公共服务均等化的空间政治学分析

韩志明

摘要：公共服务是一种空间化的社会存在，具有特定的范围和边界。公共服务的空间维度表明其具有排他性和竞争性。基本公共服务是公共服务系统中的一个特定的概念空间，包含着动态的可选择的服务项目。具有重新定位政府责任限度的政治意蕴。在社会转型的历史条件下，公共服务均等化作为社会空间再生产的机制之一，是解决社会空间失衡问题的重要手段，也是实现空间正义的重要途径。由此，基本公共服务均等化的每一个方面都包含着特定的政治议题，深入剖析和认真对待这些议题对于推进基本公共服务均等化具有重要的理论和现实意义。

关键词：公共服务；基本公共服务；公共服务均等化；基本公共服务均等化；空间化；空间再生产

中图分类号：D035；C916；D63文献标识码：A文章编号：1007-5194(2009)02-0065-05

在我国当前的社会转型时期，城乡差距、地区差距和贫富差距的广泛存在，提出了实现公共服务均等化的现实要求。努力探索实现公共服务均等化的途径和方法，是实践工作和理论探索的共同任务。在当前的理论研究中，主要都是围绕加大财政转移支付的力度、建立和完善公共财政体制等方面的问题来做文章，公共服务均等化所内含的政治和社会逻辑却没有得到充分阐释。这不仅制约了对公共服务均等化的现实作用和社会意义的充分理解，也抑制了探索公共服务均等化途径和方法的想象力。为此，本文从空间(化)的视角探讨公共服务均等化主张的空间维度，并基于空间再生产的逻辑阐释推进基本公共服务均等化所面临的基本政治议题。

一、公共服务的空间化存在

公共服务(Public service)与公共物品(Publicgoods)是两个相互通用的概念，泛指由政府提供的具有非竞争性和非排他性的社会产品。一般意义上的公共服务，也就是由政府提供或生产的，用于为满足社会公共需要的那些东西，如义务教育、公共卫生、公共安全、基本医疗和社会保障等。根据卡斯特的观点，公共服务也可以被看作是一种集体消费，“是指由国家集体性提供的服务形式，如大众住房、交通、医疗设施等。因为集体消费是适应于居住在某一空间区域中的人的，因此它就有了一个空间的所指对象。”由此可见，公共服务也是一种空间化的存在，具有特定的空间维度。

公共服务的空间化存在是由公共服务的范围和性质决定的。因为，“并非所有的公共物品都具有同样的规模。规模既意味着外部性的地理上的范围，也意味着其强度和影响”，所以，“对每一种公共物品来说相应的有一些‘公众。根据其“外部性”覆盖范围的大小，公共物品可以分为地方性公共物品和全国性公共物品。事实上，除去国防、宪法和基本法律等全国性公共物品具有“纯公共物品”的特性之外，大多数的公共物品都具有不同程度的排他性和竞争性，提供给不同的社会公众，并为不同的“消费者”带来不同的收益。实际上，所有公共物品都有空间上的边界，而且即便是“纯公共物品”实际上也是以国家疆域为界限的。将公共物品概念转换成公共服务概念，上述分析仍然是有效的和成立的。因此，公共服务是空间化的存在，其定义性特征“非排他性”和“非竞争性”不是绝对的，而是有条件的，这个条件就是空间。只有在特定的空间范围之内，公共物品才具有非排他性和非竞争性。

就此而言，公共服务不可避免存在于特定的空间范围之中，表现为一种独特的空间系统，具有清晰的边界和范围。对于俱乐部产品或公共池塘资源而言，公共物品的空间化意蕴尤其明显。因为，根据这些物品本身的性质，只有一部分而非所有的消费者可以根据某些资格条件来获得这种服务。这些资格条件首先是由空间条件来定义的，比如东部与西部、城市与乡村、体制内与体制外以及特定的行政辖区等。通常的做法是，通过划界和分类的方法，国家在其领土范围内建立起相对封闭的行政辖区。“辖区的边界可以作为区别居民与非居民的一种方式，使某些公益物品和服务主要使本地居民共同受益。”对于在特定空间区域之内的和之外的社会人群，就有了一个区别对待的标准和界限。实际上，具体的公共服务就不仅是排他的，也具有竞争性。比如，长期以来，我国政府提供的基本医疗保障等，大部分是由国有部门的职工所享有，非国有部门的职工则被排除在外；又如，通过建立城乡分割的治理体系，就把庞大的农村人口排除在养老和医疗保障等公共服务体系之外。

公共服务的空间化也对应着作为公共服务提供者的政府的空间化。空间化是社会治理的基本手段。凭借将庞大的领土细分为行政的单位，便定义了政治统治的空间秩序。每一个政府都对应着一个地理上边界清晰的区位空间，在这个范围中行使权力，运用资源，提供社会所需要的公共服务。其中，中央政府提供的公共服务的空间范围对应着国家的疆域，不同的地方政府在不同的辖区内向公民提供公共服务。反过来说，不同的公共服务满足不同空间系统的社会需要，也是由不同空间系统的政府来提供的。国防由中央政府来提供，社会治安由地方政府来供给，医疗保障大多由中央和地方联合生产。因此，虽然公共的概念非常难以定性和描述，但就一项具体的公共服务而言，公共的操作化内涵就直接对应着政府辖区范围的大小，以及它所服务的那些公民人数的多少，后者还构成了社会人口中的一个特定的概念空间，比如中产阶级、贫困人口、弱势群体、在校大学生、下岗工人、个体工商户等。

公共服务的消费者资格通常也是由空间系统来定义的。这可以分为两种情况。第一种是自然的情况，即人作为一个空间化的存在，只能根据所处的空间位置来享受为其所在区域提供的公共服务，如此，公民个人在什么地方工作、学习和生活，就自然可以享受到政府为该地区提供的公共服务，如社会治安、公共卫生和生态环境等。但公共服务的地域差异性也带来公民消费的差异性。第二种是通过复杂的身份技术把数量庞大的人定义为不同的类别，并在这个基础上决定公共服务的分配，其中相同的人可以获得相同的公共服务，不同的人获得不同的公共服务。具体例子如，公民身份决定公民是否具备享有某一个国家的公共服务的资格，户籍制度根据公民的户籍来分配政府提供的基本医疗保障、公共卫生服务以及其他社会福利等。此外，不同的职业、身份和地位，也相应享有政府所提供的不同类型和不同品质的公共服务，如养老医疗保障、最低生活保障和廉租房等。

总之，公共服务就是一套复杂的空间系统，具有多个方面的空间维度。由此，公共服务也就不可避免地呈现出巨大的空间差异性，其根本原因在于，社会空间具有自然的和社会的差异性。其自然性在于，客观的自然条件、地理分布和区位状况等，构成了地区间差异的基础。其社会性质在于，不同的地区具有不同的社会经济发展水平和价值观念，不同的地方政府会提供不同数量和不同质量的公共服务，甚至是具有相似的自然、经济和社会条件的政府也会提供不同的公共服务“菜单”。公共服务的空

间维度还表明，一切治理都是地方的，地方政府在公共服务的供给中扮演着重要的角色，并且地方政府辖区的空间性质很大程度上决定着公共服务的性质和品质。

二、从“公共服务”到“基本公共服务”

现代法治原则的基本要求是，法律面前人人平等，公民人格平等，权利平等，无差异地享受政府所提供的一切公共服务。与此相应，政府也应当无条件地向所有公民提供无差异的公共服务，并体现人人平等的公平原则。但是，逻辑不等于事实，逻辑上正确的东西却可能存在着事实上的不可能性。正如法律面前人人平等仅仅是一种形式上的平等一样，它无法取消或抹平人们先天的和后天所存在的事实上的不平等。并且，人与人之间事实上的不平等，反过来又会以不同的方式来侵蚀甚至颠覆法律面前人人平等的形式平等。

在当今时代，在一个民主的社会中，从公民权利平等的起点出发，既可以引申出一人一票的选举政治的逻辑，也可以推导出公共服务均等化的社会诉求。权利的平等也要求政府平等地对待公民，即对相同的人要给予相同的对待，公民应当平等地享有政府提供的公共服务。政府向所有公民都提供丰富而高质量的公共服务，当然是一个令人向往的目标，但均等化的理想却无法避开现实力量的禁锢，不可能得以顺利实现。不可避免的空间差异性实际上无法满足所有人都共享同等水平的公共服务的平等权利。其原因是显而易见的：第一，个体的人是一种空间化的存在，人类寄身其间的地理空间绝非均质化的，而是存在着气候、资源和生存适宜性等方面的自然差异，进而形成了地区经济发展水平的差异。第二，地理空间是社会生产关系的结晶，在自然差异的基础上，人类社会的经济、政治运作又在一定程度上强化了地区间的差异，进而在社会中形成了诸如中心与边缘、发达地区与欠发达地区等空间层次。第三，即便地区之间是完全同质的，但美好的东西总是有限的和不充分的。资源的稀缺性决定了政府只有提供公共服务的有限能力，而有限的公共服务又要通过政治途径来做出不平等的分配。第四，公共服务均等化的程度和范围，也是观念和文化的产物。空间分化以及在此基础上形成的文化观念系统，影响着对公共服务均等化的认知。不同社会的人对于政府应当提供的公共服务的范围大小的认识不同，而且对于均等化程度的理解也是不同的。

因此，不同的空间供应或提供有不同的公共服务。公共服务的差异性是无法抹杀的，实现完全均等的公共服务是不可能的。故此，在我国的实践当中，当一些学者最初提出推进公共服务均等化的主张之后，很快就在“公共服务均等化”前面加上了“基本”这个限定词。因为，理想的权利平等不可能全然超越不平等的现实。而且，公共服务均等化主张中的公共服务，绝不是泛指政府提供的所有公共服务，而仅仅是指在基本的公共服务领域应该尽可能地使得全国人民享有同样的权利。换言之，政府应该尽可能满足全国人民对于公共资源的基本物质需求和权利要求，但实际上却不可能让所有人共享同等水准的全部公共服务。基本公共服务均等化不是一个最高的美好理想，而是一个最低的基本要求，但也仅仅是一个基本的要求。在任何一个幅员辽阔、地区差异显著，并存在着较大程度贫富差距的社会中，让所有地方政府都提供同等水平的公共服务，让所有空间都享有同等水平的公共服务，这是无法完成的任务。

在某种意义上，公共服务就像是一份菜谱。如同不同的饭馆酒店各有自己的菜谱一样，不同国家和地区提供的也是包含着不同“菜名”的不同服务“菜谱”。因为，被不同政治体系认可和承诺的政府应提供的公共服务的清单是不同的，而对于基本公共服务的概念和内容的理解更是充满了差异性。在基础设施、卫生、医疗、社会保障、基础教育、公共安全、公共文化、环境保护等名目繁多的公共服务中，哪些项目应当属于基本公共服务范畴，并没有定于一尊的标准，不同的社会阶层、社会群体、政治倾向和思想流派都会坚持不同的底线标准。并非不重要的是，由于每一项公共服务都意味着相应的公共财政支出，那么，在既有的资源和财力条件下，经济发展的水平对于选择哪些公共服务项目就施加了现实而严苛的外在约束。各个国家和地区只能根据自己的财力来确定自己将要为公众提供的“菜名”。而现实的公共服务“菜谱”总是由不同名目的“菜名”搭配和组合起来的。

在外延无限丰富的公共服务前面加上“基本”这个限定词，就是在可能提供的服务清单中，选择了“基本”这个特定的服务范畴，后者占有相应于它们在公共服务体系中的基本性质位置的那些公共服务。这样，被选择的公共服务项目构成了基本公共服务的概念空间。可以看到，限制这一空间范畴大小的，既包括了社会经济发展水平所形成的现实限制，也来自不同社会文化观念对政府义务或责任的认知差异，还包括了社会空间再生产进程中不同利益主体话语权的大小及其竞争的结果。由于基本公共服务均等化的战略目标主要是解决欠发达地区和社会弱势群体的生存境况，因此，这实际上也可以看作是弱势群体的话语权及其他权利要求在国家发展战略层面的体现。那么，随着社会经济发展水平的提高、地区间差异格局的调整、社会观念的转变和弱势群体权利处境的改善，基本公共服务的内涵和外延也会发生相应的调整。就此而言，基本公共服务并不是一个绝对的空间，而是一个或然的、可选的动态空间。

对基本公共服务均等化的主张，作为政府对公民福利的基本承诺，就像宪法确认公民的基本权利或自由一样，具有底线保障的意义。这样，提出并实践基本公共服务均等化的主张即意味着政府对某些基本的公民权负有不可推卸的责任和义务，因而必须通过提供某些公共服务来满足和实现公民的基本权利。因为公共服务正是建立在公民权的概念基础之上的，也是利用公民权的逻辑来为自己辩护的。在某种意义上，权利是由相应的义务来实现的，因此公民享有基本公共服务的权利与政府公共服务的义务是一一对应的。因而，在政治的逻辑上，基本公共服务的均等化实际上也是在社会贫富差距拉大、社会公正严重缺失的历史背景下重新寻求政府责任的底线，让政府在这个底线的边界上重新担负起其应有的责任。放弃或忽略这些责任，偏离这些基本责任的底线，都是不对的。那么，在新的社会需要面前，这些基本的底线共同勾勒了政府的活动空间和责任空间。

三、公共服务均等化的空间生产机制

后现代地理学的研究者们已经指出，社会发展的历史，也是空间生产的历史。“空间已经成为国家最重要的政治工具。国家利用空间以确保对地方的控制、严格的层级、总体的一致性，以及各部分的区隔。”通过对空间进行规划、管理和控制来建构社会秩序，是国家治理的基本手段。而且，“不存在没有空间化的社会现实，也不存在非空间化的社会过程”。通过调整空间生产的行动、机制、节奏和布局来促进社会结构的平衡和社会关系的和谐，也是政治、经济和社会发展的重要方法。

空间再生产的终极前提是社会生产力的发展以及生产关系的调整，但其直接诱因则是空间之间的不平衡，以及由此导致的社会矛盾冲突和潜在的社会危机。空间不平衡的内容主要包括社会的城乡差距、地区差距和贫富差距以及其他经济和社会失衡现象等。相应的后果则包括空间生产过程所产生的空间割裂(地区之间差异的不可弥合性)、空间摩擦(不同社会群体之间的冲突和矛盾)和空间失衡(社会不平等导致社会不稳定的危机)，具体的现象包括如社会歧视、社会排斥、社会断裂、仇富现象和反社会行为等等。

因此，由空间再生产的逻辑观之，近年来党和政府所推进的经济和社会发展规划，即不论是西部大开发、促进中部地区的崛起、振兴东北老工业基地，还是社会主义新农村建设、建构和谐社会等发展规划，以及更加具体的收入分配制度的改革、建立覆盖城乡的社会保障制度等，实质上都是空间再生产的政治战略，其共同主旨都是要在不平衡的社会空间关系上重建新的空间形态，塑造新的社会空间关系，最终促进社会的平稳和可持续发展。同样，公共服务均等化也正是当前我国社会空间再生产机制的重要一环。

公共服务均等化所面对的基本问题是地区之间、城乡之间和不同社会群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面日益拉大的差距。作为应对空间不平衡现实的一项重要的发展战略，公共服务均等化包含了鲜明的空间维度。如果公共服务领域的空间不平衡是一个不容否认的事实，那么，重新建构空间的正义，就不仅是解决空间不平衡问题的现实需要，也是推进社会可持续发展的当务之急。空间的正义意味着，缩小地区差距、城乡差距和贫富差距，缩小空间差异的程度，解决不同社会空间的不平衡及其所引发的各种社会矛盾冲突，让所有人共享改革发展的成果，增进社会公平，实现社会和谐。

而根据布迪厄的观点，“在高度分化的社会里，社会世界是由大量具有相对自主性的社会小世界构成的，这些社会小世界就是具有自身逻辑和必然性的客观关系的空间”。具体说来，这些“小世界”空间，既包括了相对于国家的地区空间、地区中更低层次的地区，以此类推，也包括了社会中交错并置的各个社会阶层和不同的社会群体，还包含了由上述空间化事实所引发的社会行为，以及对上述空间范畴的理解和认知。就此而言，这里的空间概念是一个具有包容性和开放性的概念，它包括物理的、社会的和心理的三个层面的空间涵义。

从这一立场出发，公共服务均等化所面对的空间不平衡可以说包含了三个层面的涵义：第一是直观的地理空间差异，主要表现在由地区间经济和社会发展程度的差异所导致的公共服务供给水平的差异，具体就是东中西部差异、城乡差异、地区差异，这些在整体上构成了一个错乱重叠的空间差异格局。其次是社会空间的差异，就是基于不同社会经济关系所形成社会阶层和社会群体之间的基本公共服务的差异，具体表现在基于个人身份、职业、性别、种族和经济地位、受教育程度等所产生的享受公共服务的差异，比如基于户籍身份的市民待遇方面的差异、由于职业地位不同所导致的福利和保障方面的差异等。第三是基于上述差异所形成的各种社会行为和社会心理，其表征就是存在于社会各个层面的社会排斥、社会歧视、制度性羞辱、反社会行为等，社会公众之间的不信任心理、不合作倾向甚至相互仇视心态，以及对社会公平和社会公正的信心丧失等。

“空间永远是政治性的和策略性的”，空间的生产和再生产也是政治性的。作为空间再生产的政治战略，公共服务均等化也是政治性的，体现了政治权力的意志和倾向性，反映着社会权力斗争的结果。必须承认，通过推进公共服务均等化来构造新的社会空间关系，以此来消除社会转型中出现的各种社会差距，是一个向社会不平等开战的重大举措。考虑到社会的强势群体总有更多的办法来照顾自己的福利，因此，公共服务均等化可以说是“弱势空间”的意志和诉求在国家政策层面的确立。但是，公共服务的水平具有消费上的刚性，已经享受到相当水平公共服务的人不可能在公共服务均等化的过程中被剥夺掉他们既得的公共服务。这样，公共服务均等化就不是在剥夺一部分人的公共服务的前提下来改进另一部分人公共服务的匮乏状况，而更多是在保证城市空间、权力空间和财富空间不受损失的条件下，给予弱势群体更多的生存空间。问题是，强势者的利益是难以撼动的，现实的差距也不会轻易消除，特别是当公共服务被限定在“基本”这一范畴之内时，即便基本公共服务均等化取得巨大的成绩，但非基本层面的公共服务的差距仍然持续存在，并将成为未来新一轮公共服务均等化的战略对象。就此而言，公共服务均等化的政治诉求将始终存在，没有终点。

由于地方情况千差万别，中央政府通常只能为公共服务勾勒一个粗线条的框架或最低的标准，具体的内容和更多的细节则主要由地方政府根据其实际情况特别是财政状况来进行补充和完善，这就势必产生一个尖锐的矛盾，即空间正义主要是中央政府的伟大规划，而实现这一目标的主要控制权却在于各级地方政府。中央政府的政治蓝图因此与地方政府的地方品格之间就孕育出了新的空间冲突，其中主要是双方之间权力与责任的冲突。在某种意义上，如何用法律的或制度的形式来确定公共服务的义务，确定中央政府(上级政府)与地方政府(下级政府)之间的分工、合作和责任，将决定着公共服务供给机制的效率。特别是支撑公共服务均等化的公共财政转移支付机制，更是直接决定着公共服务均等化的实现程度。此外，考虑到政府越来越多通过市场化手段来生产公共服务，市场主体在公共服务链条中的作用越来越大，那么，公权空间(政府)与私权空间(市场主体)之间的责任分配和相互控制，对于公共服务的品质和公共服务均等化的实现也将具有重要的价值。

四、空间化的基本议题及思考

空间是人类存在的基本维度，体现在社会活动的各个层面。空间是社会建构起来的，也是政治性的。从空间的路径切入社会问题的分析，是探究特定社会条件下社会运动及其内在脉络的基本方法。我国当前推行的“基本公共服务均等化”工作，是社会转型时期社会空间再生产进程的环节之一。在基本公共服务均等化的理论与实践中，蕴藏着丰富的政治命题，解剖和分析其空间维度，不仅为理解公共服务均等化提供了逻辑基础，也为推进公共服务均等化工作提供了有益的启示。

从公共服务的空间化存在角度而言，公共服务的空间化带来了空间的封闭性和开放性的问题，并导致公共服务可得性的问题，即具体的公共服务是在什么空间中(通常是对应着相应的地方政府)得以提供出来，什么人根据什么标准来获得享受相关公共服务的资格。由于公共服务对于空间的依赖性，公共服务的均等化意味着必须消除特权，打破壁垒，促进竞争，引导社会资源和生产要素跨区域的自由流动，实现地区之间的平衡发展。在政治和社会的层面上，公共服务消费资格的定义和分配将日益

成为公民权发展进程中的一个重要主题。此外，对个人而言，摆脱公共服务匮乏的一个重要策略是流动，即从公共服务贫乏的地区流向公共服务充足的地区，如获得城市户口，去大城市定居等；从较低的社会阶层进入较高的社会阶层，如成为政府或事业单位的正式职工，享受相应的福利待遇等。而且，在空间开放性程度比较高的条件下，顺畅的社会流动能够减少公共服务非均等化问题的紧迫性。

社会的空间差异是客观存在，也是难以消除的，公共服务的均等化通常只能是基本公共服务的均等化。当然，经济发展水平的提高会引发基本公共服务概念的相应调整，就此而言，基本公共服务是一个动态而非静态的“菜谱”。重要的随着社会发展的进程不断拓展基本公共服务的边界，尽力为公民提供更多的公共服务。随之而来的是，在基本公共服务均等化的长期战略中，掌握话语权的斗争是非常重要的，将哪些公共服务纳入基本公共服务的范畴中来，同时也是一个赋予政府不同的责任范畴的政治问题。尤为关键的是，既然不同的人会选择不同的“菜单”，那么，根据民主政治的基本原则，个人是其自我利益的最佳判断者，在推进公共服务均等化的进程中，应该把“点菜”的权利交给那些缺乏基本公共服务的人，让未来的“消费者”来说话，表达他们的需求，并根据他们的需求来提供产品，而不应当是由政府自作主张，先入为主把一份“菜单”强加给“消费者”，让他们只能根据现成的“菜单”来消费。

作为一项空间再生产的战略举措，公共服务均等化的空间维度也决定了推进公共服务均等化的两种基本方式。其一是调整公共服务的空间差异性，确立基本公共服务的项目、内容及其供给标准，保证各地区政府都能向公民提供基本的公共服务，并保证相同的人能得到相同的服务，不同的人得到不同的服务；其二是改变消费者的空间格局，即在不降低公共服务水准和品质的条件下，扩大公共服务的空间范畴，取消公共服务的空间限制和资格限制，将更多的人纳入到基本公共服务的空间系统中来。而不论如何，推进公共服务均等化的核心机制是公共财政体制的转移支付手段，相应的，公共财政体制的公开性、透明度和公平性及其责任性，就是决定公共服务均等化成败的关键因素。由此说来，虽然公共服务均等化是空间生产的机制，但决定公共服务均等化成败的是政治空间自身的再生产、再完善。这就意味着，为了推进公共服务均等化，政府部门必须树立权利本位的执政意识，建立民主、科学的公共决策机制，建立和完善公共财政体制，强化对公共财政的民主监督，从而提高政府生产力，提高公共服务的品质。

责任编辑向波