改革开放３０年江苏人口发展的历程与经验

孙燕丽

摘要：作为全国计划生育工作起步早、发展快的地区，江苏为全国人口计生工作的发展做出了理论和实践的贡献，同时，也面临着统筹解决人口问题的挑战。

关键词：人口计生工作；江苏；改革开放30年

中图分类号：C92文献标识码：B文章编号：1672-3163(2009)02-0004-03

改革开放30年，中国人口计生工作取得了辉煌的成绩，走出了一条具有中国特色人口发展的道路。作为全国计划生育工作起步早、发展快的地区，江苏开拓进取，励志率先，为全国人口计生工作的发展作出了理论和实践贡献，为江苏的改革开放创造了良好的人口环境。

一、江苏人口计生工作的发展轨迹

作为全国的先行区，江苏人口计生发展的足迹就是全国人口计生工作的缩影。回首30年，江苏人口计生工作伴随着改革开放。经历了三个主要发展阶段：

(一)严格控制人口增长阶段(1978年～1995年)

20世纪70年代，我省开始全面推进计划生育，实行“晚、稀、少”的生育政策。1978年以后，特别是中央《公开信》发表后，计划生育工作得到进一步加强。1980年5月，成立江苏省人民政府计划生育办公室；1981年8月，成立江苏省计划生育委员会。各级政府大力健全计划生育机构，坚持“三为主”方针，落实计划生育国策。1990年10月，江苏省第七届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《江苏省计划生育条例》，全省实行人口指标管理，严格考核制度，层层落实人口与计划生育目标管理责任制，全省计划生育工作整体水平全面提高。各级计划生育管理和服务机构逐步建立和完善，创造和积累了丰富的经验，苏南地区开始探索计划生育上新水平的道路，逐步形成“苏南人口现代化模式”；盐城市在计划生育工作中推行“少生快富”工程的经验，在全国得到推广。全省人口出生率从1978年的15.63‰下降到1995年的12.32‰，人口自然增长率由1978年的9.54‰下降到1995年的5.76‰，实现了人口再生产类型的历史性转变。

(二)稳定低生育水平阶段(1996～2005年)

这一阶段，计划生育工作由主要以行政控制为主向综合运用法律法规、经济、行政、教育、科技等手段转变，探索建立以宣传教育为先导，依法管理、村(居)民自治、优质服务、政策推动、综合治理的长效工作机制。

我省稳定和坚持现行生育政策，低生育水平始终得到稳定。2000年3月，党中央、国务院出台《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》。我省认真贯彻中央《决定》意见，在稳定低生育水平的基础上，努力提高出生人口素质、优化人口结构，积极开展计划生育优质服务，大力提高育龄群众生殖健康水平。2001年12月，《人口与计划生育法》出台后，2002年10月，江苏省第九届人民代表大会常务委员会第三十二次会议审议通过了《江苏省人口与计划生育条例》。2005年7月，江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《关于禁止非医学需要胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠的决定》，人口与计划生育的法制框架不断健全，人口与计划生育工作进入依法管理的新阶段。

这一阶段，我省以农村部分计划生育家庭奖励扶助制度为主的利益导向机制逐步建立。在各级计划生育服务机构规范化建设、开展优质服务系列工程、提高育龄群众生殖健康水平等方面取得了明显成效，为全国提供了宝贵经验。全省人口出生率从1996年的12.11‰下降到2005年的9.24‰，人口自然增长率从1996年的5.53‰下降到2005年的2.21‰。

(三)稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展阶段(2006年至今)

2006年，党中央、国务院作出《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，明确提出我国人口和计划生育工作进入稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展的新阶段。2007年，江苏省委省政府出台了贯彻《决定》的《意见》，明确今后一个时期要以科学发展观统领人口和计划生育工作全局，牢固确立以人为本、优先投资于人的理念，稳定低生育水平，提高人口素质，改善人口结构，引导人口合理分布，保障人口安全，促进人口大省向人力资本强省转变，促进人口与经济社会资源环境协调和可持续发展。

这一阶段，我省人口计生工作在全国继续领先。在推进“世代服务”体系品牌建设、实现城乡统筹的人口计生优质服务体系全覆盖、创新完善流动人口计划生育服务管理体制机制、完善计划生育利益导向机制政策体系、开展队伍职业化建设、开展人口发展战略研究和人口发展功能区研究等方面进行了有效探索，取得了明显成果，人口计生工作进入了转型提升的新阶段。人口计生工作持续健康发展，低生育水平继续保持稳定。2007年全省人口出生率9.37‰，人口自然增长率为2.3‰。

二、江苏人口计生工作的实践与探索

经过30年的艰苦努力和不断探索，江苏人口计生工作取得了显著成绩。自实施计划生育政策以来，全省少生4000多万人，较早实现了人口再生产类型的历史性转变，促进了人口素质的提高和人的全面发展，有效缓解了人口对资源环境的压力，为全省经济社会的持续发展和人民生活水平的提高做出了重要贡献。江苏人口数量的有效控制和人口素质的提高，是江苏全面建设小康社会的重要保证，为江苏加快富民强省、“两个率先”进程作出了历史性贡献。

低生育水平长期保持稳定。在经历第三次生育高峰之后，江苏在全国率先进入低生育水平状态，十多年来一直保持着较低的生育水平。调查数据显示，“十一五”时期全省育龄妇女总和生育率稳定在1.3左右，计划生育率保持在95％以上，现家庭只有一个孩子的妇女占已婚育龄妇女总数的74％，全省独生子女超过1200万人。

人口和计划生育各项事业发展成绩显著。人口和计划生育工作进入全面依法管理新阶段，人口和计划生育管理和服务体系进一步建立和完善，“世代服务”新体系全面推进，优质服务拓展深化，育龄群众普遍享有较好的避孕节育全程服务和生殖保健服务，计划生育利益导向机制得到加强，人口和计划生育工作新机制基本建立，群众对计划生育工作的满意程度不断提高。

30年来，江苏人口计生工作在不同时期的转型发展中作出了有益的探索和示范，为全国贡献了八项经验：

一是创新农村计划生育工作载体。90年代，盐城市将计划生育与发展农村经济、帮助群众勤劳致富奔小康、建设文明幸福家庭相结合，创造了以致富、教育、服务、福利、邻里互助为主要内容的“少生快富”文明工程，较早地探索了人口计生工作与新农村建设相结合的工作思路。这一经验在全国产生了广泛持久的影响。

二是深化计划生育优质服务内涵。“九五”时期，我省率先倡导“避孕节育全程服务和生殖保健服务”模式；“十五”时期积极推进避孕节育生殖健康促进系列

工程，促进计生避孕节育向生殖健康转变；“十一五”以来，我省借鉴英国“玛里斯特普”的模式，全面推进“世代服务”体系建设，打造了融管理与服务于一体，把宣传教育、技术服务、行政服务、信息管理、药具发放、人员培训等有机结合，充分体现综合服务功能和便民维权要求的公共服务平台，在全国率先提出到2010年实现城乡统筹的“世代服务”体系全覆盖的目标。

三是深入推进人口发展战略研究。开展江苏人口发展战略、长三角人口发展功能区、主体功能区人口管理政策和江苏省人口发展功能区等4项重大研究，提出了人力资本强省、人口协调发展、人口有序流动、人口基本公共服务均等化4大战略，在全国率先提出建立包括6大方面22个指标的人口发展监测与评价指标体系。设计了人口功能分区的初步方案，提出了相应的政策措施与建议，为江苏及长三角地区生态屏障建设、国土功能区划与区域人口发展提供了总体框架和基本思路。

四是探索建立统筹解决人口问题的工作体制机制。指导无锡市确立“大人口”理念，创新人口服务管理体制，建立“市规划指导、区协调监督、街道(镇)组织落实、社区综合服务”的人口工作新体制，建立人口综合信息管理系统，创新“一证、二合同、三承诺”的管理机制，统筹包括流动人口在内的人口服务管理工作。

五是探索建立计划生育利益导向机制。在全国率先实施农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和独生子女死亡伤残家庭特别扶助制度。普遍建立了人口和计划生育公益金制度，主要用于资助、扶助各类计划生育贫困家庭等。全省以各级计划生育协会为主体，全面开展了“生育关怀零距离服务”活动，组织推进“思源工程”、“和谐家园”等民心工程，组织广大志愿者，对实行计划生育的家庭，特别是困难家庭和只有一个女孩的家庭进行经济帮扶和情感帮扶。

六是建立计划生育基层民主管理工作机制。睢宁县等地创造的计划生育“勤廉双述”等制度，探索了寓管理于服务之中的基层管理模式，拓展了群众参与计划生育民主管理和民主监督的渠道，丰富了计划生育村民自治的内涵，激发了群众更加自愿地实行计划生育。

七是推进人口计生队伍职业化建设。制定职业分类和职业标准，开展人口计生咨询服务专业职业资格考试，探索建立人口和计划生育专业技术人员、专业工作人员职业资格证书制度，完善人口和计划生育专业技术人员职称制度，努力提高队伍职业化水平。

八是以国际先进经验提升工作水平。卓有成效地开展国际合作项目，盐城市盐都区成功实施联合国人口基金第五周期和第六周期项目，多次接受联合国人口基金等国际组织官员和专家学者考察并得到认同和赞许，树立了中国计划生育工作的良好国际形象。太仓中日合作项目被誉为“国际合作项目典范”。

三、统筹解决人口问题的挑战与思考

(一)人口发展面临的挑战

当前，我省人口发展正处于数量、素质、结构及分布各要素相互交织、综合作用的历史时期；人口发展形势总体是好的，但也面临着更为复杂的人口发展态势。总的来看，我省人口计生工作已经跨入了“稳定低生育水平的关键时期”和“统筹解决人口问题的起步阶段”。人口数量问题仍然是长期制约经济社会发展的关键性问题之一，从更长远的时期看，人口素质、结构、分布问题将逐渐成为影响经济社会协调和可持续发展的主要因素，统筹人口与经济、社会、资源、环境协调发展的任务十分艰巨。

一是人口增长的压力仍然存在。2010年左右我省将进入第四次人口出生高峰期，苏北地区部分群众的生育观念与现行生育政策还有较大差距，政策内生育率将逐年提高，人口机械增长不断增加，稳定低生育水平的任务仍然艰巨。二是出生人口素质问题不容忽视。据卫生部门统计，每年各种出生缺陷儿童约占年出生人口总数的3％～4％。降低出生缺陷发生率，已经成为一个突出的公共卫生问题和社会问题。三是人口结构性矛盾比较突出。出生人口性别比偏高问题突出，自20世纪80年代后期以来，江苏出生人口性别比持续偏高，“四普”出生人口性别比为114.93，“五普”时为116.51，2005年抽样调查为117.47。人口老龄化进程加快。我省是全国老龄化进程最快的省份之一，2007年全省65岁以上老人占总人口的11.37％。四是流动人口服务管理工作有待加强。2007年全省登记的暂住人口为1589.16万人，其中外省流入943.27万人。流动迁移人口持续增加，对公共资源配置构成巨大压力。

(二)统筹解决人口问题的目标任务

到2010年，全省人口自然增长率控制在4‰以内；出生人口素质明显提高，出生缺陷发生率降到8‰以下，出生人口性别比趋向正常；人均预期受教育年限达到13年，平均预期寿命达到76岁。到2020年，全省总和生育率稳定在更替水平以下，出生人口素质显著提高，出生人口性别比正常，人口发展与基本现代化的要求相适应，与经济社会发展相协调，与自然相和谐，为构建和谐社会创造良好的人口环境。

实现以上目标，必须紧紧围绕“解放思想、转型提升、城乡统筹、创新创优、率先发展”的总体要求，在思想观念和工作方法上实现“三个转变”，即“由以行政管理为主向依法管理、优质服务、利益导向、村民自治的综合施治转变；由以控制人口数量为主向兼顾数量、素质、结构、分布、迁移综合职能转变；由以农村计生工作为主向城乡统筹的‘大人口工作格局转变”；力争在全国实现“三个率先”的工作目标，即“率先建立人口与计划生育长效机制、率先实现人口和计划生育优质服务体系全覆盖、率先建立流动人口计划生育统一管理、优质服务新体制”。重点做好以下工作：

一是千方百计稳定低生育水平。“十一五”时期是我省稳定低生育水平、平抑第四次人日出生高峰的关键时期。必须毫不动摇地稳定和坚持现行生育政策，综合运用法律、经济、教育、行政等手段进行综合治理，实现依法行政、思想政治教育与利益导向相结合，创新考核机制、创建机制、协调机制、奖扶机制和服务机制“五大机制”，建立健全组织保障体制、投入保障体制、政策保障体制、技术保障体制和队伍保障体制“五大保障体制”，在全国率先建立人口与计划生育长效工作机制。

二是大力提高出生人口素质。这是实现由人口大省向人力资本强省转变的根本措施。建立健全由政府牵头，相关部门协作联动的出生缺陷预防模式。全面实施出生缺陷干预工程，有效开展婚前和孕前保健、孕产期保健、产前筛查和诊断、产后访视、新生儿疾病筛查康复等工作。积极倡导和推行科学婚检，努力降低出生缺陷的发生风险和实际发生率。

三是着力解决人口结构矛盾。一方面，要综合治理出生人口性别比偏高问题。深入开展“关爱女孩行动”，形成有利于女孩健康成长和妇女发展的社会经济政策环境。认真贯彻相关法律法规，严厉打击非法实施胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠行为。另一方面，要积极应对人口老龄化。重点是加强养老保障制度和养老服务体系建设，逐步建立和完善由养老保险、新型合作医疗和最低生活保障组成的农村社会保障体系。

四是切实加强流动人口计划生育工作。进一步深化流动人口计划生育管理服务体制改革，探索建立包括全省城乡一致的人口登记制度、流动人口居住证制度、出生人口实名登记和生命统计制度、省际和区域之间协作制度，以及以流入地为主的目标管理双向考核制度等在内的长效机制；创新流动人口计划生育服务管理体制和机制，进一步完善流动人口计划生育管理机构和服务网络，确保流动人口享有国家规定的避孕节育免费技术服务；在全国率先建立以现居住地为主的流动人口计划生育统一管理、优质服务新体系。

五是加快推进“世代服务”体系建设。按照“城乡统筹、转型转轨、提质提速、创新创优、率先发展”的总体要求，全面推进人口和计划生育优质服务体系建设，2010年率先在全国实现人口和计划生育优质服务体系全覆盖。要从人口计生公共服务平台建设的高度，把优质服务体系建设作为人口计生工作自身建设的强基工程，作为全面带动人口计生工作拓展职能的龙头工程，作为推进城乡统筹、造福人民群众的民心工程来建设，以优质服务体系建设为抓手，整体带动人口计生系统发展理念的转变、综合能力的拓展和基层基础工作的升级，促进人口管理与服务的结合，促进计生事业现实需求与长远发展的结合。

六是不断完善统筹解决人口问题的体制机制。建立健全统筹解决人口问题科学化、民主化、规范化决策程序，促进人口与经济、社会、资源、环境协调发展。建立和完善人口信息系统，为政府决策提供科学的决策依据。协调与人口和计划生育发展规划相配套的政策规定，推动社会政策与人口和计划生育政策相衔接。

编辑：魏方