城乡基层党建统筹发展问题研究

兰亚宾

摘要：城乡基层党建统筹发展是中国经济社会发展到一定阶段在党建领域的反映，是多种合力作用下的必然产物。城乡基层党建统筹发展取得了良好的成效，实践中也存在着有待改进的问题。明确方向，把握规律，采取相应对策，才能促使城乡基层党建统筹发展步入规范科学的轨道。

关键词：城乡基层党建；统筹发展；问题；建设性意见

中图分类号：D20文献标识码：A文章编号：1007-5194(2009)02-0035-04

城乡基层党建统筹发展是近年来出现的新事物，党的十七届三中全会明确提出要构建城乡统筹的基层党建新格局，目前全国许多省市开展了基层党建统筹发展的实践活动，其规模之大范围之广引人注目。研究城乡基层党建统筹发展，对于提升基层党组织的先进性和巩固执政基础具有现实意义。

一、城乡基层党建统筹发展的进程、现状及成效估价

(一)城乡基层党建统筹发展的简要进程

最早的基层党建统筹肇始于社区党建的结对共建。1997年为了贯彻落实中央组织部《关于加强街道党的建设工作的意见》精神，安徽省淮南市在探索中开展了机关与居民区党支部结对共建的活动。2002年11月党的十六大报告提出要“高度重视社区党的建设，以服务群众为重点，构建城市社区党建工作新格局。”此后，各地相继开展了各种形式的社区与机关党组织的互动共建，收到良好效果。这一形式对城乡基层党建具有启迪意义，并成为城乡基层党建统筹发展的重要参照。

2004年9月党的十六届四中全会提出了基层党组织建设要“调整组织设置、改进工作方式、创新活动内容”的新要求。2004年11月全党开展了以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动。在贯彻落实中央精神的过程中，一些地方党委开始了城乡基层党建统筹发展的探索。2004年，四川省宜宾县大胆创新，在全国首次探索建立了党建“城乡共建”工作模式，取得良好效果。2005年3月浙江省直各部门与联系村开展党建共建活动，收到良好的反响。2006年4月广东省云浮市开展了以“抓机关连基层”为主要内容的“联、帮、带”活动。2006年5月河南省南阳市西峡县开展了“双推双建”，实行“城乡结对子，党员手拉手”活动。这些探索开始打破城乡界限，进入了一个党建的全新领域。2006年10月党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“构建社会主义和谐社会，重心在基层。要扩大党的工作覆盖面，发挥基层党组织凝聚人心、推动发展、促进和谐的作用。”2007年6月国务院正式批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。在此背景下，2007年8月重庆市九龙坡、南岸、合川等8个区县开始创建城乡统筹基层党建示范区的试点，第一次明确提出了城乡党建统筹的理念。随后不久，重庆市委以改革创新精神积极探索构建统筹城乡的基层党建工作新格局，城乡基层党建统筹在重庆市各区县乡镇及村级各个层面迅猛发展起来。2007年10月党的十七大报告指出：“党的基层组织是党执政的组织基础。要落实党建工作责任制，全面推进农村、企业、城市社区和机关、学校、新社会组织等的基层党组织建设，优化组织设置，扩大组织覆盖，创新活动方式，充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。”党的十七大以后，辽宁、山东、江苏、安徽、浙江、江西、广东、河南、湖北、陕西、四川、贵州、青海、新疆等省市部分市县明确提出并开展了城乡基层党建统筹实践活动。2008年10月党的十七届三中全会正式提出“构建城乡统筹的基层党建新格局”，城乡党建统筹发展进入一个新阶段。

(二)城乡基层党建统筹发展的现状

目前全国开展城乡基层党建统筹活动已有十余个省市，分布在全国的东中西部，参加城乡党建统筹发展的支部数以万计。一些省市是由地市级党委或者区县党委进行统一部署推动的，重庆则在全市范围内推进。各地的城乡基层党建统筹各有特色，重庆提出了推进三个统筹(观念、资源、工作)，建立六大体系(城乡基层党组织设置、基层干部人才互动、党员动态管理、党员联系服务群众、党内激励关怀帮扶、基层组织互帮互助)，以实现城乡基层党建优势互补、相互融合、协调发展。综观其他地方在城乡基层党建统筹上的做法和经验，可以看到，城乡基层党建统筹发展已经出现了五大创新。一是理念创新，打破了城乡二元格局，从全局的高度统筹城乡党建发展；二是组织建设创新，创建了各种新的适应城乡党建统筹发展的组织形式；三是组织运行机制创新，建立了以城带乡、城乡互动的统筹发展机制；四是活动方式创新，具有城乡党员教育、管理和党内生活的新内容；五是工作平台创新，建立了多个互动平台，以促使城乡党建全面互动。这一系列的创新目前仍然在继续丰富和完善着。

(三)成效估价

城乡基层党建统筹发展取得了多个领域的成绩。初步形成了地方党委统一领导的城乡党建互动格局，开启了基层党建的新局面；对城乡基层组织建设注入了新的活力，帮助农村基层党组织提高了战斗力；增强了城市基层党组织的服务意识。提升了党组织和党员的先进性。但是城乡基层党建统筹发展存在着目标体系不完整、制度设计缺乏规范性等不足，需要进行改进。

二、城乡基层党建统筹发展存在的问题及原因分析

城乡基层党建统筹是刚刚起步的新事物，在充分肯定城乡基层党建统筹发展主流的同时，也必须客观地分析其存在的主要问题和原因。

(一)城乡基层党建统筹发展目标与党建终极目标的呼应问题

党的十七大报告指出：“先进性是马克思主义政党的生命力所系、力量所在”，“必须把党的执政能力建设和先进性建设作为主线”，“使党始终成为立党为公、执政为民，求真务实、改革创新，艰苦奋斗、清正廉洁，富有活力、团结和谐的马克思主义执政党”，“充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。”城乡基层党建的终极目标必须与党的十七大报告指出的建设先进性政党的目标一致，即在建设先进性的基层党组织、巩固执政基础方面，发挥应有的作用。

在城乡基层党建统筹发展的实践中，一些地方党委确立了具体的目标，而对目标的表述却呈现出相当大的差异性。重庆提出的是：“以整合城乡党建资源为基本途径，以加强基层党组织、激发党员活力、服务城乡统筹、促进科学发展为根本目的。”…江苏省镇江市提出的是：“经过三年的努力，全市70％以上的基层党组织开展统筹共建并达到‘五好(领导班子好、党员队伍好、工作机制好、发展业绩好、群众反映好)标准。”这些表述蕴含了一些先进的内容，但严格来讲不够科学和严谨。他们把城乡基层党建统筹发展的根本目标、具体作用和任务混为一谈，模糊了党建的终极目标。在此情况下，很多地方党委在推进党建统筹发展时，更多的是注

意到具体的工作任务，如安排城乡基层党组织结成对子、经济上进行帮扶、注资建设活动阵地等，而对城乡基层党组织通过互动持续提升先进性的终极目标却缺乏更多的关注。

党的基层组织是党执政的组织基础，是直接服务于群众的具有先进性的先锋队组织，它的一切工作都离不开先进性。虽然农村党建与城市党建在内容上有着个性，但先进性建设是城乡基层党组织的共同课题。只有党的基层组织以先进性建设为终极目标，才能保持正确的党建方向，更好地实现人民群众的利益。忽视终极目标，或者以具体任务和作用取代终极目标，极易舍本逐末，甚至偏离城乡基层党建的统筹发展的方向。

(二)外力作用与内生活力的激发问题

城乡基层党建统筹发展实践中，城市基层党组织对农村基层党组织提供了切实的帮助。主要表现在几个方面：经济上，通过引进投资建设项目、赞助农村公益事业、通报各类经济信息、直接帮助贫困农民等为农村党员群众带来了实际的利益；政治上，通过干部结对交流、建设活动阵地、完善制度建设等帮助农村党组织提升了素质和能力；文化上，通过信息的互通和活动的开展拓展了农村党员的视野，丰富了农村文化生活；党的建设上，通过城市党员干部进驻农村、开展联建支部生活，推动了农村党的建设的规范化。可以说，在城市基层党组织的帮助下，农村基层党组织受益甚大。然而，城市基层党组织的外力作用还没有催生农村基层党组织的内生活力。农村基层党组织在很大程度上还依赖于外力，一些农村党组织的党员偏颇地认为，是城市基层党组织主动来帮助的，有什么事就找城市基层党组织，反而降低了自身的努力程度。外力作用与内生活力的激发没有形成有效的联动。

另一方面，城市基层党组织深入农村开展互动活动后，感受到了农村条件的艰苦，体会到了农村党员群众的困难，了解到了农村党组织的艰辛付出，看到了农村基层党组织的同志无私奉献的精神，也很敬佩农村基层党组织不断创新的勇气。农村基层党组织探索出的党务公开、民主选举、能上能下、民主监督等好的做法，引发了城市基层党组织党员干部对城市党建的深入思考。这种外在的刺激有助于城市基层党建的发展。但是城市党建固有的惯性和体制，还束缚着新的改革和发展，农村中可行的党的建设的先进经验还未能在城市基层党组织中生根开花。

(三)单向作用与互动共赢问题

农村基层党组织需要城市基层党组织的帮助，以彰显先进性，真正成为新农村建设的领导核心。为此，农村基层党组织需要城市党的基层组织提供经济、政治、文化、社会建设和党的建设等各方面的知识和信息，以增强吸引力；需要城市基层党组织在制度建设方面给予帮助，以提高战斗力；需要城市基层党组织提供人力资源的支持，以增强凝聚力；需要城市基层党组织通过在资金项目上牵线搭桥、赞助公益事业，以提高影响力。与此同时，城市基层党组织也需要学习和借鉴农村党建中的先进做法，实行基层党组织负责人直选，能上能下，党务公开，健全监督机制，以克服因循守旧、官僚主义等不良风气，重新焕发党的基层组织的活力。

城市基层党组织与农村基层党组织现在都具备了各自的优势与特色，通过统筹，可以互动互补，使城乡基层党组织得到共赢。然而，我们发现，无论是城市基层党组织还是农村基层党组织都没有把统筹发展看作是自己发展的极好机遇，没有激发出自身的动力。

(四)短期行为与长效机制问题

城乡基层党建统筹发展是一个战略问题，大体应有三个阶段。第一阶段为以城带乡，偏重于城市对农村的帮扶。第二阶段为互动相融，城乡基层组织互帮互助，互相促进，共同提升先进性。第三阶段为城乡一体化，城乡二元结构不再存在，城乡党建处于同一平台，成为一个整体。对于中国而言，城乡一体化是一个漫长的过程。在这一过程中，以激发和保持基层党组织的先进性、巩固党的执政基础为终极目标的城乡党建统筹发展成为党的建设中的战略问题。而在城乡基层党建统筹发展的实践中，却存在着一些短期行为，一些地方党委一般都规定了一年或者三年左右的期限。各地过多地注重城乡基层党建统筹发展近期工作任务，并没有考虑建立长效机制问题。这就引发了基层党组织对统筹发展的疑虑，不利于统筹发展的持续推进。

三、城乡基层党建统筹发展的建设性意见

(一)确立新的理念、原则和目标体系

城乡基层党建统筹发展是一项新的系统工程，需要我们更新理念以适应新的要求。一要树立大局理念，将城乡基层党建统筹发展纳入党的建设的总体中去考虑，充分重视城乡基层党建的基础地位。二要树立统筹理念，打破城乡二元结构的藩篱，自觉将城市农村基层党建作为一个整体来考虑。三要树立战略理念，认清城乡基层党建统筹发展是一个长期的过程，是一个逐步上升发展的过程，整个过程中有不同的阶段，要根据不同阶段的特点调整统筹发展的内容。

城乡基层党建统筹发展应遵循一定的原则。一是要遵循引领带动的原则。城乡基层党建统筹发展必须使基层党组织站在城乡经济社会发展和人民群众的前列，发挥出基层党组织的先进作用，为人民群众谋利益，赢得人民群众的拥护。二是要遵循统筹兼顾的原则，既要有效地提高农村基层党组织的战斗力，也要有效地激发城市基层党组织的先进性。三是要遵循分进合击原则。应该充分考虑到各地经济社会发展的不平衡所带来的区域差异，实事求是地根据当地的情况统筹城乡基层党建，通过努力缩小差距，促使基层党建工作总体上有明显提升。

城乡基层党建统筹发展的目标体系可以定位于一个终极目标、三个阶段性目标和六大内容的框架。一个终极目标就是激发和保持党的先进性，使基层党组织成为人民群众真心拥护和认同的坚强领导核心。三个阶段性目标就是：在以城带乡阶段确立起有效的帮扶机制，全面提升农村党组织的凝聚力战斗力；在互动相融阶段确立起相互学习取长补短的机制，进一步提升城乡基层党组织和党员的先进性；在一体化阶段，确立起适应新形势的工作机制，持久发挥城乡基层党建统筹发展的功用。与目标体系相适应，涉及六大内容：一是组织设置。要根据具体的阶段和当地党建的实际状况，打破原有的二元结构下的组织设置方式，科学合理地设置适合城乡基层党建统筹发展的基层党组织。二是干部资源。要以更宏大的视野培养、选拔和使用干部，建立基层干部城乡交流的新机制，不断提高城乡基层党组织领导班子的素质和能力。三是党员管理。在城市化的不同时期，农村党员的流向会有很大的差别，需要根据实际情况建立完善党员的管理制度。要按照新陈代谢的规律，吸引城乡新生力量加入党组织，也要对不能发挥先进性作用的党员进行劝退，以保证党组织的纯洁性。四是服务群众。城乡基层党建统筹发展出发点和归宿都是为了更好地服务群众，必须在调查了解的基础上合理设置服务群众的内容和方式。五是体制机制。要在体制和机制上不断探索，以适

应不同阶段发展的需求，同时注意体制机制在升级转型中的衔接。六是保障模式。城乡基层党建统筹发展是中央的要求，是各级党组织肩负的使命，地方各级党组织应该提供物质和文化的保障，以使城乡基层党建统筹发展持续推进。

(二)全面统筹，有所侧重，激发内生活力

首先是要全面统筹。要在时间、空间和地域上统筹，把握各地城乡基层党建统筹发展的基础条件，科学合理地启动各地的统筹实践，并及时了解其发展动态，在调查研究的基础上总结客观规律'不断推动城乡基层党建统筹发展的进程；要在组织设置方面统筹，以城乡党组织联建、合建等形式为城乡基层党建统筹发展提供组织上的保障；要在人力资源上统筹，通过对城乡基层党组织中人力资源的开发、交流和使用，发挥城乡干部党员和普通党员的先进性作用；要在经费资源上统筹，实现城乡基层党建统筹发展经费资源的有效调度，以保证统筹发展的稳步推进；要在具体工作上统筹，充分考虑地方全盘工作和基层工作的不同特性；将两者有机地结合起来。

其次在城乡基层党建统筹发展的具体实践上，要注意重点。一是要注意各阶段的重点，从总体上把握城乡基层党建统筹发展的进程。二是要注意各个地方的重点，树立榜样和信心，以点带面推进全面工作。三是注意解决难点，对困难的问题宴下决心下大力气去解决，通过个案的成功，提高基层党组织的威望，有助于后续的发展。

在全面统筹城乡党建发展的过程中，一定要注意激发城乡基层党组织的内生活力。仅仅有上级的推动是不够的，必须要让基层党组织在此过程中不断提高引领和带动群众建设小康社会与和谐社会的能力，展现出人民群众看得见的先进性，并生发出自我提升和良性互动的内在动力。

(三)建立长效机制，推动城乡基层党建统筹发展持续进行

第一，深化对城乡基层党建统筹发展重要意义的认识，把城乡基层党建统筹发展作为一个基础性和战略性的问题来看待，引起各级党员干部对城乡基层党建统筹发展的高度重视。第二，将城乡基层党建统筹发展作为各级党组织党建工作的必备内容并进行考核，通过考核检验，提高各级党委对工作的重视程度。第三，建立和完善激励机制，对卓有成效的组织和个人进行公开的表彰和奖励，对负面的典型进行公开的批评帮助，以调动积极性。第四，搭建起统筹平台(如城乡基层组织设置相融、城乡干部定期交流、城乡党员互帮互评、党建资源共享共有、关怀激励服务群众、共同接受群众评议等)，并将平台固化和逐年提升，以增强统筹发展的内在动力。

(四)提供保障，为城乡基层党建统筹发展优化外部环境

城乡基层党建统筹发展需要高层的有力指导，需要党内各级和各部门以及非党部门的支持。要大力宣传城乡基层党建统筹发展中的先进人物和先进事迹，营造城乡基层党建统筹发展的舆论环境。要肯定和尊重基层党组织在城乡基层党建中的创举，只要是符合党的先进性的要求、有利于党的建设和受人民群众拥护的做法，就应该给予肯定。对于探索中走的弯路和一些小的失误，要有宽容的心态，不必求全责备。要通过稳定的政策逐步强化党内资源向基层的倾斜投入，提供给基层党组织以必要的经费、人才与硬件条件，切实推动城乡基层党建统筹发展。

胡锦涛同志指出：“要坚持以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，使党的建设工作更富有时代气息、更富有实际成效。”对城乡党建统筹发展这样一个富有时代气息和实际成效的新事物，在明确方向、把握规律、增加技术性的基础上在全国持久地推行，将极大地推动基层党的建设并对整个党的建设带来更强的活力。

责任编辑王慧