完善政府经济决策机制的思考

李国旗

摘要：政府经济决策与人民利益、经济发展休戚相关。特别是当前正值世界金融危机的冲击，为保证经济平稳较快运行，中央政府以及包括天津市在内地方政府都主动实施了大量经济决策行为。仅中央政府今年投资就高达9000亿元以上。但值得注意的是，要保证政府经济决策做到科学化、民主化，而不会失效，关键是要加快政府经济决策机制的改革与完善。

关键词：政府经济决策决策机制

一、政府经济决策机制的规定性

政府经济决策，作为一项中国特色的政府职能，是指国家行政机关配置、调控经济资源和建立经济交易规则的行政行为，是各级政府行政权行使的方式之一。经济决策是经济建设成败的关键，决策正确可以使经济建设取得成功，决策失误可以使经济建设遭到失败。

根据国家全面推进依法行政和推进行政决策民主化的蓝图设计，政府决策应以科学化、民主化为其指导思想。胡锦涛同志在2009年2月23日进行的政治局集体学习时再次强调，“我们一定要增强忧患意识和机遇意识。审时度势、科学决策、周密部署、扎实工作，继续推动经济又好又快发展。”而政府经济决策目标的实现是离不开政府经济决策机制的科学建构，并与后者的法制化水平紧密相关。政府经济决策机制的实质在于决策主体的权限划分和运行机制的优化，内核是民主决策、科学决策。党的十六大报告指出，“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。”可见。我们的目标应是建立起多元主体参与的公共服务型政府经济决策机制。

在理解和建构这一决策机制的过程中，必须明确：

1应当确认和保障公众对决策的知情权、动议权、参与权、结社权、表达权和监督权，形成法制化的民主决策制度。

2扩大咨询、听证、论证等范围，发挥专家组织作用，形成法制化的科学决策制度。

3国外影响政府决策的有效方式，如游行和抗议、媒体舆论压力、宗教影响、利益集团利益等，不能引入或完全引入中国，要符合我国基本政治制度，要防止金钱和特殊利益团体左右政府决策及低效率等弊端。形成中国特色行政决策机制。

4区分中央与地方不同决策角色及机制。在“公共管理模式”的中央一地方关系基础上。中央政府以直接决策为主，并充任监督者；地方政府作为“授权”机构，更多以“契约”方式，通过与各种企业组织、中介组织订立合同方式委托它们提供服务、参与决策。

二、政府经济决策机制不足的表现

党的十一届三中全会召开以来的30年间，我国逐步建立了比较完备的政府经济决策机制，从组织上有力地保证了经济决策科学化民主化的实现。但是，受各种因素影响，仍然存在诸多问题，表现在：

(一)公众有效参与不够充分

重大经济决策必然涉及人民群众切身利益，理应实行公示和听证制度，这是经济决策公开化民主化的必然要求。但是，长期以来，政府对经济决策的结果公开得多，但是对决策过程公开得少，导致民众“知其然，不知其所以然”，更谈不上参与到决策中来。很多地方的重大决策虽然已经采用了公示、听证的方法。但多流于形式。

(二)专家咨询作用发挥不够

专家咨询论证已经成为科学民主决策的一个基本环节。但是，现在的专家咨询论证，越来越成为形式主义。咨询研究机构作为“思想库”、“智囊团”不仅独立性不够，更缺乏独立性的民间咨询机构，专家责任也难以追究。

(三)程序和制度不够完善

必要的程序制度，如经济决策的决定制度、说明理由制度、决策评估、反馈制度及决策责任追究制度等还不够完善，在实践中，决策者的自由度很大。甚至“权力寻租”现象时有发生。此外，经济决策受部门利益影响较为严重，甚至一些大的垄断性利益集团，明目张胆地对政府相关决策部门施加影响，导致了“行政权力部门化，部门权力个人化，个人权力商品化”的怪现象。

(四)约束与责任追究机制不健全

经济决策作为一种政府活动方式，必然存在违法运用、不当运用或出现失误的可能，尤其是政府经济决策失误所造成的影响往往是全局性的，因而需要加以约束和设定补救办法。但是，在我国，经济决策失误造成的重大损失屡见不鲜，事中的评估机制并不完善，事后对经济决策失误的责任追究更加困难。

三、完善政府经济决策机制的对策

建立较为完备的决策机制是经济决策民主化科学化的保证，本文认为，完善政府经济决策机制应着重从以下几个方面进行：

(一)加强并完善政府经济决策中心地位及内在机制

首先，能否实现经济决策民主化科学化，关键在于领导班子，其中关键的关键是领导班子中的“班长”，即主要负责人。为此。领导班子负责人要选配那些具有较高综合素质和民主法制观念的干部。领导班子成员的决策责任更要有制度加以保障。第二。建立决策权、执行权、监督权相互分离的权力运行机制。党的十七大报告提出。要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。因此，应该按照这一思路推进决策权、执行权、监督权相互区分、相互制约的机构改革，转变政府职能，探索相对集中经济决策权的改革。第三，实行经济决策过程中的“谋”、“断”分离。政府只担任经济决策处断职能，方案由咨询机构提出。第四。坚持重大经济问题的集体决策机制。政府的决策活动和决策过程必须贯彻实行民主集中制的原则。重大经济决策问题上必须摒弃个人决策行为，而要采取一种在相关经济咨询机构提出方案后由领导集体投票表决的方式进行决策，在表决之前应该由经济咨询机构做出说明并允许每个决策人充分表达个人意见。第五，完善相关立法。目前我国对行政决策权的授予和划分依据主要是《国务院组织法》和《地方政府组织法》，但由于其规定过于原则和笼统，导致权限不清或者权限交叉，阻碍了经济决策权的有效实施。有必要加紧对上述两法修改。

(二)健全科学民主决策机制

目前。在我国普遍采取的是经济问题的行政决策过程，其他机构很少或基本不参与决策过程，这也是我国各级政府出现众多短期行为和形象工程的根源。因此，要充分发挥和利用社会主义民主制度的优越性，不断健全经济决策科学民主机制。

首先，吸收人民政治协商会议和参政党参与重大的经济决策的讨论，虚心倾听人大代表和政协委员们的意见和建议，使决策贴近民情民意。这是决策民主化不可或缺的重要一环。其次，应当就重大经济决策向社会公开，以利益征求民众意见。比如制定城市经济发展总体规划、区域经济发展规划、社区发展规划、产业布局、基础设施建设规划，以及，上述等规划的实施方案，应当在决策环节，征求社会意见，以供社会对规划和方案的科学性和财政可行性，进行社会评判和意见整合。再次，建立较完备的“外脑”体系，借此最大限度地放大决策中心的智力。要注意发挥独立咨询机构作用，经济咨询机构提出的经济决策方案和提出的相关政

策建议政府部门一般不能否决，而政府所要提出的经济决策必须经过经济咨询机构的技术、经济、法律、政策方面的审议同意后方可执行。第四，扩大政府研究课题数量及公开范围，组织推动相关研究。

(三)完善政府决策程序制度

从一定意义说，政府经济决策就是按程序决策。政府经济决策成功的关键，就在于决策必须按照民主、科学、法制的规范化程序进行。这是因为，政府经济决策尤其是重大经济决策，多属风险型决策。总是伴随着一定的风险。为使决策符合客观规律。符合实际，必须制订政府重大经济决策的基本程序。规范经济决策行为。

从程序上讲，由于政府经济决策种类不同、性质各异。应相应建立普通决策程序、简易决策程序、重大应急决策程序三种模式。这里的重大应急决策程序是指当遇到突发性事件(如特大金融危机等)或属于事关国计民生重大事项，政府可不按正常的程序决策，在法律允许的范围内作一定的变通。从制度规则上讲，还要完善政府决策的具体制度，包括预告和公示制度、决策听证制度、专家咨询制度、决策合法性论证制度、决策集体决定制度、评价反馈制度、责任追究制度等。

(四)强化经济决策责任制度

“决策失误”决不能成为国家资金白白损失的借口。一项决策失误造成的经济损失，往往数额巨大。绝非一般贪污腐败行为所能比。所以，必须追究“失误者”的责任。确定政府经济决策责任的困境在于集体行为及导致的责任主体不明确、与政治责任不分等问题。要按照“谁决策、谁负责”的原则。建立健全决策责任追究制度，实现决策权责的统一。

为此，一是厘清责任，明确主体，问责制。政府决策责任属于法律责任而非政治责任，既包括集体责任也包括个人责任。但集体责任要尽可能转换成个人责任以利于追究。二是建立健全政府决策责任追究机制。明确责任追究的主体、机制、程序以及不同主体的担责条件、责任方式。追究原则上不应以决策结果作为惟一的确定依据，而应当坚持程序违法与主观过错相结合。参考决策结果原则。三是明确专家组织、咨询主体的法律责任及相关法规。

(五)加强政府决策评价与监督

政府的有限理性决定了政府决策失误不能避免，关键是要建立一个评价纠错机制对政府的失误及时发现、调试、纠正。但我国目前并没有建立起有效的政府绩效评价与纠错的法律机制，公众缺乏对政府决策进行评价的法律途径和方式。

为此，一是建立完善决策评估制度。包括强化评估机构的独立性和自主性、建立决策评估基金、重视评估结论。二是建立完善决策反馈和执行追踪制度，形成决策反馈一再决策一再反馈的循环机制。三是强化权力机关对经济决策机关的监督。四是加强审计机关的审计监督职能，建立起科学的审计管理、考核、激励、促进和保障体制机制。切实做到依法审计、依法管理，以保障审计“免疫系统”功能的充分发挥。五是将政府经济决策纳入司法审查的范围。按照现行行政诉讼法规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼人民法院不予受理，即政府的决策与立法行为，被排除在了司法审查之外。笔者认为，应修改行政诉讼法，扩大受案范围。对于政府违反法定程序进行决策，司法机关应当被赋予评价其后果的权力。政府也应该承担行政法律责任。