科学发展观与公共财政

赵　蕾

摘要：科学发展观是我国政府的一种执政理念和施政原则。公共财政是政府的分配行为，其直接体现了政府的意志。科学安排公共财政是落实、支撑与强化政府科学发展观的直接体现。因此，探讨科学发展观问题，从财政角度进行分析是非常必要的。本文在对公共财政基本内涵进行阐述之后，分析了科学发展观与公共财政之间的关系，最后就如何运用科学发展观统领公共财政提出了几点建议。

关键词：科学发展观；公共财政；和谐社会

中图分类号：F062.6文献标志码：A文章编号：1002-2589(2009)06-0036-03

党的十七大对做好新时期财政工作提出了明确要求：“加强和改善财政宏观调控，完善公共财政体系，深化财税体制改革，强化财政科学管理，促进科学发展和社会和谐。”贯彻“十七大”精神，践行科学发展观，完善公共财政是促进社会经济协调发展的重要保障。

一、公共财政

公共财政产生于资本主义自由竞争时期，是以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。我国的公共财政是在市场经济体制下，国家或政府作为社会经济管理者，为弥补市场失灵和保持市场运行而建立的财政体制。

(一)公共财政的要义

第一，以公共产品为基石，对纳税人负责。纳税人向政府纳税，政府则提供满足纳税人共同需要的公共产品作为回报。

第二，通过民主制度表达偏好。公共产品的提供本质上是一个公共选择过程，而公共选择过程需要通过一定的民主程序来实现。

第三，通过实行分权基础上的财政制衡和分税制，规范中央政府和地方政府之间的事权和财权关系。

第四，建立规范的财政收入和财政支出体系，避免制度外收入和制度外支出所引起的社会混乱。

第五，发行公债。发行公债本质上也是一个公共决策过程，政府作为公众的代理人其权力受到限制。

第六，建立规范的财政管理体制，依法管理财政事务。

(二)现代公共财政收入形式

1．税收收入。税收收入是现代国家最重要的公共收入形式，是世界各国公共收入的主要来源。一般约占各国经常性公共收入的90％以上。

2．债务收入。债务收入包括国内发行的公债，国库券，经济建设债券，向国外政府、各级组织和商业银行的借款等。

3．国有资产收益。国有资产收益是政府凭借其资产所有权取得的股息、红利、租金、资金占用费、土地批租收入、国有资产转让及处置收入等。

4．政府行政性收费。指政府各部门收取的各种费用和基金性收入。各省现阶段行政性收费主要有中央批准的行政性收费、省级批准的行政性收费。

5．其他收入形式。指上述几种收入之外的政府各项杂项收入，常见的有罚没收入、对政府的捐赠、“通货膨胀税”。

(三)我国财政体制的变迁

第一阶段：国家财政阶段。在计划经济体制下，政府既是社会公共事务的管理者，又是国有资产的所有者，也是国有资产的直接经营者。从而国家财政也便集三者职能于一身，既负责社会公共事务管理，又负责国有资产所有权管理。还负责国有资产的生产经营管理。

第二阶段：转型财政阶段。改革开放以后，政府逐渐把国有资产的所有权与经营权分开，只履行国有资产所有权，但政府仍是社会公共事务管理者和国有资产所有者。因此，政企不分，政府难以向社会公众提供优质的公共管理和社会化服务。

第三阶段：公共财政阶段。1992年邓小平同志南方谈话以后，进一步推动了中国改革开放的进程，同一年我国明确了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。社会主义市场经济体制的建立为公共财政提供了基本的政治经济环境。这个时期，公共财政逐渐将政府社会公共事务管理者和国有资产所有者的职能分开，使得政府真正成为社会公共事务的管理者和服务者，为社会的和谐发展创造了一个良好的环境，为市场经济的健康发展保驾护航。

二、科学发展观与公共财政的关系

(一)科学发展观指引公共财政工作

科学发展观的本质是“以人为本”，公共财政就是要站在最广大人民群众的立场上，为人民谋幸福，为公众谋福利。科学发展观的根本方法是“统筹兼顾”，构建公共财政就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。科学发展观的目标是“建设和谐社会”，公共财政就是通过财政手段处理好人与自然、环境、社会的和谐发展。科学发展观提出“全而、协调、可持续发展”，公共财政履行发展职能，必须坚持树立科学的发展观，把促进发展作为财政工作的出发点和落脚点，为全面、协调和可持续发展创造物质基础。总之，财政是政府的分配行为，其活动直接体现了政府的意志，科学安排公共财政就是落实、支撑与强化政府科学发展观的直接体现。

(二)科学发展观与公共财政一脉相承

科学发展重点是瞄准那些影响或制约经济社会发展的突出问题，而这些突出问题还是要依靠政府去解决，并最终由国家财力作为保障。党的十七大要求：“把科学发展观贯彻落实到经济社会发展各个方面。”完善公共财政就是按照构建社会主义和谐社会的要求，全面贯彻科学发展观，以最广大人民群众的根本利益作为财政分配的出发点和落脚点，做到财政收入来源于人民群众创造的物质财富，财政支出重点应满足人民群众日益增长的物质和文化需求；依靠人民生财、聚财、用财，真正实现“取之于民，用之于民”。可见，公共财政是国民收入与分配的主渠道，是国家行使宏观经济调控职能的工具，是市场经济配置资源的必要补充。在贯彻落实科学发展观的活动中，财政部门必须首当其冲，贯穿始终，肩负起重担。

(三)财政体制的变迁是科学发展的体现

传统财政收支运行的基本格局是：收入主要来自于国有部门，支出主要投向于国有部门。这种“取自家之财”的财政收入和“办自家之事”的财政支出决定了财政政策倾向于在国有和非国有部门之间搞“区别对待”，实行城乡分治和不同所有制分治。我们将那时的财政称为“国家财政”，而不是“国家的财政”。有选择而非全面的财政覆盖范围，有厚有薄而非一视同仁的财政待遇，专注于生产建设而非整个公共服务领域，这就是传统的财政体制机制。如今，财政收支运行格局发生了巨大变化，收入从“取自家之财”变成“取众人之财”；支出从“办自家之事”变成“办众人之事”；财政政策取向由在“自家”与“他家”之间搞“区别对待”到在全社会范围内实行“国民待遇”；国有制财政变成多种所有制财政；城市财政变成城乡一体化财政；生产建设财政变成公共服务财政。我国财政体制经历了“国家财政”、“转型财政”、“公共财政”三个阶段的变迁，这正是政府对发展观的认识从“物化发展”到“以人为本”，理解不断科学和深入的具体体现。

三、用科学发展观统领公共财政的几点建议

(一)进一步解放思想，实现“三个转变”

1．转变财政观念。在计划经济体制下，财政部门采用的是建设型财政观，即自多理财、自我服务。在市场经济的今天，财政部门应按照市场经济规律和可持续发展要求，采用公共财政观，即为民理财、为民服务。

2．转变工作主题。在计划经济体制下，在政府自我理财年代，财源建设一直是财政工作的主题，上项目，开财源，非但成效甚微，且对其他非国有经济成分产生挤出效应。在市场经济的今天，科学发展观要求我们将工作主题由财政财源建设逐步转移到维护社会公平上来，并要不遗余力地去精心打造好地方公共财政体制。

3．转变工作方式。从工作方式上看，计划经济体制下的建设财政是跟着政府的安排被动分钱，市场经济体制下的公共财政则是针对公众需求全面理财。强化公共财政的宏观调控作用，转变财政支持经济的发展方式，由政府支持办企业向政府支持建环境转变，由直接支持为主向引导支持为主转变，由资金支持为主向政策支持为主转变。

(二)完善公共财政，实现“三个提高”

1．提高聚财能力。提高聚财能力是完善公共财政的前提和基础：一是实施财源建设大项目牵动战略，抓好财源建设科学发展示范点经验推广，助推财源建设的燎原之势。二是建立并促进财政增收的激励政策，巩固地方各级财源建设成果，突出抓好市级财源，挖掘省级财源潜力。三是完善并推进家政、餐饮、住宿、信息、中介、物流等现代服务业发展的优惠政策，使三产创收成为财政增收的新亮点。

2．提高管财能力。增强管财能力是完善公共财政的关键和核心：一是财政改革科学化。要从提高地区财政保障能力、逐步缩小区域财政差距着眼，科学推进财政改革。要以科学发展观为指导，以人为本、因地制宜、分步实施、注重实效、创新思维、超前谋划、有条不紊地推进财政体制改革。二是财政管理制度化。要立足于国家财政政策，充分借鉴先进地区管理经验，出台财政管理、税收、审计、考核、监督、公开等各方面的规章制度，做到“程序清晰、语言精练、条目简洁、内容全面”，以制度规范财政行为，并及时修改完善各项规章制度。三是资金使用绩效化。要严把资金审批关，在确保阳光操作的同时，不断创新监管模式，加入对资金使用效用的评审，增加连带责任追查制度，以此增强主管人员的工作责任感，杜绝领导受贿和苛扣行为，确保资金使用效益。四是科学考核系统化。深入落实今年起将实施的《公务员考核管理办法》，对不适合工作岗位的公务人员及时调整，对考核不及格的公务人员严肃处理。向公众公开招考办法、考核机制、举报程序，实行动态管理、全民监管。

3．提高理财能力。理财能力是完善公共财政的着力点和落脚点：一是要管理好预算内资金和预算外资金，重点加强专项资金和基金的预算管理，加大非税收入收缴力度。二是要充分发挥财政杠杆作用，协同银行、证券、期货、保险、信用社等金融机构，更好地为经济服务，为公众服务。三是要推行积极稳妥的税收政策，加快金财工程建设，完善财税行横向联网。四是要在理好财政资金的同时，重视国有资产和国有资源等非现金国有财产的管理，恰当运用公共财政的多种收入形式，以不断拓宽理财渠道。

(三)践行科学发展，实现“二个推进”

十七大报告中指出：“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。”基本公共服务主要包括由政府提供的义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障、就业指导和培训、社会治安以及食品、药品、安全等内容。从全省目前情况来看，要做到“均等化”，并不是要绝对等同，财政支出完全一致，而是指要大体公平，科学合理。所谓主体功能区。是指根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，按区域分工和协调发展的原则划定的，具有某种特定主体功能定位的空间单元。“主体功能区”发展思路的落实，对于黑龙江省促进区域协调发展和增长方式转变具有重大战略意义。

1．推进公共服务均等化。一是公共支出进一步向基本公共服务领域倾斜。支持建立城乡统一的公共服务制度，财政投入应更多地投向义务教育、基础医疗和公共卫生、基本衽会保障、公共就业服务、廉租房建设、环境保护等方面。二是财政支出要向农村特别是偏远农村倾斜。在“两减一免”的基础上，要尽快构建全省覆盖的新型农村合作医疗体系并逐步提高其水平，建立农村最低生活保障体制，逐步解决农村饮水安全、农村公路与公共交通、电力供应、农业水利与防灾设施及服务、病虫害防治、农业市场信息和技术推广等服务、气象和通讯设施服务等。三是基本公共服务要更多地面向困难群众。我国社会保障、医疗保障取得了阶段性进展，但还要更多地关注困难群众的就业问题。国企下岗职工多以灵活就业形式实现再就业，工作不稳定、收入不稳定、生活不稳定是群众的实际困难。促进稳定就业，帮助零就业家庭再就业，建立就业再就业的长效机制是下一步的工作要点。

2．推进主体功能区建设。一是对优先开发项目实施导向性的财政政策。充分体现国家产业政策和强制性标准的要求。加强其促进经济增长方式的转变，促进循环经济和生态经济发展，提高资源利用效率，建设资源节约和环境友好型社会。二是对重点开发项目实施激励性的财政政策。支持发展产业集群，壮大经济规模。重视交通、能源、水利、电力、教育、医疗卫生、污水处理等基础设施建设，为加快工业化和城镇化创造条件。三是对限制开发项目实施约束性财政政策。财政拨款主要用于提升限制开发区域的转移支付。减免税收主要用于发展其特色产业。通过有序实施逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。四是对禁止开发项目实施补偿性的财政政策。财政拨款主要用于保障公共服务和生态环境补偿的转移支付，加强生态修复，逐步实施必要的生态移民，使当地居民享有均等化的基本公共服务。

(责任编辑王丽君)