实现国家与社会的平衡：中国民主政治发展的必要条件

叶长茂　虞崇胜

摘要：推进中国民主政治健康发展既需要强大的国家，也需要成熟的公民社会，需要在国家与社会之间形成既合作又制衡的平衡关系。国家要有意识地推进公民社会的发展，引导公民社会参与政治与社会事务的管理；公民社会在发展过程中要主动寻求与国家的合作，同时发挥对国家的参与和制衡功能。如此，民主政治发展杖成为国家与社会各方之间相互协商、相互妥协的一个渐进而又持续的过程。

关键词：国家；政府；公民社会；平衡关系；民主政治

中图分类号：D616；D621文献标识码：A文章编号：1007-5194(2009)02-0047-05

推动中国民主政治健康发展需要保持国家与社会关系的平衡，在国家与社会之间形成既合作又制衡的良性互动关系，国家与公民社会合作实现对政治和社会领域的良好治理。国家与社会形成两个相对独立的领域，各自明确自己的权力界限：公民社会具有相对于国家的独立性和自主性，通过民间组织和契约关系网络实现自我治理，同时，能够实现对国家政治事务有效但有节制的参与，既给国家以合法性的支持，也防止国家权力侵犯公民的权利和利益；国家自觉从社会领域中退出，同时支持公民社会的发展和自治，为公民社会提供规则、秩序和公共服务，为公民社会的政治参与提供制度化的渠道。在民主政治发展的过程中，国家引导公民社会逐步参与政治，公民社会推动国家制度和平转型，民主政治发展成为国家与社会各方之间相互协商、相互妥协的过程。

一、在国家与社会之间形成良性互动的协作式平衡关系

在国家与社会之间确立起一种相对平衡的关系对于民主政治健康发展至关重要。赫尔德认为：“没有稳固而独立的市民社会，自治原则就不可能实现。但没有负责提供坚强有力的再分配手段(当然还有其他手段)的民主国家，市民社会的民主化也不大可能成功。”然而，如果国家过于强大，公民社会处于依附地位，那么民主进程无从启动，政治发展会陷入停滞或者徘徊状态；如果公民社会力量强大，并走向激进，虽然能够推动政治发展，但也有可能颠覆政治秩序，破坏政治体系的连续性，反而不利于政治发展，甚至可能出现政治衰退。因此，“民主化必须寻求在国家和公民社会之间取得制度上的平衡”，在国家与公民社会之间建立协作式关系，彼此之间既相互支持又相互制衡。按照林茨和斯特潘的看法，就是要建立国家与社会之间的仲裁机制，使国家与社会之间的妥协制度化、常规化、结构化。国家从公民社会那里接受信息、压力和周期性的更新，并与公民社会就民主权力的构造与运作的种种方式达成可行的协议。

在国家与社会的平衡结构中，一方面，公民社会的发展，公民社会民主力量的强大给国家造成强大的政治压力，提供政治发展的强有力的推动力，迫使国家加快政治改革的步伐，但同时公民社会又严格服从法律，支持国家为维持公共秩序、推动经济发展所采取的各种重大行动；另一方面，国家能够顺应公民社会的民主要求，持续推动政治制度的变革和创新，在关键时刻愿意与公民社会就重大宪政问题通过协商达成妥协，但同时能够控制民主政治发展的方向、进程和步骤。国家与社会之间建构协作式平衡关系的重要意义在于，它能够保证政治体系的连续性，保证政治秩序的稳定，不仅有利于民主转型过程的平稳，而且也有利于民主转型后的巩固，使民主政治发展能够走一条和平的渐进式道路，不会出现自下而上的政治动乱。

中国民主政治发展既需要强大的国家，也需要独立的公民社会，国家与社会之间有必要确立一种平衡关系。美国学者伯恩哈德认为，民主体制下唯一良好的权力配置是强国家与强公民社会和谐共存。在这种格局下，国家有足够的能力履行其职责，公民社会的力量也强大到足以防止国家过分自主而不对社会的要求作出反应。中国正处于社会转型时期，如果公民社会过于弱小，显然不能克服权力腐败问题，从而阻碍经济增长与政治发展；如果国家过于弱小，那就不能提供现代化所必需的政治秩序，经济发展和政治发展都会遭受严重挫折。就目前来说，国家领导层需要理性地推动改革，国家权力在某些领域需要进一步收缩，但在某些领域还需要加强，比如在法律执行、公共安全以及宏观经济调控等领域。公民社会需要采取积极的理性的行动，争取进一步扩大自治的范围，利用改革的契机逐渐进入公共政治领域，参与影响，国家的决策。但公民社会追求自主性的努力，并不是要压倒国家的力量，使其变得软弱不堪。公民社会仍然需要一个强大的国家，只是这个强大的国家权力必须受到有效的制约，必须遵守宪政游戏规则。国家与社会之间只有建立大致的力量均衡并明确了彼此的权力边界，才能促进双方更好地发展，才能使中国的政治发展顺利向前推进。

1978年以来中国的改革扭转了国家权力日益深入社会的趋势，改变了国家与社会之间严重不均衡的关系。改革以前国家与社会高度融合的状况不复存在，国家逐渐从社会领域中退出，直接控制的部门不断减少；社会从国家的全面控制中摆脱出来，人民可以自主安排自己的生活，在经济上不再依赖于国家，民间组织开始在各个领域发挥联系和沟通的重要作用。公民社会的独立性和自主性不断增强，社会与国家之间不再是原来那种简单的命令服从的关系，而更多地体现为国家法律规制下的一种协商谈判与讨价还价的关系。国家与社会关系的转变已经对中国的政治发展产生了积极的影响，但目前也存在一些比较突出的问题，国家与社会之间还没有形成制度化的结构关系。中国公民社会已经提出了国家民主化和全面参与政治的要求，但现行政治体系本质上仍是一个权力高度集中的政治体系，国家权力仍然没有受到严格的限制和监督，国家行为的约束在许多领域是自我约束，还没有转换成制度约束和社会力量的约束。公民社会在某些领域已经可以与国家进行对等谈判，但还没有获得法治所保障的独立地位，尤其是社会的自治能力还没有形成，缺乏足够的制约国家的力量。要改变这种现状。需要国家与公民社会各自付出积极的努力，国家更为主动地引导、规范公民社会参与公共事务，公民社会则以理性的有节制的行动参与和制衡国家。国家与社会之间形成良性互动的协作式平衡关系，将为中国民主政治的健康发展奠定良好的结构性基础。

二、在国家与公民社会之间确立有章可循的制度化平衡关系

中国公民社会的兴起是国家主动改革、下放权力的产物，控制社会资源的国家及其各级行政组织是公民社会发展中难以替代的动力，公民社会的进一步发展仍然需要国家发挥重要的作用。国家和政府要有意识地推进公民社会的发展，培育公民社会自治和管理的能力，引导公民社会参与政治过程，使公民社会组织能够接收国家放松规制所释放的权力和利益，尽快走向成熟。

国家主动推动公民社会的组织化，有利于整个社会的稳定发展。国家要从法律、政策方面肯定民间组织在社会政治生活中的地位和作用，一保障民间组织的合法权益和地位，为民间组织的发展创造宽

松的环境。对于公民社会中自发成立的民间组织，国家予以登记和必要的管理，同时规范民间组织的活动，培养民同组织的社会责任感，使公民社会能够通过这些自治组织的建立，实现自主管理和自主发展，不断增强公民社会中理性的集体行动的力量。

国家还应改变对民间组织的管理方式，由直接控制转为间接引导，防止行政部门侵犯民间组织的合法权益，使民间组织具有独立性和自主性，能够切实代表和维护公众利益。某些政治性社团组织如工会、妇联等也需要准确定位，不能将其简单看作是政府管理的某种工具，要改变这些社团行政化、机关化的现象，使社团组织真正代表和维护组织成员的利益。政府要转变观念和职能，通过经费、人事等各个方面的支持帮助社会组织的建立和完善，逐步将责任、权威和资源转移到公民社会的大量民间组织。应尽量让民间组织参与公共事务的管理，将政府管不了也管不好的社会政治事务交由民间组织管理，充分发挥民间组织的社会整合功能和政治参与功能。民间组织在国家的引导下广泛参与公共事务的治理，才能逐渐成熟起来，自觉规范组织成员的行为，采取负责任的行动展开与国家在各个领域的合作。

为防止公民社会的无序行动以及国家自身权力的滥用，国家与社会的关系应当纳入制度化、法律化的轨道，做到有章可循。国家需要健全和完善决策听证制度、政务公开制度以及社会协商和对话制度等各种制度形式，为公民社会的利益表达提供制度化、法律化的机制和程序，“支持合法、正当、富有建设性的制度性表达，控制、疏导非制度性表达，防止和化解抗议性表达”，使民间组织在维护组织利益和公众利益的同时，与国家的发展目标趋向一致。国家通过制度化、法律化的方式回应公民社会的要求，可以为公民社会树立守法和民主的典范，培养公民社会的法律意识，引导公民社会通过合法的渠道和法定的程序表达和维护自己的利益。制度化的结构关系既约束公民社会，也约束国家，使国家与社会双方的行为更加理性和宽容，逐渐习惯通过谈判和妥协的方式解决冲突，为和平渐进的政治发展创造良好的制度条件。

在国家与社会之间确立制度化的平衡关系可以借鉴合作主义的一些合理的主张，由国家从公民社会中选定一些有行业代表性的功能性社团进行较为固定的合作以处理公共事务。基于中国现实政制的情况，公民社会对国家的这种协作式参与可以分两个阶段次第展开。

第一个阶段主要是国家权力体系中的行政机构与公民社会组织合作，这种合作的主要方式是咨询，协商和谈判。中国现有的代表各个主要阶层的功能性社团如工会、工商联、私企协会等都是由国家创立的，与国家本来就有密切的联系。现在的关键是要改变这些组织的官办性质，使这些组织主要代表社会，而不是代表政府，但他们又是与政府合作的，而不是对抗的。在功能性社团取得民众信任的基础上，国家鼓励“这些功能性团体与政府共同制定公共政策，作为对决策参与权的回报，它们要协助政府实施共同制定的公共政策，主要表现为主动约束自己的成员遵守协议。”

第二阶段主要是国家权力体系中的立法机构与公民社会组织合作，这种合作的主要方式是游说、辩论和表决，发展的方向是代议制民主。人民代表大会作为代议机构是实现国家整合公民社会的主要途径。国家要在时机成熟时，真正落实宪法赋予人大的权力，使人大对于国家事务发挥决定性的影响力；同时完善人民代表大会的代议功能，充分发挥其利益表达、利益聚合和监督制衡的作用，加强与公民社会的制度化联系。国家允许公民社会自由结社，并允许民间组织通过各种形式参与立法过程，使那些具有代表性并与国家合作的功能性社团在代议机构的政治参与过程中发挥主导作用。国家与公民社会经过这种阶段式的合作，一方面可以促进代议制民主的发展，使其符合现代民主的一般要求，另一方面可以防止在政治发展的过程中出现公民社会与国家激烈对抗的局面。

在相对平衡的国家与社会关系框架下，公民社会的政治参与成为国家通过非选举方式获得合法性的重要途径。协商民主理论认为，政治决策的合法性不仅仅来源于多数的决定，而且还来源于所有人的参与。公民通过功能性社团参与公共协商，完善了决策根据，使论证充分的决策更具有合法性。“与非协商形式的决策相比，通过协商做出的决策能够获得更广泛的公共支持。”国家引导公民社会参与公共事务，在广泛参与的基础上寻求共识，使各个阶层、行业的利益要求都能够在政策中得到体现，扩大了国家权力的合法性基础。这种协作式参与还有利于政策的输出和执行。公众参与的讨论不仅“改善了集体决策的质量，而且作为改善集体决策的副产品，更多的团体成员会达成一致，因此，更多的成员将会一起正确地实施这个决策，或情愿地服从”，“通过全民讨论，大量民众可以明白政策变化的原因，所以，更便于实施和执行政策。”

国家与公民社会建立良好的合作关系，可以实现对公共事务的良好治理，即善治。“善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”一个长期稳定的社会不仅需要良好的统治，也需要良好的治理，即不仅需要善政，也需要善治。对于中国来说，善治具有特殊的意义。善治虽然以权力民主化为基础，但并非一定以国家层次的民主为前提，社会生活领域的民主化就可以为其提供发展的基础。也就是说，善治可以先于国家民主而发展，在国家与社会良性互动的基础上创建良好的公共秩序，为国家民主的发展做好重要的铺垫。

三、公民社会与国家在合作中发挥相互制衡功能

中国公民社会的自我整合与调节能力还比较弱小，它的组织程度和自治能力还没有提高到能够承担起治理非政治领域公共事务的程度。国家的帮助和扶持是公民社会顺利发展并最终成熟的重要条件。因此，公民社会在发展过程中要主动与国家沟通，寻求与国家的合作，与国家相互支持、共同发展，借助于国家的力量来克服自身发展中遇到的阻力和困难。

公民社会要在合法的范围内尽快成长起来。中国现有的政治体制与法律体系虽然对公民社会的发展不无限制，但也为公民社会的壮大提供了很大的合法的空间，公民社会还没有发展到现有体制允许其发展的程度。公民社会中的个人、精英以及民间组织需要更加积极的行动，扩大民间组织的数量和活动质量，协助政府治理公共事务，依靠自身的力量对经济、文化、社会生活进行调整和规范，填补国家权力退出后留下的空间，形成一种高度稳定的社会秩序。公民社会要积极承担社会管理职能，履行国家权力撤出之后的公共治理责任，引导公民参与政治事务，促使公民认可现存政治秩序的价值。公民社会对国家的配合与支持，将有助于推动国家自身的改革以及政治制度的持续演进。

公民社会在与国家合作的同时，还需要发挥对国家的制衡功能。公民社会的各种力量需要加强沟通、增进团结，形成各种合作与互动的组织与机制，

改变在国家面前的弱势地位，妥善利用公民社会的各种物质和精神的资源对政府的政策和行为施加影响，争取更大的自由空间，扩大公民社会的自治范围，并进而争取获得与政府协商和谈判的权利，使政府在制定政策、处理涉及公民社会事务的问题时，能够主动听取公民社会组织和代表的意见。公民社会还要依赖民间组织和公共舆论的力量，对国家事务进行批评和监督，通过合法的方式捍卫公民的权利和自由，用法律来限制国家权力的范围并矫正其非法行为，通过法律范围内的维权行动促进国家法治的进步。公民社会作为一种平衡的力量存在，对于国家自身的发展也是有利的，它能够防止国家权力因过分扩张而损及自身，防止已经取得的制度改革成就发生倒退。当然，公民社会对国家权力的规范和制衡，不能急于求成，不能采取激进的方式。而是应该围绕权力的运行和使用，逐步限制权力，一步一步壮大公民社会的力量。

在目前的政治发展进程中，国家无疑处于主导地位，政治发展过程中的制度供给主要来自于国家，这有利于在政治发展过程中保持政治稳定，但国家也可能缺乏足够的动力推动政治发展。公民社会利用体制内的制度安排开展协作式政治参与，能够激活国家原有的民主制度，增加现有民主的竞争性，为民主发展提供基本的动力。公民社会通过各种形式参与政治事务的讨论和协商，对各种政策方案进行审视、检查和批判，准确地表达社会成员的意见和要求，并借助公共讨论和协商的力量，说服政府接受公民和公民团体的建议，能够对政府决策产生比较大的影响力。公民社会的建言献策无疑会改善决策质量，促进执政党以及政府决策的民主化、科学化，使其更加符合公民社会各个阶层的利益要求，更能够得到公民社会各种力量的合作和支持。

公民社会的积极参与还可以促进中国人大制度的发展和完善。人民代表大会制度是中国民主制度体系的核心，从总体上看，它的各种运作还是按照民主程序在运行，公民自愿投票和独立参选的权利都能够得到尊重。如果每一个公民都积极使用自己投票的权利，每一个选区都出现公民个人独立参选人大代表，无疑就会激活现有的人大制度。现在的问题是人大代表正式候选人的产生主要由选区行政机构操作，选民缺乏足够的动力去竞选，也对参加投票没有多大兴趣。公民社会可以利用民间组织的力量参与并激活人大选举的运作。当公民有意参选人大代表之后，公民社会要及时给予组织和舆论资源的支持，使公民在争取成为正式候选人以及竞选宣传等方面能够获得重要的帮助。在这里，公民社会可以在合法的范围内大有作为，这一方面是对国家的合作与支持，另一方面也是对国家的制衡。公民社会推选代表进入人大，可以有效监督政府权力的运作，防止政府权力背离国家公共性的要求。

公民社会对国家的参与和制衡并不是要反抗国家，也不能要求实行完全摆脱国家的自治。国家对于公民社会的存在和发展是必需的。托克维尔指出，公民的自由和平等不能通过废除国家机构或将它们减少到最低限度的方式而得到保障。积极的且强大的政治机构是自由和平等的必要条件。一起生活在一种民主制度中的公民有义务服从于一个政治权威，否则他们就会陷入混乱和无序。如果没有一个强有力的政府机构，就不能使公民的共同利益得到有效的维护。赫夫纳也指出，公民社会不仅会受到国家的威胁，也会受到社会中某些极端力量的威胁。因此，“公民社会需要一个既强大又自制(self-limifing)的国家。它必须是自制的，亦即它不垄断社会的权力，把所有关键的人事、服务和事业都集于一身。但是一个公民国家也必须强大，亦即它能够保障结社自由和自主权，使一种有活力的公共生活有所依靠”。如果公民社会不恪守自身的边界，不将自身与行使公共权力的国家区分开来，社会自组织就会卷入同国家的无休止的、暴力的冲突，或者就会如科恩和阿拉托所说，公民社会如果攫取过多的权力，就“意味着将自己置于主权者的地位上并因此剥夺了社会的自组织和自我防御的能力”。因此，公民社会必须自我克制，不对国家的安全构成威胁。只有如此，公民社会的行动才能不招致国家的疑忌和反对，国家反而会主动放松控制并支持公民社会的组织和力量的成长。

公民社会的行动者必须避免出现两种极端的态度，一种是犬儒主义，即当公民社会处于压制状态时，消极忍让，不敢维护和争取自己的权利；一种是激进主义，即一旦政治气氛宽松时，又走向激进，坚持毫不妥协的立场。这两种极端的态度既不利于巩固和维护公民社会自治的领域和空间，也不利于公民社会与国家建构协作式的互动关系，对民主政治发展是极其有害的。公民社会必须努力培育出负责任的民间组织和社会力量，才能为国家制度的发展提供持续的动力。他们能够采取理性的负责任的行动，约束组织成员的极端行为，知道积极地争取权利，也善于收缩、忍让和妥协。他们向往并追求自由，同时也能够自觉遵守法律，维护公共秩序。当国家权力过度扩张，政府违法行政时，公民和社团能够敢于捍卫自身的权利，批评政府的非法行为，并通过持续的韧性的和平抗争来推动国家制度的革新和行为的转变；但当国家走向开明和开放时，公民社会不提出过分的激进的政治要求，不向国家权威提出挑战，以高度自律自觉的行为配合国家制度的进步和转型。公民社会这种自我约束的行为才能防止国家的政治进步在面临公民社会激进势力挑战时出现倒退，避免国家重新走向对公民社会的全面压制。

构建国家与社会之间的平衡关系，是民主政治发展的重要条件。中国公民社会基于自身力量的弱小需要主动寻求与国家的合作，支持并监督国家权力的运行；而国家也应主动放弃对公民社会的全面控制，自觉革除政治体制中的弊端，积极回应公民社会的民主要求。这种既合作又制衡的新型结构关系将保证中国政治发展始终沿着渐进式道路稳步向前推进。

责任编辑向波