论我国户籍制度改革的缺陷与深化

杨鹏程

摘要：我国现阶段的户籍制度改革存在城市倾向明显、缺乏坚实的法律支撑、户籍松动与人口流动方向不一致、配套措施不完备等缺陷，导致户籍制度的改革目标难以实现，只有采取标本兼治的综合措施。整体推进户籍改革。才能打破城乡分割的户籍壁垒，实现公民的自由流动和迁徒。

关键词：户籍制度城乡分割改革缺陷制度创新

改革开放以来，随着社会主义市场经济不断发展和完善，壁垒森严的传统户籍制度逐步松动。在构建和谐社会的进程中，户籍制度必须进行深入改革，才能实现城乡居民在权利和福利方面的和谐共享。

一、我国户籍制度改革的基本目标

户籍制度是一种控制和管理人日流动的手段。它由经济体制决定并为其服务。我国城乡二元户籍制度是计划经济和重工业优先发展战略的产物。政府通过严格的户口控制，把农民组织起来进行农业生产。为城市居民提供农副产品，并为工业部门积累原始资本和提供廉价的原材料。依靠工农产品的“剪刀差”。我国迅速地推进了工业化的进程，初步建立了比较完备的工业体系。但也造成了城乡二元结构，城市化发展严重滞后的被动局面。

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改革开放以后，我国逐步放弃了计划经济体制和重工业优先发展战略。随着农村经济体制改革和市场经济的发展，越来越多农村居民离开土地到城里工作生活，城乡分割的户籍制度逐步松动，城市户口的许多福利功能逐渐淡化弱化。但由于强大的制度惯性和利益刚性，与计划经济体制相伴而生的户籍制度仍然顽强地生存和维持着。户籍制度将全体公民划分为户口性质不同的人群。然后把社会权益和福利按照城乡和地域进行分割，城市户口尤其是大城市的户口具有较高的附加值，它与优质教育资源、医疗服务、社会保障等优惠具有制度化的联系，难以适应劳动力大规模流动的现实，也不符合市场经济所要求的公平公正原则。

我国户籍制度改革的目标就是要实现公民的迁徙自由。具体而言，户籍制度改革就是要适应市场经济发展的要求，落实科学发展观，打破不合理的户籍分割，淡化城市户籍的价值，消除户籍与社会权益和福利的联系，真正实现公民的自由迁徙和流动。促进社会公平、正义与和谐。

二、现阶段户籍制度改革的特点与缺陷

(一)现阶段户籍制度改革的主要特点

第一，地方政府主导。我国现阶段户籍改革主要由各个省市自治区组织实施。全国绝大部分省份在中央户籍改革的基本精神和原则指导下。根据本地区的发展战略和规划进行自主改革。在本省范围内取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，实行全省城乡一体化的户口登记制度。

第二。确立条件准入制目。前户籍制度改革的一大进展是取消进城人口计划指标管理，以准入条件取代进城人口控制指标。具有合法固定的住所、稳定的职业和生活来源成为基本落户条件。一个人能否进城市。取决予他的经济状况和个人经济状况和能力，投资者、购房Ｚ者、高学历者可以优先获得城市户口。以经济因素和生存能力作为城市准入条件。户籍差别的固定性和继承性就被打破了。

第三，抓大放小。我国城市户口的放松不是一步到位，而是按照城市等级来松动对城市户口的控制。我国小城镇的户籍管理已全面放开，大中城市的户籍管理不断松动。北京、上海也下发了本市农业人口转为非农业人口实施意见，放宽了农转非的条件限制，高度严格的户籍控制也有所松动。从总体上看。我国城市的放松程度与城市规模和等级大小成反比。

(二)现阶段户籍制度改革的主要缺陷

我国的户籍制度改革初步打破了严格的户籍壁垒，但户籍制度改革的力度还不够大，无法满足规模日益庞大的人口流动的需要。

第一，户籍制度改革的城市倾向明显。我国户籍制度改革以缩小城乡差距、实现共同富裕为旗帜。但实际上是通过放松城市户口来吸引投资和人才、扩大税源、加快房产销售，从而促进城市经济的发展。对于千千万万农村流动人口而言，他们一无钱二无学历，城市的门槛依然高不可越，他们并没有从户籍制度改革中获得多少利益，城市化实际上成了强势群体的城市化。现行户籍制度改革中存在的明显城市倾向问题是政府相关部门城市偏好的延续。

第二。户籍制度改革缺乏强有力的法律支撑。1954年通过的《中华人民共和国宪法》明确规定公民享有迁徙自由。虽然这一规定在当时形同虚设，根本不起作用。但1975年通过的《宪法》还是将这一条款删去。1982年通过的《宪法》没有恢复这一删去的条款。为了确保公民的迁徙自由，应该将“公民自由迁徙权”纳入宪法修正案。但这一建议没有被采纳。户籍制度的深入改革缺乏坚实的法律基础和依据。

第三。户籍控制的松动与人口流动方向不一致。我国大城市和沿海经济发达地区，经济发展迅速，创造了更多的就业机会，对农村劳动力具有更强的吸引力和吸纳能力。但随着城市规模的扩大，户籍控制和排斥的程度越高。农村人口越是无法融入这些城市。这表明我国的户籍制度改革还没有很好适应人口流动的大趋势，无法满足城市化发展的要求。

第四，户籍制度改革的配套措施不完备。我国户籍管理和其它制度密切联系、共同发挥作用，而现在的改革措施只是就户籍制度本身进行改革，没有涉及城乡分割的社会保障制度、地域分割的劳动力市场等许多深层次问题，户籍同社会权益和福利依然紧密联系。而这些因素才是户籍分割弊端的真正根源。对这些深层次问题不进行彻底的制度变革。户籍制度改革往往难以达到预期效果，甚至会半途而废。

三、深化户籍制度改革的措施

我国现阶段的户籍制度改革仅在局部范围内打破了不合理的户籍分割，公民自由迁徙的改革目标远未实现。要整体推进户籍制度改革。必须创新制度。标本兼治。一方面，从技术和管理层面入手，改革和完善户籍管理制度；另一方面，要从制度层面人手，改革城乡分割的就业和社会保障等制度。使城乡分割的户籍制度失去赖以存在的条件和基础。

(一)确立科学的户籍管理理念与制度

确保公民迁徙自由是现代户籍管理理念的核心内容。1998年，我国政府签署了《公民权利和政治权利公约》，该公约明确指出：合法处在一国领土内的每一个人在该领土内享受迁徙自由和选择住所的自由。适应时代发展和社会主义文明建设的要求，我国应该通过法定程序，恢复宪法中公民迁徙自由的条文，确认居民自由迁徙、择业和居住的权利，使全体国民享有同等的政治和经济权利，真正做到公民在法律面前一律平等。我国现在已具备了恢复公民自由迁徙权利的条件。应该通过法定程序尽快将它恢复。要在保障公民平等权益的理念指导下，建立科学有效的新型户籍管理制度，彻底打破城乡户籍壁垒。

(二)降低城市准入条件和标准

以准入条件取代进城人口控制指标。对打破壁垒森严的户籍控制具有推动作用。但准入条件制只是一种过渡形式，因为世界上极少有国家采取类似方法来限制本国公民的自由迁徙。所以。为了有效化解准入条件制的负面作用，一定要努力降低城市准入条件，降低农村居民进入城市的门坎。一是降低购房迁入条件。允许租房达到一定年限的农村户籍人口迁入城市。二是强化月收入标准。弱化投资准入标准。依靠投资迁入城市的农村居民非常少，应该以连续一定时期内的每月平均收入水平作为准入标准。三是降低唯一学历的人才准入标准。城市的发展不仅需要高学历人才，也需要低学历的人员。即使没有学历的人员，只要有一技之长，能够靠自己的诚实劳动在城市生存和发展。就应当允许他们迁入城市。

(三)稳步推进大城市户籍制度改革

大城市具有明显的聚集效应，能够创造较高的规模效益、较多的就业机会，对农村人口具有强大的吸引力。大城市户籍具有更高福利和利益。对其改革的难度更大。大城市户籍控制力度的减弱，会吸引流动人口潮水般的涌入，在短期内形成高强度的人口流入，给城市的基础设施和福利制度造成极大压力。大城市户籍制度改革不能裹足不前，要按照循序渐进的原则，积极稳妥推进，要通过加大投资力度与科学规划，加强城市住宅设施、能源设施、资源设施、交通设施、通讯设施、教育文化卫生设施、环境设施等建设，改善城市综合环境。提高城市的承载和服务能力。化解户籍制度改革对大城市就业和公共基础设施带来的压力。

(四)构建城乡一体的就业和社会保障机制

国家要通过改革户籍制度和其它制度创新，取消各种阻碍劳动力合理流动的政策规定，充分发挥市场机制对劳动力资源的基础配置作用，建立城乡一体化的劳动力市场，消除农民工在就业过程中遭受的各种歧视和不公正待遇，促进农村劳动力的自由流动。建立城乡统一的社会保障可以分两步走，第一步要在农村建立可以同城镇社会保障体系兼容和对接的社会保障制度框架。只不过水平要低不少：第二步，推动农村社会保障制度同城镇社会保障制度的兼容和并轨，最终建立城乡统一的社会保障制度。