农村土地产权制度创新探析

黄　丽

一、历史的回顾

我国的土地制度，在新中国建立前的漫长的封建社会时期，随着各个朝代的更替，呈现周期性变化。每个王朝新建之初，统治者一般都采取鼓励自耕农发展的政策，随着社会经济的发展，土地兼并日益严重，土地被集中于大小封建地主的手中，此时社会矛盾会逐步激化，统治者就会进行一系列的土地制度调整。在此过程中，形成了较为完整和有效的永佃制和押租制。

新中国建立后，进行了土地改革，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地私有制，借以解放农村生产力，发展农业生产。土地改革将所有征收和没收的土地及其他生产资料统一、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。之后1952年的大规模的初级农业合作社运动在承认土地私有权的前提下，将使用权由个人使用变为集体共同使用。而到了1955年，开始推行的高级社和人民公社化运动，把农民土地私有、集体统一经营使用的土地制度改革为集体统一所有、统一经营的土地制度，也就是“三级所有、队为基础”的制度。在当时生产力水平还很低的条件下，这种制度缺乏多样性和灵活性，无法调动广大农民的积极性。

自1978年秋起，土地家庭联产承包责任制经历了农民自发到国家逐步承认的过程，最终在1984年基本完成在全国范围内的推行。家庭联产承包制虽然没有改变土地的所有权性质，但在土地的使用权方面却发生了实质性的变化。农产通过承包方式获得了独立经营集体土地的权力，他们虽然没有土地所有权，但拥有土地产出的大部分劳动产品的所有权；在农业生产领域中，农户成为独立的和完整的经济核算单位。他们获得了对自己劳动力的支配权，激发了农民的生产积极性，农业产量迅速上升，农民收入大幅度提高。1997年农村居民家庭人均纯收入为2090元，比1978年增加14倍，数百万农民在80年代摆脱了贫困。

土地承包经营使农用土地实现了“两权分离”，土地的所有权和承包经营权可以分别归属于集体和农民两个不同的主体，使原来“一切土地权利归集体”的“单一产权”体制，转变为集体拥有土地所有权，农户享有土地承包经营权的“二元产权”体制。这种体制使农民对土地有了的强烈归属感，激起了农民长久利用、集约利用土地的积极性。由于可以明确预知和享受自己承包土地上的劳动产品，农民付出的劳动就与劳动报酬直接对应起来，充分体现了“多劳多得”的按劳分配原则，使农民在土地上生产的热情空前提高。

回顾历史。我们可以清楚地看到。无论什么时期，土地制度的调整都会对整个农业生产带来巨大的影响，土地制度究竟是阻碍还是推动农业的发展，关键在于它是否适应农业生产力水平和农业这一产业的特点。

二、当前农村土地产权制度面临的窘境

土地承包经营使农用土地制度在原有的基础上得到有效的改革和平稳的调整。土地制度是继承和发展性的。将承包经营权细化给农户，初步实现了土地权利、义务的统一，既维护土地集体所有制的基本框架，又使制度有了新的内容和发展。同时，采取承包的生产经营方式也和农民习惯的农耕劳作方式有效衔接，得到农民和社会各界拥护，新旧体制的转换平稳进行，制度改革所支付的社会成本很低，改革带来的效益非常显著，改善了农民的经济状况和生活水平，促进了农村经济的发展和社会的稳定。

然而，由于客观历史条件的限制，土地承包经营引起的农用土地制度改革是在缺乏成熟理论准备与系统的政策设计的情况下进行的，家庭联产承包责任制只着重对农业生产经营方式进行了调整，不可能深入地涉及农用土地产权制度的改革问题，因此与城镇的国有土地使用制度改革相比，农用土地产权制度的改革是不规范、不系统、不彻底的。随着社会主义市场经济的发展，这种制度的弊端逐渐显现了出来，并严重影响着农村生产力的发展和城乡经济结构的调整。具体表现在：农民收入自97年开始持续4年增幅下降；在我国土地资源极其紧张的状况下，农民弃耕、薄耕和抛荒现象严重；农民从事农业生产的积极性下降，强壮劳动力外出打工，只留下所谓的“三八六零”部队进行耕作，劳动效率低下，缺乏资金投入和技术投入。

这些问题的日益严重，标志着现有的家庭联产承包的土地产权形式已经走到了一个瓶颈。在其调动农户积极性的作用得到充分发挥之后。它所蕴含的深层矛盾也逐渐显现出来了。

当前我国的农村土地产权制度基本上是建立在家庭联产承包制基础上的制度，存在诸多不符合现代产权制度的问题。

(一)土地产权极为模糊、产权界定严重不清。

1农村土地产权主体模糊。根据我国现行的农地产权制度，农村土地产权存在多元主体，主体界定模糊，有主体交叉现象。《宪法》规定：农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，《民法通则》规定：集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。从两法中可以明确看出，农村土地产权主体有国家、乡(镇)农民集体经济组织、村农业生产合作社等农业集体经济组织，没有农民。那么哪些土地归哪些产权主体所有?首先，《宪法》中哪些土地属于国家所有。哪些土地属于集体所有规定不明确，在操作中也不明确。其次，《民法通则》中规定集体土地的所有权代表为农业生产合作社或村民委员会，也可以是乡(镇)农民集体经济组织，但村、乡(镇)两级谁为所有权代表规定不明确。另外，《土地管理法》规定：村农民集体所有的土地已经属于两个以上农民集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。据此，土地可以属于村民委员会所有。也可以属于村民小组所有，与《宪法》、《民法通则》的规定不完全一致。上述法律规定在实际操作中经常出现多元主体对农村土地产权交叉所有的问题。

2农村土地产权界定不明晰。农村土地产权界定不明晰主要表现在三个方面：(1)所有权界定不明晰。农村土地所有权归集体经济组织，但究竟属于哪一级集体经济组织，是乡(镇)、村还是村民小组并不清楚。由于“三级所有”的历史原因。也由于行政区域的变更，造成所有权的界定不清楚。据1987年农业部对1200个村调查结果表明，土地所有权属村的占34％，属村民小组的占65％，属自然村或联队的占1‰(2)土地使用权界定不明晰。大部分地区的农村土地进行过多次小调整及不同程度的大调整，调整的实质是调整土地使用权，这与农民土地使用权稳定的期望是不相符的。(3)处置权界定不明晰。由于所有权界定的不清楚，必然导致土地处置权的混乱。主要表现为：对集体所有土地没有所有权的国家经常凭借行政力量从集体经济组织中取得对农地的使用权、收益权和处置权，很容易直接侵害集体经济组织和农民的土地权益；拥有土地所有权但将使用权赋予农民的乡(镇)政

府和村委会不正确地使用土地处置权，侵害农民的使用权；拥有土地使用权的农民没有或拥有很小的土地处置权，基本不能主动地处置土地。这些向下的权益侵害是一种不公平现象，最大的受害者是农民。

3农村土地承包经营权权能残缺、不确定。从表面上看，集体所有制的农地所有权归农民集体所有，承包经营权归农民家庭所有，但由于农民的土地承包经营权必须通过签订承包合同由双方约定才可取得，这就使土地承包经营权具有一定的约定性和不确定性。农村土地产权主体不明确，在微观上形成农民集体、集体经济组织、村民委员会或乡(镇)政府对同一块土地都可以拥有所有权，这既导致实际操作的困难，也难以保证承包经营权具有明晰的产权内涵。中央和地方政府及其下属机构往往凭借其拥有的部分所有权，为实现保障食物安全等政策目标，过多干预农业结构调整并实施近乎强制性的种植计划安排，而农地承包经营权人在与政府的博弈中又往往处于弱势群体的地位，这又会形成对农民土地承包经营权的蚕食和侵蚀。

(二)农民的土地承包权不稳定，承包户承包经营权缺乏安全性和排他性，大大挫伤了农民承包土地和进行投入的积极性。

实施家庭联产承包责任制后，土地的集体所有制具体化为每个生长在这个集体地域的成员都有权分享对土地的使用权利。任何农民，只要他是特定社区中的一员，其对集体土地的享有权就与生俱来而不需要支付任何代价，由于社区的范围既可以是静态的社区全体成员，也可以是动态的社区成员，这就使社区边界处于不确定之中，由此而生成的土地承包经营权就必然要求社区土地能随着人口的变化而进行周期性的调整。这就在我国出现了一种矛盾的结果，即中央文件讲要“土地承包期十五年不变”、“三十年不变”，而大多数地方却又不得不在有限的土地上随人口增减而重新调整和分配土地。自实行“家庭联产承包责任制”以来，已有65.2％的村对承包土地实行过调整，而且重新调整土地的压力有80％是由人口增减所致。土地周期性调整所产生的承包经营权缺乏排他性，使农民无法对特定地块的地权形成长期而又稳定的预期，这不利于激发农民对土地投资的积极性，导致对土地经营行为的短期化。特别是在土地改良的问题上，农户对土地投资缺乏激励，相反会选择过度利用土地导致土地肥力下降，因为这种掠夺式经营方式的成本由于时滞因素将由下一任承包者而不是自己承担。由于每个集体成员对集体土地的权利是均等的，那么他们在土地数量、质量以及土地负担的分摊上就是均等的，这就使经营条件、经营能力不同的农产得到所谓均等的、极其零碎和分散的土地，土地经营规模普遍狭小，不利于水利、农业机械化的推广应用；

(三)基于农村土地产权的管理机制乏力。

随着我国农村经济体制改革的深入，土地法律体系的建立和健全，农村土地权利已经由原来笼统的土地所有权细化为土地占用权、使用权、收益权、处分权。土地抵押等权利的使用现象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒滩在不改变其所有权性质的前提下，进行了有限期的土地使用权拍卖。根据物权公示原则，在设立、变更、转移、消灭物权时，必须履行一个能让外界承认该权利变动的程序。对于土地物权而言，该公示就是登记。但我国现行法律仅对集体土地所有权和集体土地建设用地使用权确立法定的登记发证制度(实际上有些地方连集体土地所有权的登记工作也没有很好地开展)，对大量农用地(包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等)和未利用地却没有设立使用权。未依法进行登记的各项土地权利，其主体权益难以保障，同时又给农村集体土地的管理工作带来很大的难度。

(四)现行农村土地制度的法律基础薄弱。

现行法律中涉及土地制度的条款都相对笼统，且多是针对城市土地的，针对农村土地在具体实施过程中存在种种问题基本没有涉及。特别是当农户在土地承包经营过程中遇到侵权行为时，没有有效的法律武器，失去了法律保障，再加上农民往往较为分散且文化水平不高，使农户处于谈判上的弱势地位，无法依法争取到自己的合法权利。

(五)农村土地流转制度存在缺陷。

现行农村土地产权制度实际上是“三权分离式”的农用土地产权体系：集体土地所有权、承包土地使用权、土地耕作经营权。承包土地使用权是集体土地所有权下的一个土地产权形态。并带有福利保障功能，只有集体经济组织成员才有权利享有承包土地使用权，具有不可转让性。宪法也明确规定集体所有的土地不能流转。土地耕作经营权是在承包土地使用权上附设的一种他项权利。承包土地使用权人可将其土地耕作经营权单独以出租等方式流转经营，经营期可根据经营的需要由租赁双方自行商定。实际经济活动中很多人把承包土地使用权和土地耕作经营权混为一谈，俗称土地承包经营权。土地流转实践中的反租倒包、转包等都是混淆了承包土地使用权和土地耕作经营权两个概念产生的。所谓的“反租倒包”，其实就是乡或村委会从已承包土地的农户手中把土地租回来，又倒包给其它农户或非农组织或个人。试问，租来的土地又怎么能发包出去，又有什么权利包给他人，同一块土地不可能有两个承包主体。严格说村委会是转租方，是把租来的土地再转租给他人。村委会实际上是起到了发包人、承租人、转租人三个作用，最先是作为集体土地所有权的主体集体经济组织的代理人代理发包方将土地发包给农户，然后是作为承租人将农户手中的土地租回来，再是作为转租方将租来的土地再转租他人。由于承包权没有被赋予转包、抵押、转让其他土地权利，土地在产权上是凝固的，现有农村土地仅通过出租方式进行流转，且比例是很低的，全国各地均没有超过10％，远远低于抛荒撂荒土地面积。铜仁地区2007年农村土地流转面积7万余亩，占耕地面积的比例不到3％，占农村土地总面积的比例更低，难以满足适度规模经营中归并土地的要求，生产力无法重新配置，使农业经济结构的调整处于要么重新调整土地承包关系，要么放弃规模经营的尴尬局面，土地的资源配置效率低下，农业的市场化、规模化、标准化也就成了空谈，农业产业化很难实现。

三、创新农村土地产权制度

由于模糊的集体所有制带来的弊端，理论界早就开始探讨更为合理的土地所有制，国有还是私有成为学者们争论的焦点，甚至于还有一种观点认为应该回到过去的大锅饭集体经营体制。这些观点都有一个共同点：即现行的农村土地产权制度，小规模的农户家庭经营，不利于农业生产的发展，不利于农业产业化的实现，不利于现代农业的发展。

赞成土地国有化的主要理由有：实行农村土地国有化。有利于国土综合整治，有利于土地管理；障碍小，成本低；有城市土地国家所有、企业经营的成功经验等。

而赞成私有化的则认为：私有化的产权体系以及保护私有权益的法律体系有助于建立起完全竞争的市场体系。

在设计农村土地产权制度进一步改革方案时。如果我们离开中国特定的历史和现实国情，去改革我国的农村土地产权制度，结果往往会事与愿违。土地私有并不是解决目前问题的良方。

首先，从国外实践经验看，保加利亚、捷克、匈牙利和斯洛伐克等国家农业私有产权改革，在改革初期造成很大的混乱。私有产权给予个人关于财产自由使用、让渡和获取收益的权利，无疑会给微观主体带来激励。但由于私有化后，完善的市场服务体系没有建立起来，农民难以得到信贷和适合家庭农场耕种的机器，同时国家取消了对农业的多方面支持和补贴，致使投入品价格攀升、农业利润下降。在我国，私有化同样会带来这些问题，更何况我国还有自身的特殊情况。

其次，从历史上来看，我国从未实现过真正意义上的农民土地私有制。所谓“普天之下，莫非王土”，所有的土地都处于以封建君主和官僚为核心的中央集权体系的控制之下，即使是自耕农自由买卖土地也受到很多限制。因此农民并没有很强的土地私有的要求，他们要求的是土地经营自主权。

第三，在缺乏分工、自给自足的自然经济中，由于技术水平不高，交易效率低，个人激励是生产力的决定因素，土地私有将最有利于农业生产发展，而目前我国农业已基本脱离自然经济状态。

第四，从我国的国情来看，我国实行的是社会主义制度，进行土地私有将会引起剧烈的社会震荡，冒较高的政治风险，进而不可避免地增加土地制度创新过程中的阻力，减少制度创新的绩效。

因此，私有化是不能适应我国目前农业土地现状的。我国农村土地产权制度改革的方向应该是在坚持农村土地国家所有的前提下，强化农民现有土地的长期使用权，并通过法律手段保证土地使用权的合理流转，给予农民用、养土地的激励，以克服短期化行为和粗放经营惯性，保障农业的可持续发展。那么，是否可以按照我国城市土地制度一样尝试构建“两权分离式”的新型农用土地产权体系呢?

(一)国家土地所有权：建立健全社会保障机制，使农村土地完完全全从福利保障功能中解放出来。

变现行集体土地所有权为国家土地所有权，在不改变农业用地的前提下，对愿意继续从事农业的农户在原有承包土地的范围内只需交纳少量的土地出让金差价就可取得土地使用权证，取得土地使用权以后再流转就合法化了。不愿意继续从事农业的农户也可以取得土地补偿费的方式选择放弃土地，这部分土地使用权可以土地出让的方式，在不改变农业用地的情况下，以比城市土地优惠的方式出让给其他农户及有志于农业生产的非农组织或个人。国家拥有农用土地的终极所有权，仿照城市土地所有权的模式，从宏观上起到调控和综合治理的作用。

(二)农民家庭共有或个人、企业法人及事业法人拥有土地使用权：

土地使用权是国家土地所有权下的一个完整、独立的土地产权形态。包括使用权、经营权、收益权、转让权等除所有权以外的所有其他权利。农户可以通过将土地使用权转让以向非农产业转移，也可以‘通过受让土地使用权实现土地规模经营，非农组织或个人也可以通过受让土地使用权以实现资金、技术、人才投向农业产业。并逐步建立农业经营者资格认定制度，非农经营者受让农村土地使用权必须具有中等以上农业或经营管理专业学历。规模较大的非农经营者受让农村土地使用权必须具有大专以上农业或经营管理专业学历。还可以按照反垄断的相关规定，把农村土地经营规模限制在合理的范围之内。

由于从物权的角度对土地使用权给予了准确界定，赋予农民的土地就可从土地产权的角度给予可靠保障，其权利义务一经政府土地部门登记，经济关系的各种调整就不会从根本上影响农民与土地关系，土地权利义务不变：不管生产任务怎么调整，农民都拥有长期而稳定的土地使用权。在这种体系中明确了土地使用权，农民可把土地使用权当作一种财产权，保障自己最基本的土地收益，既可以转让土地使用权，同时也可将土地耕作经营权按经营的需要出租给其他的农业生产者，获取土地经营收益。解决了既要把土地稳定在农户，又要扩大土地经营规模的难题，土地可以在土地使用权和耕作经营权两个层次充分流转，可满足不同规模的集约化、产业化以及市场化的经营要求，由于土地耕作经营权可迅速向种田能手集中，增加农地经营的面积规模，从根本上提高农业劳动生产率，促进农村生产力更快的发展。土地使用权可自主流转，被明晰产权的土地资源实现可转让化，不仅有利于土地规模经营，有利于市场合理配置土地资源。而且使农民有了更多的“离土”机会与择业自由，让那些愿意离开农村的人通过资源转让挖掘自己进入工业化的“第一桶金”。

同时，以农户家庭共有为基本对象是这一体系具体实施的基本要求。我国农村仍然保留着较为传统的风俗和文化心理，千百年来始终以家族血缘为纽带。在社会价值观念中，家庭具有极强的凝聚力。在家庭经济的发展过程中，由于家庭成员的有限性和收益的连带性，使家庭成员在生产经营过程中能实施较为有效的自我监督和相互监督，从而是使监督成本降到最低。这也正是家庭联产承包制能发挥如此巨大作用的关键所在。因此，农户家庭是目前我国农村土地微观产权主体的最佳组织形式。

新的农村土地产权制度改革实施目前可能会遇到的困难：1、现有农户缺乏交纳土地出让金差价和对土地再投入的资金；2、农业是弱质产业。农业的比较效益低，农业缺乏吸引力，农民不愿种田，非农资本也缺乏投资农业的热情；3、缺乏土地规模经营的管理经验，管理成本高，投资风险大；4、现行社会保障机制还未健全，农村土地还未完全从福利保障的功能中解放出来；5、农村不同区域、不同地块、不同用地的土地初始估价难度大、勘测工程量大，需耗费的初始管理成本大。

综上所述，不管是农户还是非农组织或个人，目前对农村土地产权制度改革的愿望还不强烈，不能强行、盲目、用行政命令推进。新的农村土地产权制度改革一定要在农民的社会保障机制健全的条件下，在农民有改革愿望，非农资本有投资意向，在各方自愿的前提下进行，可以先在条件成熟的地方进行试点，总结经验，完善农村土地产权制度，待时机成熟后再全面推进。可以预见，这一改革必将大大加快农业产业化的进程，从而带来农业发展的新的飞跃。土地合理流转、农业的股份制企业化、产业化经营，将是农业开发的巨大“金矿”，对整个国民经济发展带来的影响也将不可估量。农地产权制度全面推进之时，就是农业产业化的春天到来之时，也是农业的春天到来之时。

责任编辑田茂赢