论大部制下政府业务流程优化与再造

濮小金　刘　文

摘要：各级政府如何适应中央大部制改革?一个可行的办法是运用网络技术，根据公众的需求，打破传统的部门分工制管理模式，按照业务流程规律，进行优化与再造，形成面向公众的扁平式管理体制，以实现政府管理体制与社会主义市场经济同步发展。

关键词：大部制；业务流程；优化；再造

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-2589(2009)06-0005-03

目前，各地方政府正在中央大部制改革推动下进行重组。要使重组成本最小化，效益最大化，必须以政府网络化管理为基础，以服务公众为目标，从改变传统管理体制人手，重建政府业务流程，实现政务流程的优化与再造。

一、政府业务流程优化与再造的涵义

业务流程再造(Business Process Reengineering，BPR)，是由美国著名企业管理大师、原麻省理工学院教授Hammer于1990年提出来的，它是指对企业的经营过程做根本性的重新思考和彻底的翻新，以便使企业在成本、质量、服务和速度等重大特征上获得根本性的改善，并强调通过充分利用信息技术使企业绩效获得巨大提高。其中。“根本性”、“彻底性”、“戏剧性”和“流程”是核心。作为一种基于信息技术的、为更好满足顾客需要服务的、工作流程改进的业务流程再造，突破了传统劳动分工理论思想体系，强调“以流程为导向”，使企业最大限度地适应以“顾客、竞争、变革”为特征的现代企业经营环境，这种重新设计的企业组织，不仅可以带来组织结构扁平化和组织机构精简的结果，而且可为企业组织的根本性改造提供一个新的突破。

尽管业务流程再造的概念最早来源于企业界，但其所包含的核心管理理念和所采用的管理方法对政府建设同样适用。因此，我们把现代企业业务流程再造引入政府管理中，特别是政府网络化管理之中。

“所谓政府业务流程优化与再造，是指在运用现代管理学思想、市场机制原理和现代化技术的基础上，把政府的工作流程进行根本性的、彻底的重新设计，使政府的行政成本、政府的公共物品及支出、政府的服务质量、政府效能与效率都具有可量化的苛刻标准，最终达到政府行为的革命性变化。”政府业务流程的优化与再造有不同的内容。流程优化是对原有流程进行清理、简化和整合，以获得作业水平的显著提高。而业务流程再造则抛开现有流程，面向未来重新设计一个新流程。

政府网络化管理是政府机关在业务活动中全面应用现代信息技术进行管理和办公，为公众提供信息化服务的一种管理方式。政府网络化管理不仅能够改进政府的服务水平。而且为改变传统业务流程提供了机遇和条件。政府网络化管理要求机关各职能部门打破固有的工作模式。为同一个公务协同办公。这样做要求政府的业务流程根据最优化要求有目的、有组织地优化和再造。传统政府业务流程的工作机制、工作方法、工作思路甚至部门的设置等都将发生深刻的变革。一

在网络化环境下的政务流程优化与再造，因众服务需求和输入各种公共信息为起点，以创造出对公众有价值的“产品”或服务为终点。它有两个基本特征：一是面向公众，以事务为中心。二是跨越职能部门、所属单位的现有边界。

二、政府业务流程优化与再造的指导思想和原则

(一)政府业务流程优化与再造的指导思想

“我国政府业务流程优化与再造的指导思想是。以科学发展观为指导，坚持从公众的利益出发，以业务流程为中心，全面提高工作效率。”具体来说，主要表现在三个方面。

1．以服务公众为出发点。每个政府工作人员的工作质量主要由公众做出评价。政府业务流程再造。重要的在于要塑造一个具有公共服务精神的政府，政府要给予公众更多的选择和发表意见的机会。

2．以流程为中心。“政府业务流程优化与再造不以某个专业职能部门为中心，而是注重整体流程优化。一个流程是一系列相关职能部门配合完成的，目的是为公众提供高效服务。不利的障碍将被铲除，破碎的流程将得到整合，部门分割将被削弱，冗余的部门及重叠的机构将合并。”

3．以提高效能为目的。清理不必要的支出，裁撤不必要的部门，创建一个具有企业家精神的政府。即非官僚化的、富于创新精神和生机活力的、以公众需求为导向的、具有高效能的政府。

(二)政府业务流程的优化与再造应遵循的基本原则

政府在业务流程优化与再造过程中应遵循以下基本原则。

1．公众需求导向原则。政府信息化的核心价值是要改善政府的公共服务，提高公共服务的水平和质量。因此，业务流程优化与再造，首先必须从公众密切相关的服务目标开始。

2．提高行政效率原则。这就是各机关组织在行政管理制度上要确立新的业务管理模式，简化行政工作流程。要探索并建立规范的政府信息公开、政府信息资源管理等规章制度。加强政府管理部门内部及政府管理部门之间的协作和协同。要以管理流程为主线，以公共服务信息为核心，跨组织整合，以保证服务的高效化和最优化。

3．坚持创新原则。要引导政府管理人员不断创新，包括理论创新、观念创新、体制创新和方法创新，以建立一个创新型的政府组织和人力资源环境。

4．网络化服务原则。网络技术的真正力量并不是使原有的工作流程发挥更好的作用，而是帮助它打破陈规，创造新的工作方法。因此，在业务流程优化与再造时必须站在新技术的高度，坚持不懈地研究技术、认识技术，将其融入业务流程之中，并使技术的潜在使用价值变为现实。

三、政府业务流程优化与再造的基本内容

“政府流程再造涉及管理理念、管理职能、管理体制、管理方式乃至于管理行为等政府自身建设的各个方面，是一个庞大的系统工程。”它牵涉到政府行政人员观念的再造、工作流程的优化与再造、组织结构的优化与再造以及政府文化的再造四个方面。

(一)观念再造

要实施业务流程优化与再造，首先要对政府工作人员进行观念再造。政府业务流程优化与再造牵涉面很广，会对各个部门和工作人员利益带来威胁，再加上人固有的惰性，再造必然会遭到各个方面的抵制。因此，必须让政府工作人员了解业务流程优化与再造的意义，明确业务流程优化与再造的重要性。观念再造，要求工作人员对以往心中熟视无睹的流程模式和运行机制进行重新思考，要求工作人员彻底摆脱头脑中的旧框框，重新勾勒出一个全新的业务流程及相应的组织结构、运行机制。

(二)工作流程的优化与再造

1．合理界定业务流程边界，约束政府行政行为。业务流程的边界定位主要是界定业务流程的起始边界的空间范围。业务流程的起点是政府管理问题，终点是政府管理问题的解决。业务流程的空间边界是政府管理活动。政府行政权力与行政职能的空间边界是公众的公共行政活动。凡是超越边界的行政行为都是不允许的和非法的，也是无效的。合理界定

业务流程边界，可以明确政府的行政行为范围。由于政府行政行为只能在这一作业流程边界内行动，因而只能在这个界限内设置相应的组织机构，确定行政行为的基本路径，从而达到制约政府机关行为的目的。

2．构造有序、规范的业务流程。“业务流程是完成行政目标的全过程，这一过程由诸多工作环节和步骤组成，每一工作环节(次级流程)都有一定的指向和顺序，其过程有较强的逻辑性。”如果违背这一流程逻辑，非业务流程行为就会产生，行政行为就会走样，行政目标就难以实现。但这决不是说，这一业务流程内的每一工作环节和步骤都是固定不变的，必须按部就班进行，当内外环境发生变化，政府目标、政策变动时，流程内的工作环节和步骤也会变化，但这种变化不得改变其先后顺序和整个流程的内在逻辑。

3．设计合理的业务流程构造，推进政府职能的转变。业务流程构造是政府政务流程之间的比例关系与结构。每一层级基本业务流程结构都由纵向和横向两方面构造组成。纵向流程更多的是以政府行政指挥为主的流程，它有自己的流程结构，而横向流程更多的是各职能部门作业性质的流程，它也有自己的流程结构，纵向流程和横向流程交错构造成业务流程的基本结构。根据这一原则，新的业务流程构造应该极大地减少中间层级，形成上下直接交流，机关办事人员的主要工作是从事检查落实，反馈信息。

4．以信息化整合业务流程，防止人为干扰。高效精干的业务流程是以信息化来支撑的。科学技术和现代资讯把原来若干个管理环节、若干个流程作业线加以重新整合。这就使原本“万金油”式的行政职能变得清晰而可以相对划定边界，交由合适的部门和人员来完成，从而更快、更省、更有效地完成工作任务。此外，现代科技还将提高业务流程信息传输的品质，有利于提高行政决策的质量，从而提高业务流程的规范程度，防止行政行为的人为干扰，提高行政控制水平。

5．以法制化保障业务流程各环节的顺畅，防止行政行为失控。经过重新整合改造后的业务流程得以顺利进行，必须以法制来规范和保障。这是因为，第一，流程本身需要法律和制度来保障，以严格规范的程序法，保证其指向正确和路径、步骤的通畅。第二，政府及其职能部门在业务流程中的具体行政行为，也要以实体法来规范其权力和义务，保证依法行政。

(三)组织结构的优化与再造

传统的政府组织结构是呈金字塔式，中间环节众多，导致机构臃肿，信息在高层与底层间流动缓慢，且增加了传递成本。行政业务流程再造就是要通过再造政府组织结构、打破条块分割体制和部门界限，构建虚拟政府，实现政府部门资源共享、跨部门的网络化管理和协同办公；“使政府行政组织的金字塔结构改变成扁平式、无中心式的网络结构。”

(四)文化再造

营造适宜的文化氛围是政府实施流程优化与再造的保证。文化再造具体包括以下几个方面内容。

1．克服官僚习性和僵化的文化观念，营造新的思维模式和积极向上的创新态度，服务公众为第一选择的行政管理文化。

2．积极倡导学习，增进能力，加强政府管理人员专业化技能的培养。包括执行业务所需的工作技能和业务规划，参与变革所需要的专业知识，以及提供多元化自我学习和进修机会，建立起学习型文化氛围。

3．注意文化转型的渐进性，在渐进中实现突破。政府业务流程优化和再造，必然会涉及观念变化，权力的再分配。因此，业务流程的再造必须与文化观念的改造同步进行，以一种渐进的，逐步优化的方式推进，既要注意体制的突破，更要注意思想观念的更新。

四、政府业务流程优化与再造应注意的问题

(一)政府业务流程优化与再造必须凸显以人为本的管理理念

政府业务流程优化与再造不仅仅是工作方式的转变，更是管理方式的革命。流程再造后，原来由多个部门完成的工作任务。变成由一个人或几个人组成的“流程小组”来完成，行政人员将获得独立解决问题的自主权。对行政人员的管理方式不是监督、控制，更多是指导、帮助和支持，考核方式也由局部部门工作量的考核，转变为以服务对象为中心的绩效考核。因此，政府业务流程优化与再造过程中，必须坚持以人为本的管理理念，一方面，对政府工作人员应该坚持以人为本的管理理念，满足他们工作学习的需要，全面提升行政人员的工作热情。另一方面，对服务对象要坚持以人为本的服务理念，按照服务对象的需要来组织流程和服务内容，以满足公众的需要。

(二)政府业务流程优化与再造必须与政府行政组织再造同步进行

“政府业务流程是要通过政府组织来实现的，因此，政府业务流程再造的过程，也是政府行政组织再造的过程。”今天我们提出政府业务流程再造，是因为人类社会已经进入信息化时代，信息技术为政府业务流程优化与再造提供了“发动机”，使政府业务流程再造成为可能。在技术基础已经发生变化的前提下，推动政府行政组织的再造，而行政组织的再造将进一步推进政府业务流程的优化与再造。

(三)政府业务流程优化与再造必须进行配套改革

利用网络信息技术再造业务流程，涉及政府行政组织的制度改革、行政组织的结构调整、行政人员能力的提高以及行政组织文化的再造。因此，在政府业务流程优化与再造过程中，必须有相应的配套措施。

1．转变政府职能，将非公众服务的行政行为从原有的行政业务流程中剔除出去。尽可能集成现有行政组织和公共服务职能，以法定化的方式明确行政行为边界，以核心业务流程为中心，编制工作流程图，代替传统的工作流程图。

2．废除不必要的规章制度和烦琐的程序，简化办事手续，对基层行政人员扩大授权，并建立与新流程相适应的规章制度。

3．建立跨部门的流程管理机构、配备强有力的领导负责流程管理。根据优化后的行政业务流程，调整、撤并不必要的行政部门，减少不必要的行政层级、裁减不必要的冗员，明确其职责范围，使行政组织结构扁平化、精干化。

4．建立沟通行政组织内外的电子化信息传递网络，通过技术维护，确保政务流程信息系统的畅通与安全。

5．树立以服务公众为导向的工作意识。全面提升行政人员的综合知识水平和信息处理能力。通过建立一种鼓励创新、相互沟通、积极协作，提升事业心和使命感，形成与新流程相适应的文化氛围。

(责任编辑石银)