燃油税改革背后的利益博弈及公共政策选择分析

王 娟

【摘要】：燃油税的开征已成为政府和社会公众普遍关注的问题。本文从我国燃油税的开征历程入手，分析了燃油税政策久久不能得以出台背后的各利益集团之间的博弈，并在此基础之上分析了燃油税改革中公共政策的选择。

【关键词】：燃油税；利益博弈；公共政策选择

所谓燃油税是指对在我国境内行使的汽车购用的汽油、柴油所征收的税，它是费改税的产物，是取代养路费而开征的，其实质是汽车燃油税。简而言之，就是将现有的养路费转换成燃油税，实行捆绑收费，即将现今普遍征收的养路费和其他费用合并成燃油税，在道路等公共设施日益成为一种稀缺资源的大背景下，更多地体现了“多用多缴，少用少缴”的公平原则。通过法律约定整合各部门间的利益关系，从而最大限度地节省能源和基础设施开支，达到环境保护的目的。

一燃油税改革的历程

在我国，燃油税的最早提出是在1994年，但此后的发展则非常缓慢。1997年，全国人大通过《公路法》，第36条规定：“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法，拥有车辆的单位和个人在购买燃油时，按国家相关规定缴纳燃油附加费。征收燃油附加费的不得再征收公路养路费”，首次提出以燃油附加费代替养路费。1998年10月，国务院提请全国人大审议的公路法修正草案里，将“燃油附加费”改为“燃油税”。1999年10月《公路法》修正案获得通过，征收燃油税。此后，燃油税的推行就成为能源立法的热点，但始终没有出台。2005年通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出：“调整和完善资源税，实施燃油税，稳步推行物业税。”2007年两会期间，财部部长金人庆和国家税务总局局长谢旭人均表示，燃油税的开征还要等待合适时。但是随着国际油价节节攀升，节能减排压力不断加大，使得燃油税的开征已势在必行。2008年12月18日，国务院下发《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，规定成品油税费改革自2009年1月1日起实施。自此，这项历经了14年。马拉松”式的燃油税改革政策终于出台。

二燃油税改革背后的利益博弈

1交通部门与税务部门之间的利益博弈

推行燃油税的最大阻力先来自公路交通部门，因为开征燃油税对交通部门影响很大，一是预算内与预算外脱钩，二是事权与财权分离，交通部门宏观调控乏力。养路费等规费由交通部门直接征收，属于地方所有，燃油税改革后。则属于中央收入，中央宏观调控能力得到加强，但具有事权的交通部门没有了财权，交通部门自主调控能力自然削弱。同时一些地方交通的路桥是由企业、个人投资兴建，燃油税改革后，逸笔钱将上缴国家财政，势必会影响地方政府利益，也会影响投资者的投资回报。而费改税后，原本应该持积极态度的税务部门却并不积极，究其原因在于开征燃油税后，虽然税收收入会有所增加，但同时则涉及到近30万人员的接收和安置问题。

2中央与地方政府间的利益博弈

目前我国每年征收的养路费已达上千亿元，此外，还有公路客货运附加费、公路运输管理费、过路费和过桥费等各种各样的规费。这些费用分别由交通、建设、公安等部门收取，其中相当部分属地方政府所有，纳入预算内资金，实行财政专户管理。改征燃油税后，如果这笔税由各地国税部门征收，再按比例在中央与地方共享，这会出现地方之间利益分配不公平问题。如我国东西部发展不平衡，东部地区人口密度大，汽车保有量高，但地域广度小，公路长度少，征收的燃油税用于公路维修绰绰有余，而西部地域辽阔，公路总长度长，但人口密度低，汽车保有量小，征得的燃油税总额将无法满足修建和维护公路的需要，从而影响地方政府的实际利益，这直接导致地方政府对这一举措的回应很不积极。

3各行业之间的利益博弈

燃油税的改革牵涉到能源、运输、汽车等众多行业，开征后，有些行业会受益，有些行业的利益则会有所损失，受益的行业自然希望开征燃油税，而利益有损失的企业则倾向于维持现状。

(1)汽车市场

燃油税的推广将使车辆的使用成本结构发生较大变化，先前不同车辆间几乎一视同仁的养路费、车船使用税等固定支出，将被燃油税所取代，多用多缴，少用少缴，这样，小排量、低油耗、使用频率低的车主所付出的燃油税将低于养路费、车船使用税等费用，而那些排置大、高油耗的车主所付出的燃油税则会高于之前的养路费、车船使用税等费用。这样，燃油税的开征将会促使汽车产业的格局发生改变，对汽车市场具有很大的刺激作用。

(2)营运行业

营运车辆包括出租车、长短途的运输客车、货车、城市公交车等，征收燃油税后，多用油多缴税，那么，营运车辆的成本将会大大提高，共利益势必会受到较大影响。比如三吨以下载重轻型车、轻型客车及一吨以下的各类机动车过去交的税费最低，但燃油税开征后，相对于中，重型卡车和中、大客车来说，它们的运输成本增幅最大。

(3)高速公路

我国是人口大国，对汽车的需求量也相对较大，燃油税的开车会刺激对汽车市场需求的增加，而汽车增加的同时高速公路的收费也会相应增加。另外，开征燃油税会刺激一些走国道的车转走高速公路，毕竟高速公路比普通国道要节油许多。这样，很多高速上市公司如华北高速等将会受益。

[4)农业用油

国家在“三农”问题上采取了一系列措施，以减轻农民负担，支持农村经济的发展。开征燃油税，对农民来讲影响较大，因为农用车不上高速公路，开征燃油税带来的优势，农民很难享受，但由此带来的农业成本上涨的劣势，却不可避免地由农民来承担，因此农民的利益在一定程度上会有所损失。

(5)能源

中国已成为全球第二大石油进口国，能源供需矛盾突出，节约能源被提到基本国策的战略高度。节约型社会的建设，关系到现代化建设进程，关系到国家安全，关系到人民群众福利和根本利益，更关系到中华民族生存和长远发展。燃油税的开征，可以控制油品资源的消费总量，提高能源使用效率，从而达到节约能源的目的。

三燃油税改革的公共政策选择

公共政策是国家(政府)、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，是一系列谋略、法令措施、办法、方法、条例等的总称。它具有特定的价值取向，公共政策的一般价值取向应该是为解决社会公平的，体现社会公众的利益，燃油税的改革也不例外。

1体现公平税负原则

以前的养路费是按吨位来计费征收。对有车单位和个人征收，对用路多、用路少的车主“一视同仁”，对不经常上路的车主来说，显然不公平，难以体现“多用路、多交钱”的公平原则。同时，与经济效益脱钩，由此带来超载严重和载重作假等管理问题。开征燃油税后，车辆在道路上行驶路程越长，耗油量就越大，所缴纳的税负就越多，体现了“量能课税”的公平税负原则。

2坚持公共利益取向

一项公共政策的作出必然会打破现有的利益格局，会触犯到某些利益集团的既得利益，比如开征燃油税会使得交通和税务等部门的利益有所损失，但公共政策的选择应当坚持把最广大人民群众的利益放在第一位。在我国来说，这种利益就是人民群众的共同利益，是绝大多数人的利益，且燃油税的开征可以控制油品资源的消费总量，提高能源使用效率，达到节约能源的目的，另外在控制能源消费的同时，可以更好地促进节能技术的发展，促进节能小型车的广泛应用，在有利于环保的同时，还有利于刺激替代能源技术的创新，可将经济引向可持续发展，促进科学技术的进步，而这代表着当前社会的公共利益。

3平衡协调好各方利益

公共政策虽然会打破现有利益格局，使现有利益重新分配，但也应尽量平衡各方利益，否则，长期下去难免会出现不公平的局面，燃油税的开征也应平衡协调好备方利益。首先，要协调好中央与地方的利益。燃油税的开征会更多地有利于中央财政，而对地方财政不利，这也必然会影响到地方政府对公路的修建和养护的积极性，因此结合我国的实际情况，借鉴国外的一些先进做法的基础上，可考虑实行中央与地方关系，按一定比例分成，建立专款专用的管理模式。国家依法征税筹集的公路建设资金，必须专用于公路的修建和养护，规范政府收入。其次，要协调好交通部门和税务部门的利益，燃油税开征后，应加大对交通部门的财政分配力度。妥善安置养路费收费机构近30万的交通稽征人员，对下岗分流人员，给予优惠政策。鼓勘自谋职业，积极实施再就业。再次，要协调好备行业的税收负担水平。征收燃油税，“多用油、多缴费”，这样，使用油较多的纳税人，成本费用也随之提高，像前面分析到的出租车行业、公共交通行业等，在成本提高，而价格不能随之上涨的情况下，其负担就要增加。

4照顾好弱势群体的利益

在开征燃油税的政策中，无疑农民是作为最大的弱势群体。农用车不上高速，享受不到开征燃油税带来的优势，但同时由此带来的油品价格上涨所导致的农业成本的增加，却不可避免地由农民来承担，这与国家所倡导的减轻农民负担政策的意图是相违背的。因此。对于农村农业用油，国家可制定统一标准的补给政策，直接将补贴发放到每个农民手中。

开征燃油税在发达国家已经有上百年的历史，其开征都经历过漫长的道路，在我国也不会例外。目前国务院下发《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，规定成品油税费改革自2009年1月1日起实施。