浅析我国行政问责制

白　彬

摘要：推行行政问责制既是深化行政管理体制改革的重要内容，但是对于行政问责的理论研究却滞后于问责实践的开展。本文将试图从我国行政问责的发展现状入手，分析我国行政问责实践中存在的主要问题及原因，并试探性地提出了几点建议以及如何完善我国行政问责的路径选择。

关键词：政府；行政问责；绩效问责；政府官员

中图分类号：D035.2文献标志码：A文章编号：1002-2589(2009)06-0018-03

近年来，随着民主政治的不断推进，从中央到地方都积极开展行政问责的实践。行政问责制作为一种现代行政制度，指的是作为政府行为的实施者、所有官员的个人行为和业绩都要受到监督。政府及其官员必须公开自己的政治活动，为自己的言行举止、工作方法和效果负责，并接受来自上级和选民的多种方式的评判，甚至是罢免和起诉。简言之，它是对政府机关及其工作人员的责任追究制度。实行行政问责的目的就是要使公职人员对自己的岗位、对上级和对公民与社会更加负责，以达到对政府责任的强化，构建责任政府。行政问责制的推行，无论从整个社会的历史发展进程，还是从中国当前正如火如荼开展的政治和行政体制改革的意义上来说，这无疑都是一个巨大的进步和文明的昭示。而我国政府于2003年启动行政问责制以来，已取得了一定的成效，但是由于行政问责制在我国的政治实践中还是新鲜事物。无论是从我国行政问责制理论研究现状上看，还是从我国行政问责具体政治实践上来看，都存在着许多不完善的地方。因此，加强对行政问责制的研究都具有重大的理论和现实意义。

一、我国行政问责制度的发展现状

我国的行政问责始于2003年非典期间，从那时起，全国众多的政府官员因有权无责、权责不一、滥用职权等违法行政行为受到了党纪国法的严惩。中央和地方也相继颁布了一系列包括《中华人民共和国公务员法》、《全面推进依法行政实施纲要》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中国共产党党内监督条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导选拔任用工作条例》和《关于特大安全事故行政责任追究的规定》在内的法律法规，用以体现中央“有权必有责，用权受监督”的执政理念。随着行政改革的深化，各级政府的责任意识、法治意识和服务意识不断增强，政府自身建设也不断加强，一些地方政府及政府部门将行政问责制度化，并且纳入法制化的轨道。自2003年8月国内首个政府行政问责办法—《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台之后，天津、重庆、海南、成都、浙江、深圳、河北、广西和甘肃等都出台行政问责相关规定，并在一些地方掀起了责任风暴，使我国行政问责制的实践大大地向前推进了一步。行政问责制的实施在一定程度上纠正了行政领域中的陈腐观念，增强了政府的公信力，强化了全社会对弱势群体的关注。

二、我国行政问责制实施过程中存在的主要问题

虽然我国的行政问责制在具体的实践过程中产生了一定的积极效果，但作为一种在我国兴起伊始的行政制度。在实施过程中也出现了许多亟待解决的问题。

(一)行政问责法制不健全

目前，我国尚无全国统一的关于政府问责制的法律，各地标准不一，甚至无法可依。关于问责制的法规、条例多散见于一些政策、文件中。这其中既有党的条例，也有政府颁布的法规，既有由中央部门出台的，也有不少是由一些地方政府制定的。我国现有的专门行政问责的立法形式也只是地方性的政府规章，法的效力不高、适用范围不大。只有从国家意志的高度制定一部全国统一的行政问责制法才能从根本上保证行政问责的程序化、制度化和法制化。

(二)行政问责主体缺位

行政问责主体，即“由谁来问”，包括同体问责和异体问责。同体问责是指行政系统对其行政官员的问责。异体问责主要是指涉宪主体之间的问责，其中包括人大及其代表对政府的问责；中国共产党及各民主党派对政府的问责；新闻媒体对政府的问责；法院对政府的问责，当然也包括社会公众对政府的问责。但就目前我国行政问责的实践来看，我国所实施的行政问责大多是同体问责，异体问责很少涉及。例如国内首个政府行政问责办法《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》规定：本办法所称行政问责制，是指市人民政府对现任市政府领导，市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和各区县(市)政府的行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。从这一规定可以看出，行政问责指的是同体问责，没有提到异体问责。代表人民直接监督政府的国家权力机关和政府问责的真正决定主体——人大，作为异体问责的核心并没有发挥对政府事前监督和事后问责的作用。而且由于同体问责是一种政府内部利益相关者的责任追究机制，因此异体问责的缺失使得行政问责的监督力和威慑力下降，问责制流于形式。所以，实施行政问责制还必须加强异体问责，强化人大的监督力和问责手段，提升媒体的舆论监督和公民参与监督。

(三)行政问责客体模糊

责任主体的权责不清是行政问责客体模糊的根源所在。实施行政问责的前提是职权划分明确，责任主体清晰。我国仍处于渐进式改革的过程中，政治体制和行政体制改革还没有完全到位。这就使得政府官员权责划分模糊不清、交叉重叠、有权无责、有责无权的现象时有发生，这在一定程度上影响了行政问责制的实施。一旦发生重大事故、决策失误、工作执行不力等现象，责任由谁来负、负什么样的责任等一些问题就具有很大的不确定性。相关部门推诿扯皮，推脱责任，以至于出现了“谁都有责任，谁又都没有责任”的状况。这样，权责的模糊不清必然导致关于责任主体的争论，影响行政问责制的实施效果。“没有明确的责任体系的问责制不仅仅是一种摆设，而且有可能成为权力斗争的工具”。

(四)绩效问责机制空缺

绩效问责是在考察政府绩效水平的基础上启动问责程序的一种行政问责形式，体现了社会对政府绩效水平的一种基本期待以及政府对其行为效果所承担的责任。绩效问责关注的是官员的政绩和贡献。而在我国目前的行政问责实践中，并没有涉及到因政府绩效不佳而引发行政问责的事件。如果行政问责仅仅关注“行政失当”和“行政不作为”而导致的重大事故和损失，那么政府官员会忽视自己的真正使命和责任，滋生“不求有功，但求无过”的消极政绩观和“无为而治”的工作理念。而绩效问责作为追究政府官员绩效责任的一种活动，会对政府官员施加一种新的压力。促使其摒弃懒散的工作作风和无为的消极理念，克尽职守，尽职尽责，从而保证了政府的高效运转，提升了公众对政府的满意度。

(五)被问责官员复出机制缺失

在全国的行政问责风暴中，许多的政府官员在问责声中下马。然而，下马的官员能否“东山再起”成为了一个在行政问责实践中引人关注的问题。诚然，这些被问责的官员仍然具有被重新启用的权力，问题是他们的复出理由是否合理、程序是否履行、民意是否征询、考察是否到位，这就需要一套完善的被问责官员的复出机制。否则就违背了行政问责制对下马官员惩罚的初衷，弱化了问责的警示作用，造成了问责乏力。

(六)行政问责文化匮乏

行政问责文化是人们对于行政问责制及其实践的态度、情感和思想的综合体，是行政问责的灵魂。责任意识淡薄，人治大于法治，权力问责、“官本位”的思想及在其基础上形成的传统的官场文化对我国政府的影响还在一定范围内存在，行政人员观念没有转变，在建设责任政府和服务政府的今天，还认为“官即管”还把法律制度当作是管理人民的手段，而不是约束自己的工具。而且民众还缺乏民主意识，在行使权利的时候表现出一定的冷淡与随心所欲。乃至对社会不公的逆来顺受，很难对现实生活中的政府责任缺失进行有效监督与质问。可见，行政文化缺失严重阻碍着行政问责制的推行，行政问责文化匮乏已成为行政问责制度化的重要障碍。

三、我国行政问责制实施过程中存在问题的原因分析

(一)利益的驱动

亚当·斯密的“经济人”假设认为，市场经济下的人都是具有经济理性的个人，个人按照成本——收益的理性计算追求自己最大化效用满足。公共选择学派把“经济人”假设运用于行政人分析，认为政府官员同样扮演着经济人的角色，根据自身的成本、收益比较来选择个人行为。行政问责的乏力很大程度上就是由于“不问责”是一项没有成本与风险，只有高额回报和收益的行为。由于我国的行政问责多采用同体问责，有能力和有权利问责的政府官员和被问责的官员作为博弈主体，各方利益错综复杂地交织在一起，而且这种利益关联紧密，形成了一张“官官相护”的利益关系大网。试想没有问责者的问责机制，或是在行政问责中“官官相护”，那么政府官员的个人利益有所保障，甚至趋于最大。于是各种不负责任的行为蔓延开来，涉及初衷再好的行政问责制度在此时也将流于形式，成为一纸空文。

(二)委托代理机制的弊端

对于公共管理的理论与实践而言，公众作为纳税人(委托人)向政府提出服务委托请求，政府作为代理人接受公众的委托请求并承诺提供符合公众利益的服务。委托、代理理论体现在问责关系上，公众作为委托人是问责主体，政府作为代理人是问责对象。由于我国目前尚未建立完善的信息公开制度。公众对政府政务拥有较少的知情权、公众对信息的缺失，难以把握和了解公共事件的真相、细节以及问责的方式、程序等。信息的不对称导致了“问责”的无从谈起。而且目前我国对公民的知情权和话语权的尊重不够，缺少方便的申诉途径，没有健全的问责程序和问责制度，与问责的代价和成本相比，公众问责所能带来的赔偿显得很少，而且其他公众也会“搭便车”、分摊利益所得，这就造成了公民问责成本太大以及公众问责的机会主义从而使异体问责失去效力。

四、完善我国行政问责制的路径选择

(一)健全行政问责的相关法制

依照事实和法律规定来问责是行政问责发展的现实路径。虽然中央和地方已经颁布了一系列的行政问责法规和地方性的规章。但是，就总体而言，我国行政问责的法律规定仍然比较零散和薄弱，缺乏一部有关行政问责制的全国统一的法律。“从法理上说，科学的行政问责制是不存在此地的政府和公务员要被问责而彼地的政府和公务员不需要被问责的现象，它应该是指向所有政府和所有公务员。同样，科学的行政问责制是不存在此地的政府和公务员这样被问责而彼地的政府和公务员那样被问责的现象，它应该是统一的。”行政问责不仅要有法可依，而且要有科学的良法可依，这样才能实现从“权力问责”向“制度问责”的转变。鉴于此，建议在条件适当的时候制定一部全国性的《行政问责法》，从而明确行政问责制的问责主体、问责客体、问责范围、问责主体和问责客体各自的权利和义务、问责的方式和程序、追究责任的形式等，确立如果公民、法人和其他组织因政府拒绝履行法定义务而遭受损失，可以向法院起诉的原则，完善被问责官员复出机制，等等。同时，我国还要加强相关法律制度(如行政程序法)的制定工作，建立健全行政问责的法制体系，早日实现行政问责的制度化。

(二)强化异体问责

从现代民主政治的理论与实践看，行政问责制的核心在于异体问责。异体问责是一种更符合民主政治要求的问责方式。因此要强化行政问责中的异体问责。首先，加强人大的监督，启动人大的问责机制、质询机制，保证人大的罢免权，将人大的质询对象由国家机关扩大到国家机关工作人员。从而发挥人大事前、事中和事后一系列的对政府的监控作用，保证行政问责依法依程序进行；其次，培育成熟的公民社会，推进公民问责。成熟的公民社会是行政问责良性运行的一个重要前提。加强对公民的宣传和教育来提高公民的权利意识和法制观念，培育人们的“公民意识”，使公民积极主动地参与问责，保证政府行为顺应民意，提升政府责任；最后，加强民主党派、媒体、及第三部门的问责，使异体问责全面有效地落到实处。

(三)加强绩效问责

绩效问责作为公共责任的一种追究方式，是行政问责制的有效补充。绩效问责的实施对政府官员提出了更高的要求和期望。合法的行动并避免不良后果的产生仅仅是底线目标，达到政府所期望的理想状态才是绩效的最高标准。如果政府活动的实际结果未达到政府绩效的底线指标，就意味着政府组织未能实现组织目标或者公务人员未能达到履行职责的基本要求，也就意味着政府组织及其公务人员可能会因此承担相应的责任。如果政府活动可以高于底线目标，就应给予奖励。这样不仅可以鞭策政府官员积极工作，而且绩效问责以明晰的政府绩效指标为依据，也便于社会和公众对政府组织及其公务人员进行监督。

(四)塑造行政问责文化

责任意识淡薄，人治大于法治，权力问责、“官本位”思想及在其基础上形成的传统的官场文化对我国政府的影响还在一定范围内存在，制约了制度问责的构建，是建设责任政府的阻碍。要建设民主、法治的责任政府，就要强化政府及其官员的责任意识，培养其政治品德，提高政府官员的政治素质，加强对“问责”的认识，增强政府的公信力和亲和力，与公众间建立起相互信任，从而建立以民为本、对民负责、为民服务、权责制衡的全新的问责文化。

(责任编辑王丽君)