论高校校务委员会与学术委员会的功能定位

陈恕平

摘 要： 构建完善的高校内部管理体制，必须明确校务委员会与学术委员会的功能定位。校务委员会是校长的主要决策形式，学术委员会是学术权力的重要表达方式，高校党委会、校务委员会、学术委员会三位一体的权力结构是高校内部管理体制的核心。

关键词： 校务委员会； 学术委员会； 管理体制

中图分类号： G647 文献标识码： A文章编号： 1673-8381（2009）02-0032-05

制定高等学校章程，是高校当前推进科学决策、民主管理、依法治校，建设现代大学制度的迫切任务。高校章程的起草主要涉及如何协调学校与政府的外部权力关系，学校内部的行政权力与学术权力关系这两大问题。因此，构建完善的高校内部管理体制，落实和健全高校党委领导下的校长负责制，必须高度重视校务委员会与学术委员会制度的研究，明确其功能定位。这是规范高校权力运行模式，形成行政权力与学术权力互补与协调的良性运行机制，建立适合高校法人治理的管理制度的客观要求。

一、校务委员会是校长的主要决策形式

在中外高校组织机构中，始终会有校务委员会（或其变形）的存在。校务委员会也是新中国高校内部管理体制中的一个重要的组织机构和一项重要的管理制度。新中国成立以来我国高校内部领导管理体制经历了七个阶段的演变，校务委员会制度“时虚时实，时强时弱”，在不同时期，发挥着不同的作用。

第一阶段为1950—1956年，实行“校长负责制”。“大学及其专门学院在校（院）长领导下设校（院）务委员会”。1950年8月14日，经政务院批准，教育部颁布了《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》，规定高等学校“采校长负责制”。校长的职责是：“代表学校；领导全校（院）一切教学、研究及行政事宜；领导全校（院）教师、学生、职员、工警的政治学习；任免全校教师、职员、工警；批准校（院）务委员会的决议。”［1］在校长领导下设校务委员会，其职权包括：（一）审查各系及各教研组的教学计划、研究计划及工作报告；（二）通过预算、决算；（三）通过各种重要制度及规章；（四）议决有关学生重大奖惩事项；（五）议决全校（院）重大兴革事项。组成人员有校（院）长、副（院）校长、教务长、副教务长、总务长，图书馆长（主任）、各院（大学中的学院）院长、各系主任，工会代表四人至六人及学生会代表二人，校（院）长为当然主席［2］。这个阶段的“校务委员会”是由新中国成立前大学法中规定的“校务会议”改造而来，在一些大学具体的做法可以不尽相同，如中国人民大学在校长领导下设立“大学事务委员会”。又如华中工学院规定其性质是“过渡到学术委员会的全院性民主机构”，“教务会议即行取消”

［3］。也就是说，这里所指的大学事务委员会、教务会议、校务会议、学术委员会都是校务委员会的变形。

第二阶段为1956—1961年，实行“党委领导下的校务委员会制”。根据1956年中共八大通过的新党章，1958年9月19日，中共中央、国务院《关于教育工作的指示》明确规定：“在一切高等学校中，应当实行学校党委领导下的校务委员会负责制，一长制容易脱离党委领导，所以是不妥当的。”［1］这个阶段“将校务委员会提高到高校内部管理体制的负责地位，但没有对其作详细规定”，主要精神在于“破除一长制领导模式，加强党的领导，普通教师和学生应有参与学校事务的较多的权力”。“但校务委员会似乎已成虚设，无法负责了”［3］。

第三阶段为1961—1966年，实行“党委领导下的以校长为首的校务委员会制”。在总结建国12年来高等教育工作经验的基础上，1961年9月15日，中共中央发出《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（简称“高校六十条”）规定：“高等学校的领导制度，是党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”，“高等学校的校长，是国家任命的学校行政负责人，对外代表学校，对内主持校务委员会和学校的经常工作”，“高等学校设立校务委员会，作为学校行政工作的集体领导组织，学校工作中的重大问题，应该由校长提交校务委员会讨论，作出决定，由校长负责组织执行”［1］。与第一阶段相比，这时期对校务委员会的规定更加详细、全面，其成员包括校党委书记，其委员人选“由校长商同学校党委会提出名单，报请教育部批准任命”。

第四阶段为1966—1976年“文化大革命”期间，实行“革命委员会”领导，原有机构都被取消，校务委员会事实上不存在，是“一元化领导”。

第五阶段为1977—1985年，实行“党委领导下校长分工负责制”。1978年10月4日，教育部发出的《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》提出：“今后高等学校实行党委领导下的校长分工负责制”，“在系一级实行党总支领导下的系主任分工负责制”。取消了校务委员会，设立学术委员会。这是对“高校六十条”在领导体制问题上的重要修改［1］。这时作为高校行政工作集体领导组织的校务委员会已不存在，“校长可召集有副校长、系主任、行政办事机构负责人和其他有关人员参加的校务会议”，职权是“讨论和处理日常行政工作中的重要问题”。这时的校务会议不是一个系统稳定的组织，而新设立的、没有明确人员组成方法，职权主要集中在学校科研方面的“学术委员会”，由于随后教师职务评审委员会的设立，其职权被分解，甚至形同虚设。1983年5月，全国高等教育工作会议提出，“学校可以试行设立起参谋、咨询作用的校（系）务委员会”。1984年12月19日，教育部党组发出《关于高等学校试行设立校务委员会的通知》，规定：“校务委员会的成员，应以对教育工作有见解、在学术上造诣较深的学者或富有经验的老教育工作者为主体，也要有在教学、科研和管理等方面作出贡献的中青年代表参加”，“高等学校校务委员会是学校工作的咨询机构，在校长领导下开展工作，并可以受校长委托，代表学校进行某些活动。”［1］

第六阶段为1985—1989年，部分高校试行“校长负责制”。1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构”。但这阶段并没有对校务委员会的组成和职责作规定，而且有些高校开始把建立健全教职工代表大会制度作为“教职工群众行使民主权利、民主管理的重要形式”。

第七阶段为1989至今，实行“党委领导下的校长负责制”。党委对学校重大问题拥有决策权，但要“建立健全学校的校务会议或校长办公会议制度，议决一切事项”。1998年8月通过的《中华人民共和国高等教育法》规定，在党委领导下的校长负责制之下，“校长主持校长办公会议或者校务会议”，处理校长职权有关事项，“设立学术委员会”，“审议学科、专业的设置，教学、科研计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”。除了学术委员会之外，各高校根据有关规定设立职称评审委员会、学位评定委员会，教学指导委员会等学术机构，而校务委员会则没有统一的规定。近年来，一些重点高校设立校务委员会，定位为指导咨询机构，校务委员会主任一般是党委书记对外交流时的身份标志，也鲜见对其职权和人员构成的规定。由于职权不明，人员组成松散不稳定，虽然在2004年教育部提出的高等学校建设依法治校示范校的标准中，要求有关高校在制定章程时要有关于校务委员会的规定，但实际上校务委员会这个机构基本上已被边缘化了。

从中外高校管理实践来看，无论采用何种管理体制，“校务委员会”都是绕不过去的重要机构，不同的只是对其功能与定位的确定。从我国高校现行的党委领导下的校长负责制来看，校务委员会的职能一般从校务会议、校长办公会议、学术委员会、教职工代表大会、学位评定委员会、教师职务评审委员会、教授委员会、教授评议会等机构组织的职能来体现，或者说，这些机构和组织都可以看作是校务委员会的变形和发展。从完善和加强高校党委领导下的校长负责制要求出发，使高校校务委员会设置完善、定位准确、充分发挥作用，对于高校的稳定、有序发展至关重要。因此，一方面，要明确党委会与校务委员会的职能分工。使党委会（董事会、理事会）的决策功能定位更加明确，人员组成更加合理。对应地校务委员会作为校长行使校务执行权、学校事务决定权的组织机构，功能定位更加明确，人员构成更加合理。另一方面，要明确由校长领导的校务委员会与学术委员会等学术管理组织的关系。重新建立健全校务委员会制度，克服现有的个别依然存在的校务委员会与现有的学术委员会、学位委员会、教代会等组织机构的职权重叠、定位不准、人员构成不稳定、会议制度不完善等问题。使校务委员会机构设置实体化、职能行使刚性化、功能定位明晰化。从而使校务委员会制度成为校长的主要决策形式（即学校党委决策的执行形式）。校务委员会的成员应由校长、副校长、处长（主任）及其学院（教学系）院长（主任）、直属单位（图书馆、教学资源中心等）负责人组成，校长为校务委员会主任。必要时可设校务委员会常务会议，但必须向全体会议负责，并充分发挥全体会议在学校行政事务管理中的主要作用。校务委员会主要职权是讨论研究校长职权范围内的各类重要事项，宜采取首长负责制的决策形式，在会议对议题充分讨论酝酿的基础上，由校长最后做出决定。对已决定事项，各处（室）、学院（单位）要遵照执行。校长的这种决策形式使校长真正成为一个管理机构。从而克服民主不够（只是校长或校长与副校长议决学校重要事项，而忽视中层干部在学校行政管理中的骨干作用）和克服集中不够（校长独立负责地行使职权不够）的问题。使校务委员会制度达到首长负责与集体领导的统一，成为民主管理、科学决策的重要形式。

二、学术委员会是学术权力的重要表达方式

高校作为学术机构，学术事务应是其主要事务。为保障学术事务正常运行的学术权力是高校权力的重要方面。作为学术权力行使方式与途径的学术委员会制度，在高校管理体制中占有十分重要的地位。“中世纪之前的大学结构简单，学者包揽大学的一切事务。中世纪之后，伴随着社会科技的发展，大学开始世俗化，大学职能增多，结构复杂，学者已经无法包揽大学的一切事务，出现了专门管理大学事务的行政人员，大学内部的行政权力与学术权力及其矛盾应运而生。”［4］这表明，学术权力于学校是原发内生的，而行政权力则是后发外生的。为了规范高校的行政权力与学术权力的行使，协调行政权力与学术权力的矛盾，克服目前我国高校存在的行政权力泛化、学术权力弱化和学术权力表达渠道不畅的问题，必须进一步建立健全学术委员会制度，使学术委员会成为学术权力的表达方式。新中国建立以来，我国高校行政化的趋向比较明显，这里有高校发展的原因，而主要是政策环境的原因。直到1978年以后，才开始在高校逐步设立校务委员会，进行高校内部部分学术事务管理。1989年以后，统一实行校长负责制，高校内部普遍设立学术委员会、教师职称评审委员会和学位委员会。1998年8月颁布的《中华人民共和国高等教育法》第四十二条规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科研计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事务。”虽然这与1978年《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》规定的学术委员会职权相比，不再涉及教师职务评定和学位评定等（此两项分别由教师职务评审委员会和学位评定委员会负责），但仍然可以说，这是我国高校内部管理体制改革的一项重要举措，更是从法律上确认了学术委员会在高校的地位和作用。然而，这些关于校务委员会的法律规定并未能在高校中具体落实。由于人员构成不规范，运作不正常，职能被淡化，学术委员会有名无实、形同虚设。一方面，由于对“学术”理解的偏差，造成教学与科研的分野，从而在许多高校学术委员会是校长和分管科研的副校长行使科研管理行政权力的议事机构（实质这应为科研管理委员会的职能），这个机构与校长和分管教学的副校长行使教务管理行政权力的教学指导委员会（其实质应为教务委员会）并列起来，共同替代了本应由法律规定的学术委员会的职责任务。另一方面，无行政职务的教授在学术委员会中的比例很小，使学术机构泛化为行政机构。没有规范的学术委员会章程、没有具体规定学术委员会的审议范围细则和程序，甚至学术事项由党委或行政会议一揽子决定。

学术委员会制度的本质是教授治学，是学术权力强有力的外在表现形式。当前学术委员会制度存在的问题，必须从提升学术权力在高校中的地位和作用的出发点上去解决。要“以《高等教育法》为依据，进一步改进和完善高校的决策机制，制定关于学术委员会的章程及其实施细则，明确具体地规定学术委员会及其下属委员会的职能、地位及其与决策机构其他组成系统的关系、运作方式和学术委员产生和罢免的办法等；完善学术委员会的体制；学术委员会的成员应由广大学术人员选举产生，实行任期制；完善决策程序；保证学术委员会的独立性，委员会不依附于决策体制中其他系统”［5］。总的来说，就是明确学术委员会与校党委、校长的权限划分，明确学术委员会成员应是学校各学科的学术带头人，并且不担任行政职务的学科带头人应占多数比例。学校委员会主席应是学术权威（不一定由校长兼任，但由校长兼任也是一种世界趋势）。学术委员会应采取少数服从多数票决的集体决策形式。

三、努力建设高校党委会、校务委员会、学术委员会三位一体的内部管理体制

体制是体系（组织机构）与制度（保证机构正常运转的规范）的有机统一。高校内部管理体制是高校内部权力的运行模式，必须是其领导体制、行政体制、监督体制以及与之相适应的决策机制、执行机制和监督与约束机制的有机统一。协调校务委员会与学术委员会的职能分工，是平衡行政权力与学术权力，健全内部管理体制，落实高校法人治理的必然要求。进一步完善与发展高校党委领导下的校长负责制，需要努力建设党委会、校务委员会、学术委员会三位一体的内部管理体制。高校独立法人地位的确立，是世界高等教育发展的总体趋势，体现了高校对办学自主权的需求与愿望。根据《高等教育法》，我国高校独立法人地位在法律上已获得确立。法人作为一种社会组织，其团体的意志要通过特定的组织机构来产生并加以实现。法人的组织机构一般包括决策机构、执行机构和监督机构。按照《高等教育法》的规定，公立高校实行党委领导下的校长负责制，校长是学校的法定代表人，党委对高校重大事项进行决策，校长全面负责行政管理工作。因此，校长和其所属的职能部门是高校的执行机构，负责实施各项管理事务。校务委员会就应是校长领导下实行首长负责制的校长行使行政权力的决策形式。教职工代表大会等组织形式则构成学校内部的民主管理及民主监督机构。学术委员会肩负审议和评定有关学术事项的责任，因而是决策咨询机构。从真正理顺高校内部管理体制，真正落实和完全实现高校法人地位要求出发，我们必须进一步从理论和实践上明晰高校决策机构、执行机构和监督机构的产生办法、人员构成、任期、议事规则。而目前首先要关注的基础性工作就是在法律所明确的高校党委职责权限的基础上，明确校务委员会与学术委员会的职能分工，协调好他们之间的关系，形成一个良性的运行机制。

尽管美国、英国、法国、德国、日本等经济发达国家的高校内部管理体制与运营模式各不相同，同一国家不同类型的学校也有很大差别，但在法人化的总趋势下，“‘理事会+校长+评议会的组合是经典式结构模式，三者在大学的管理运营中发挥着关键作用。大学理事会是负责管理运营的最高权力机构，拥有大学财政、物力和其他资源的支配权，并拥有法人资格；校长实质上掌握学校运营管理权（英国为副校长）和决策权；评议会主要负责各项教学研究政策的制定，其成员覆盖面大，发挥着集思广益的作用。”［6］这给我们的启示是：我国公立高校要完善内部管理体制，推进现代大学制度建设，就要合理配置学校党委、校长、校务委员会、学术委员会等各种机构的职责权限和议事规则，建立党委会、校务委员会、学术委员会三位一体的管理体制。

在内部领导体制方面，完善党委领导下的校长负责制。以此规范政治权力，形成决策机制，调整政治权力与行政权力的关系（即党委与校长的关系），进一步探索党委职能的实现形式（如董事会、理事会等），使党委领导下的校长负责制既体现在高校内部管理体制之中，又直接影响内部行政体制，并成为行政体制与学术体制的调节机构，因而在管理体制中起到核心作用，从而保障党委统一领导学校工作得以实现。

在内部行政体制方面，完善校长负责制，并以校务委员会作为校长的主要决策形式。以此规范行政权力，调整行政权力与学术权力之间的关系，使校务委员会既是与内部学术体制相联系、相渗透的中介机构，又使校务委员会成为党委会与校长的决策通过行政权力和学术权力贯彻执行的桥梁。校长为首的校务委员会应是行政权力的集中体现。随着高校逐步由社会的边缘走向中心，政治论的高等教育哲学比认识论的高等教育哲学占有了更多的优势。更注重大学的社会价值的大学管理对校长的职业化要求越来越高，因此，高校的行政权力已经成为维系高校作为一个独立法人实体的重要支撑。所以，作为决策机构的高校党委会或理事会、董事会已将更多的权力授予以校长为首的校务委员会，由校长独立负责地管理学校。而作为校长主要决策形式的校务委员会，一方面，必须发挥决策咨询作用，协助校长形成决策或为校长向决策机构提交决策方案提供协助。另一方面，也可通过设立由分管校长为主任的行政事务委员会、公共关系委员会、教务委员会、图书情报委员会、基本建设委员会等组织机构，作为校务委员会的分委员会，对校长负责，扩大决策民主，共同行使行政权力。

在内部学术体制方面，完善学术委员会制度，形成以学术委员会为主体的多元学术体制，并以学术委员会作为学术权力表达的主要方式。通过学术委员会制度，建立学术权力的运行机制，调整学术权力内部关系，一方面影响行政权力的执行，另一方面为政治权力行使和决策过程提供参谋、咨询意见，同时成为反映教授团体利益诉求的重要渠道。作为一体多元的内部学术体制，要以学术委员会为主体，教师职务评审委员会、学位评定委员会、图书情报委员会等学术组织共同行使学术权力。而学术委员会应是行使学术权力的主要形式。既然《高等教育法》已经明确了学术委员会的职责，它就应该在学术事务中，特别是审议学科专业设置与建设规划、评定教学与科研成果中起到法律赋予的应有作用。为此，学术委员会就要与学校职能部门区别开来，一方面，向教职工代表大会靠拢，起到更好的学术监督作用，代表教师的学术要求和学术利益。另一方面，直接向决策机构和执行机构负责，起决策咨询作用和学术决策执行职能，并与教师职务评审委员会、学位评定委员会等学术性组织一道，肩负起高校学术评定、审议的职责。避免将学术委员会降格为作为行政职能部门推进民主决策的科研管理委员会，也应避免把学术委员会享有的“评定教学、科研成果”的职权旁落到由教务处为秘书处，由各二级学院分管教学的副院长为成员的“教学指导委员会”（实则为教务管理委员会）中去。

参考文献

［1］ 刘英杰．中国教育大事典：1949-1990［M］ ．杭州：浙江教育出版社，1993：1095.

［2］ 何东昌.中华人民共和国重要教育文献：1949-1997年［G］．海口：海南出版社，1998：46.

［3］ 鞠平凡．校务委员会在新中国高等教育改革中的变迁［J］．扬州大学学报：高教研究版，2004（4）：8-11.

［4］ 刘 尧．我国大学内部学术权力与行政权力的平衡［J］．中国地质大学学报:社会科学版，2007（5）：47-51.

［5］ 苏宝利，吕 贵.审议方向 参与决策 监督控制——谈学术委员会在高校决策体制中的地位与作用［J］．高等工程教育，2003（4）：48-49.

［6］ 陈永明,等．大学理念、组织与人事［M］．北京：中国人民大学出版社，2007：178.

(责任编辑 张向凤)