如何提高我国公立高校运营的效率

刘　芳

摘 要： 我国公立高校的委托代理关系因不满足理论上的假定条件：（1）代理合约建立在自由选择和产权明晰的基础之上；（2）拥有决策控制的委托人是风险中性者，不存在偷懒的动机，即有激励监督代理人行为；（3）剩余索取权具有可转让性，委托人通过行使退出权惩罚代理人的违约行为的威胁是可信的，进而引发了一系列的道德风险和败德行为，极大地降低了公立高校的运营效率。本文认为，教育服务的市场化提供是改变这一格局的关键。

关键词： 公立高校； 委托代理关系； 市场化； 制度结构

中图分类号： G647文献标识码： A文章编号： 1673-8381（2009）02-0023-05

我国政府在高等教育领域中既是教育的管制服务者又是教育的主要投资者，公立高校长期以来作为“全民事业单位”。在我国国有企业的改革正如火如荼之际，教育领域内的国有单位（高校）却显得较为平静。

高教市场全球化、多样化、市场化的趋势逼迫而来，给我们敲响了警钟：如果公立高校仍坐山（传统体制）观虎（国有企业）斗，那么，国有企业普遍存在的诸如“所有者缺位”、“激励不相容”、“效率低下”等制度性缺陷将会在今后高校的运营过程中愈演愈烈，有限的教育资源将得不到合理配置与使用。

一、我国公立高校委托代理关系中的效率问题

在委托代理理论的文献中，常常将博弈中拥有私人信息的参与人称为“代理人（agent）”，不拥有私人信息的参与人称为“委托人（principal）”。两者间的代理关系分为广义和狭义两种。广义的代理关系指承担风险的委托人授予代理人某些决策权并与之订立或明或暗的合约；狭义的代理关系指企业的治理结构，即代理人由委托人授予合约中规定的权利而拥有控制权（control rights），合约中没有明确指明的权利则作为剩余索取权（residual claim）归委托人所有。本文主要讨论公立高校广义的代理关系，即作为公立高校运营资本的主体的公共教育资源在学校内配置与使用所形成的委托代理关系。

委托代理理论中隐含了以下假定条件［1］：（1）代理合约建立在自由选择和产权明晰的基础之上；（2）拥有决策控制的委托人是风险中性者，不存在偷懒的动机，即有激励监督代理人行为；（3）剩余索取权具有可转让性，委托人通过行使退出权惩罚代理人的违约行为的威胁是可信的（credible）。一个合意的代理关系可产生分工效果和规模效果，增加组织的净现金流量及继续生存的价值。但因契约的签订和履行需要成本，因之产生了代理问题（即代理人利用自身的信息优势采取旨在谋求自身效用最大化却损害委托人利益的机会主义行动），解决代理问题必然需要支付“代理成本”，即“在利益冲突的各代理人之间建立、监督和组合一系列契约关系的成本和契约实施成本超过收益而造成的产值损失。”［2］我国公立高校的委托代理关系因不满足上述三个假定条件自然产生了一系列道德风险和逆向选择问题，如：

（一）初始委托人与政府效用函数的非一致性

全体国民以税收形式汇集的教育资源使用后追求的是社会福利函数最大化，即最多的知识增量及派生效益。而政府作为代理人追求的目标是双重的：一方面为维持自身长久统治、获得公众最广泛的支持不得不谨慎分配、使用公共教育资源，满足初始委托人最大化社会福利的期待，从而具有提高资源利用效率的动机；另一方面政府作为一个“经济人”，力求自身垄断统治租金最大化，这与前一目标产生了诺思所说的“持久的冲突”，这一冲突导致公共教育资源的低效配置，初始委托人的福利受到侵蚀。我们看到，出于扩大内需、高等教育大众化的初衷导致了1999年高校扩招政策的出台，其结果却造就了各级掌控公共教育资源的委员会（政府和高校）更大的实惠空间。

（二）各级代理人的机会主义行为

教育资源被授权给各级组织代理，而具体行使教育资源产权的个体（官员、校长等）并不直接拥有剩余索取权，导致其承担的风险与资源运营的效率并不直接相关；他们的经营能力也不曾经过初始委托人（资本所有者）的筛选。“各级领导”的效用函数显然又异于初始委托人或政府的目标，它包括薪水、津贴、声望、权势、庇护、机构的产出、变革及管理的便利性等变量。这样各级代理人在直接掌握、运营教育资源时就存在着各种机会主义行为，如过度职务消费、决策草率、行为短期化、高额贷款、搞形象工程迎合上级、盲目扩大规模等。他们可能也是家长，衷心希望有一个好的教育体制，然而作为政府官员、校长身份的代理人，他们的利益是靠更大的集权和官僚化来实现的；尽管这与“家长”身份的利益并不一致，他们的利益确实是通过削弱其他家长的权力来增进的［3］。如学校代理人为了自己的权力边界扩大，把学校“经营”成一个无所不包的社区，校长变成了“市长”；学校内的这种大而全、小而全现象，经济学家称之为“反分工倾向”，产生了一种较低的均衡分工水平和专业化水平，导致普遍低效率地使用教育资源，阻碍了动态增长效率的提高。

（三）代理关系的固化、政治化倾向

高校的委托与代理而形成的等级体系跟政府组织结构重叠，使得公共教育资源的配置与使用具有明显的“计划经济”特质，这种“体制以一种命令-服从的强制方式界定了每个经济当事人的损益边界”［4］，造成对公共教育资源产权的行使存在严格的进入壁垒，处于完全的政府控制之下（即通常所谓的公共产品的提供）。要想获得公共教育资源产权的代理，唯有向权力中心靠近。在现实领域里，政府官员“挂职锻炼”当校长，校长变教育局局长就成为少数人的梦想。委托代理关系变得与行政体制一样僵化、政治化，这一倾向使代理合约（掌控教育资源的人的任期）固化、长期化，能上不能下，只要服从上级而不是市场就能有安稳的职业和收入；这降低了对各代理人的约束效率，弱化了委托人对代理人机会主义行为的监督和惩罚功能。

（四）各级委员会的寻租活动

“影响活动”（influence activity）理论认为，在任何组织中，只要有一个上级，大家都会在里面做很多“寻租”（rent seeking）活动影响上级的决策。在委托代理的等级链条中各级委员会将花相当多的时间和资源在游说上级或建立人际关系网等这类非生产性活动上，以期获得较大份额的教育资源分配，由此产生了“影响费用”（influence cost）。一个典型的例子，在入围“211工程”的高校的一期工程检查验收阶段，各大高校校园内彩旗招展、校领导迎来送往、学校工作人员按领导指示突击做许多表面文章，“这些浮华项目的开支并不是公众及家长的意愿，把它们作为教育开支是难于接受的。”弗里德曼由此反问道：“在这些项目中，‘邻近影响又在哪里呢？”由此可以看出，委托方与代理方的“命令-服从的强制方式”更全面地看是一种相互作用、相互影响的双向过程，代理方会以“服从”为筹码同委托方讨价还价，并利用信息的不对称，向委托方传递对自己有利的甚至是扭曲的信息。这种以攻为守的做法实际上是代理方隐蔽的反控制行为，必然出现秩序井然的学校运作与低效率并存的局面。

（五）多层委托与代理使因信息不对称而产生的负外部性放大

一个机制的运行涉及两个主要问题：一是信息问题，即实现社会目标所需要的信息量能否最少；二是激励问题，即每个人在追求个人目标时，其客观效果是否也能正好达到社会所要实现的目标［5］。在教育资源被多层委托方-代理方之间进行配置与使用的过程中，信息问题至关重要，委托人需要代理人提供信息才能决策。各委托人与代理人所掌握的学校内部运营信息、代理人自身情况等信息是不对称的，这样一来，代理人采取隐藏行动欺骗委托人，侵占教育资源就成为可能。“官出数字，数字出官”在教育领域内同样存在。而层层代理，导致信息不对称及其后果层层叠加、放大。

上述效率问题并不是孤立存在的，总是交织在一起，共同影响了公立高校运营的效率，显然，运营成本远达不到理想状态。同时，这些问题的存在及其所导致的资源耗费是公立高校以“行政主导”为特征的委托代理关系中所内生的必然结果。

二、公立高校委托代理关系的改进：教育服务的市场化提供

1.公立学校制度的公共性其实是与其国家的垄断性紧密相连的，正是这种国家垄断性，才使公立学校成为一种受到各种保护的垄断集团，这是公立高校代理问题的症结。事实上，在大规模公共教育制度兴起之前的漫长时期，西方社会的教育主要是由市场提供的［6］，政府并未插手。美国直到1928年，就高等教育而言，上公立学校的学生人数比上私立学校的学生少。但在新自由主义经济学大师那里我们仍能找到政府资助教育的理由，尽管看起来这于他们而言仅是权宜之计。弗里德曼指出，“虽然确实应该废除纳税人为高等教育出钱的做法，但目前这在政治上似乎是办不到的。”［3］110政府应继续维持教育职能，但仅作为教育的主要投资者，不应直接提供教育服务。今日由公共财政投入的高等教育，仍然对各种基础研究、文化传承、文明进步起着不可或缺的作用，而政府以外的教育成本分担者难以发挥这样的作用［7］。

2.应该明确的是，政府不应直接经营高校，这并没有否认国家对公共教育资源产权（财产所有权）的行使。接下来的问题是：政府如何维持其教育职能？赫维兹等人证明：没有什么机制，它有比市场机制低的信息空间的维数（利用最少的信息），并且使资源产生了帕累托有效配置。政府没有能力计算如此多的用于配置资源和保证经济运行的生产函数。教育领域也如其他领域一样，竞争性的组织可能在满足消费者要求方面比国有化组织或为其他目的而经营的组织远为有效［8］。市场是天生的平等派，市场化的过程就是消除特权和歧视，确立平等契约、平等参与、平等竞争规则的过程。教育领域的市场化也就是外部性的“内部化”，即让多层等级链条中的各级委托人与代理人承担其行为的全部社会成本和收益。

政府应尽量少参与教育资源的配置，让市场发挥基础性作用；公立高校委托代理关系的改进的要旨就在于教育服务的市场化提供，突破公立高校的委托代理结构中的“制度性祸因”（等级体系的代理结构消除）。宏观上，公共教育资源的配置要打破多层级的委托代理链条，可实行“教育凭证制度”，增加公众的选择性，确立顾客导向；微观上，可借鉴国外经验，改革学校内部治理结构，实行校董事会制，政府不插手高校管理，维护高校自治，增加高校的自由性，确立民主导向。

3.必须指出，在市场化改革的过程中应注意以下两个原则［9］：（1）责任计量原则（accountability），即确定教育标准并按此标准计量和监督教育机构。当然标准的确立是一个演化过程，需要在学生的个性化发展与经济的规模效益之间反复权衡；（2）公共性原则（publicity），即教育的目的、内容、体制、标准、责任、利益分配、权力监督等都必须是面向公众的，必须是为了公众和由公众监督的。

三、一个延伸的讨论：高校的剩余索取

高校的“相关利益者”（政府、家长、校长、教师等）会因自身投入获得固定的回报，但因契约的不完全性，使所有成员都得到固定的合同收入是不可能的（常数和不可能等于一个变数），总得有人分享一个不确定的报酬，这就是“剩余”；对一组织的总收入扣除所有固定合约支付后的剩余额的要求权就是“剩余索取权”。剩余可能是“负”的，索取剩余也就意味着将分担学校运营的风险。现代企业理论认为，剩余索取权对解决激励问题至关重要，效率最大化要求剩余索取权的安排与控制权的安排相对应委托人努力监督代理人的动力来源是其拥有剩余索取权。

高校的产出的特殊性导致其“剩余”具有隐蔽性、滞后性；派生的社会收益不能被显性化、货币化，“剩余”不易为人们察觉和记起；“全民”作为最终剩余索取人没有一个实体身份，造成“所有者缺位”。这样许多人认为学校组织内不存在剩余索取权。我国公立高校“忽略”剩余索取权却得以存续至今的原因是：可能有的营利（包括争取的政府拨款、银行贷款、社会捐赠、教育营利项目留成等）是如此之大，以致值得为之负担了非常沉重的运营费用。表面看起来总是政府向学校投入而不是从学校产出，然而其本质是政府通过再分配渠道补偿学校所应得的“剩余”份额。 在现实中，忽略剩余索取权主要表现为“不以营利为目的”，学校通常被称为“非营利组织”（not-for-profit organization）。然而高校的剩余却是真切存在的，它的形态有：货币、知识、无形资产（品牌价值）等。高校的剩余一直以来都在以一些非规范化、非公开化的方式在扩散、转移——学校内部成员的腐败行为、利用高校教师身份兼职、用学校品牌办校中校或二级学院、利用高校职位拿文凭，等等。高校的国有性质（所有者缺位）又强化了这种转移的空间和动机。对于我国公立高校，一个有益的制度安排是：让学校代理人明确、规范地拥有剩余索取权。应该承认，学校正在营利，至于“利”往何处，则有明有暗。我国2002年12月28日通过的《民办教育促进法》不再提“不以营利为目的”是一个重要的信号。公立高校唯有在市场化的环境中，作为一个独立的经营组织，追求自身的价值耗费补偿，优胜劣汰，而不是目前流行的行政式合并，才能生存得更为有效率。

四、简略的结论

高校作为一个有投入产出函数的运营组织，是“生产要素的所有者与消费者之间的各种契约（书面和非书面）的联结”［2］197，通过“抵消各种成本的最低价格向消费者提供所需产品”，以“最小成本实现每个参与者的个性的最大限度的认知发展与道德发展”［9］35，其“运行的内在目标是维护自身的生存与发展，追求劳动价值消耗的不断补偿”［10］。

我国公立高校处于一个多层级的委托代理框架内，以行政主导为基本特征，其代理问题突出，代理成本较大。主要表现在：初始委托人与政府效用函数的不一致；各级代理人的机会主义行为盛行；代理关系的固化、政治化倾向；各级委员会的寻租活动明显；多层委托与代理使因信息不对称而产生的负外部性放大。

提高我国公立高校的运营效率，改进其委托代理关系的出路在于教育服务的市场化提供，即打破多层级的委托代理链条，可以通过教育凭证制度、学校董事会制等，政府退出高校经营市场、肯定学校-代理人的剩余索取权，从而搭建教育领域内的市场化博弈规则和制度结构，方能提高公立高校的运营效率；但同时必须兼顾责任计量和公共性原则。

参考文献

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(责任编辑 东 彦)