发展银行和农村信用社进行功能定位和调整，建立一个更完善、更有活力的真正为“三农”服务的农村金融体系。

[责任编辑：陈雪梅]