关于地方人大重大事项决定权之“重大事项”的判断

高志宏

摘要：地方人大行使重大事项决定权虽然有宪法和法律依据，但由于法律对“重大事项”的范围规定过于原则，造成地方人大未能充分有效行使重大事项决定权。重大事项是相对的、动态的，应在“根本性、长远性、全局性”这个标准的指导下，依据合法性、全局性、人民性、区域性、动态性、层次性、可行性原则，遵循严格的科学民主的程序，注重公众参与，采取概括事项与列举事项相结合的方法，对地方人大重大事项决定权的范围作出规定。

关键词：重大事项； 决定权； 公众参与原则

中图分类号：D624 文献标识码：Ａ 文章编号：1004-0544（2009）03-0045-03

“厦门PX事件”虽最终因该项目由厦门迁往漳州古雷半岛兴建、厦门市赔偿翔鹭集团而告一段落，但该事件引发的争论和引起的思考却远未结束。“厦门PX事件”被认为是已突破单纯的科学、环保意义，是政府尊重科学、尊重民意、重视民生、民主决策的标本，是中国重大项目民主决策历史上一个里程碑式的事件。然而，在整个事件过程中，在民众、资本、权力三方利益的博弈中，我们不难发现我国民主决策中存在的随意性现象，不难发现民众信息获取和意见表达渠道的狭隘，不难发现我国公众参与决策机制的障碍，却很难听到享有“重大事项决定权”的地方人大的声音。厦门PX项目是否属于重大事项？如果属于，就应当由享有重大事项决定权的地方人大讨论、决定。怎么来判断以及由谁来判断“重大事项”的范围？这是我们不得不思考的问题。

一、 为何要界定“重大事项”范围

地方人大行使重大事项决定权，是指地方人大及其常委会依照宪法和法律规定的权限、程序，对本行政区域各方面重大事项作出决定或决议，并依靠国家强制力保证贯彻实施的权力。《宪法》第一百零四条规定：“县级以上的各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项”。《地方组织法》第四十四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会及其常委会，“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”这即是地方人大行使重大事项决定权的宪法和法律依据。重大事项决定权和地方立法权、人事任免权、监督权一起构成了我们通常所说的地方人大的“四权”，具有全局性、集体性、独享性和权威性等特征。

近年来，虽然地方各级人大讨论、决定了诸多本行政区域内人民群众普遍关心的重大事项，但从整体上看，地方人大重大事项决定权的行使还很不到位，还存在诸多问题。有人总结为存在着“五多五少”现象，即：提意见建议的多，作出决议决定的少；被动例行的多，主动行权的少；决定事项程序性的多，实质性的少；决定内容抽象空洞的多，具体指向的少；满足于会议审议的多，会后跟踪督察的少。[1]地方人大行使重大事项决定权存在的问题集中体现在难为、不为、虚为、滥为问题。[2]

应当说，造成地方人大行使重大事项决定权薄弱的原因很多，有的是体制性的，有的是工作性的。其中制度原因是一个公认的原因之一。什么是重大事项？怎样确定重大事项？一直是地方人大在实际操作中普遍感到困惑的问题。宪法和地方组织法对重大事项的规定过于笼统、宽泛、原则，内容上缺乏实质性的规定，形式上缺乏程序性的规定。同时，关于人大重大事项决定权的理论研究滞后，尚没有成熟的、权威的理论来指导实践工作的开展，地方人大缺乏理论的指导。在具体工作中，诸如多大工程是重大工程？涉及群众普遍关心的城市规划、标志性建筑及街道命名该不该报人大批准？等等，没有一个明确的界定，导致地方人大行使重大事项决定权存在盲目性，影响了地方人大及其常委会重大事项决定权的行使。所以，对“重大事项”界定不清是导致地方国家权力机关对重大事项行使决定权数量少、涉及面窄、不能到位等问题的原因之一。科学的界定重大事项的范围意义重大。

二、 以什么标准界定“重大事项”的范围

《地方组织法释义与解答》一书中对重大事项作了界定，并将其概括为五项内容，是一种具有准立法性质的解释。[3]但是，这一解释并没有解决什么是“重大事项”，归纳的五个方面的事项，有的是不完全确定和难以衡量的，有的则是与法律规定相抵触，有的则是违反逻辑，存在同义反复问题，在逻辑上是矛盾的。[4]

彭真同志曾提出重大事项是事关“全局性、长远性、根本性”的问题。重大事项就是本行政区域内事关全局，有根本性、长远性以及涉及人民群众切身利益的全民性的重要事项。所谓全局性是事关本行政区域的政治稳定、经济建设和社会发展大局的事项；所谓根本性是对事物的发展和局势的变化起关键作用的事项；所谓长远性是指需要逐步实施，涉及时空跨度较长的事项；所谓全民性是指与广大人民群众的利益密切相关，是群众关心的事项。但是，“全局性、长远性、根本性”本身又是一个动态、发展的概念，具有阶段性和不可比性。尤其是在建立社会主义市场经济体制的过程中，新情况、新问题层出不穷。同样一件事，在某时间段是重要的，在另一时间段就不一定重要，在此地是重大事项，在彼地就不一定是重大事项。因此，一般认为，在地方人大的四项职权中，重大事项决定权其行使相对而言是最难掌握的。

有些人认为，“一些地方人大在行使重大事项决定权方面进展缓慢，主要的问题，还是在概念上打转转，把较多的精力放在对‘重大事项的如何定义上，以致很难走出认识上的误区。”[5]从某种意义上说，企图从理论上或从法律上对“重大事项”进行界定是不太现实的，最好的办法是根据当时的情况，依据重大事项界定的原则，通过民主程序来议定是否是重大事项、是否作出决定。

三、 以什么原则界定“重大事项”的范围

对重大事项的界定和把握是相对的、动态的，把握重大事项的界定原则，从而做出科学、合理的判断，比对重大事项做出具体的僵化的界定更有意义。

一是合法性原则。即根据有关法律的规定来确定重大事项的范围。地方人大既要区分重大事项决定权与决定权的异同，又要厘清重大事项决定权与立法权、任免权、监督权的区别。二是全局性原则。即把涉及本地区全局性、根本性、长远性的重大问题和对本地区改革开放和现代化建设有重大影响的事项，确定为重大事项。如推进民主法制建设、产业结构调整、预算外资金管理、依法治市实施方案、对经济发展、环境保护有较大影响的建设项目（比如厦门PX项目）等等。三是人民性原则。即把与广大人民群众切身利益密切相关、人民群众普遍关注、反映强烈、迫切要求解决的事项纳人重大事项的范围。如社会保障、住房制度、医疗制度等改革措施的出台等。四是区域性原则。我国幅员辽阔，经济和社会发展不平衡，在甲地属于重大事项的，在乙地可能就是非重大事项，反之亦然；在县级属于重大事项，而在市或省级就可能不是重大事项，反之亦然。因此，要从本行政区域的实际情况出发来确定重大事项。“各省市、区县情况千差万别，每一个地方，既有全国或者全省普遍存在的问题，也有本行政区域内的特殊问题。在大中城市，城市管理和市政建设就比其他地方更为紧迫；在边远山区，扶贫工作就比其他地方更为艰巨；数百万元的建设项目，在经济落后地区就算件大事，而在经济发达地区，则算不上什么大事。不同的行政区域对重大事项有不同的界定，因此，判断重大事项只能从实际出发，因时因地制宜加以决定。”[6]五是动态性原则。重大事项是一个不确定的变数，重大事项的标准、内容也不是固定不变的，伴随着形势的发展变化，此时是重大事项，彼时就可能不再是重大事项，而此时不是重大事项，彼时则可能转变为重大事项，因此，应根据情况的发展变化，适时确定重大事项。六是层次性原则。重大事项的概念上下有别，往往是权力层次越高，作出的决定越抽象，越原则；权力层次越低，作出的决定越具体，越便于实施。七是可行性原则。人大自身现有的资源和实际操作的能力有限，应该突出行权重点，量力而行，即对事关全局的、根本的、长远的重大事项行使决定权，做到少而精、细而实、出实效，并务求事半功倍。

四、 以什么程序界定“重大事项”的范围

重大事项的界定必须遵循严格的科学民主的程序，甚至应当把制定科学、严格的程序作为立法的主要内容，科学民主是确保重大事项正确决策的必然要求。实行和实现民主决策和科学决策，尤其需要注重公众参与原则。

地方人大重大事项决定权中的公众参与，是指地方人大在讨论、决定重大事项过程中，公众通过一定的程序或途径表达自己意愿，参与决策，维护自身利益，从而实现民主决策和科学决策的一项制度。公众参与作为一项基本原则在地方人大重大事项决定过程中具有重大的意义和价值。但由于经济状况、政治体制、参与机制等原因，我国公民对公共决策的参与无论在广度和深度上都还很不够，面临着参与程度低、参与无序化、参与非制度化等困境。在厦门PX事件中，当人们正常的利益诉求得不到保护的时候，只能通过一种不正常的方式——人潮汹涌的“散步”方式来表达。

首先，要确立公众在界定地方人大重大事项范围的主体地位。什么重大事项？应由谁决定？当然应该由该重大事项涉及的民众决定。因此，地方人大在收集信息确定所要解决的问题或所要调整的社会关系时，要让公众广泛参与，对那些某一个时期内民众反映强烈的问题、传媒反映的社会热点问题等，进行重点筛选，去粗取精。

其次，要完善公众参与机制，为公众提供公共话语场，畅通利益表达渠道。所谓建立公众参与机制，就是在地方人大与社会民众之间建立一种通过合法的、合理的、公平的渠道就政策制定、政策实施、法律后果的解决等等行为进行协商、协调的制度、程序和组织机构。包括：公众参与制度、公众参与程序、公众参与组织机构等。从各地立法实践来看，当前公众参与的立法平台和载体主要有：（1）书面征询意见；（2）应邀参加座谈会、研讨会、论证会、听证会；（3）旁听法制委会议、常委会会议和代表大会会议；（4）通过新闻媒体面向社会公开征求立法项目、立法草案意见；（5）建立立法项目委托起草、招标投标和立法联系点制度；（6）建立立法顾问、立法助理、聘请立法研究员等专家咨询制度；（7）创办立法网站、设置立法网页等；（8）立法机关和工作机构与有关科研院校和社会团体建立合作关系，共同研究立法中的理论问题；（9）成立立法研究会(所)、协会及中心等。实践证明，这些做法是十分有效的。今后，应把公众参与立法的这些有效机制变成长效机制，使其规范化、制度化。

最后，要优化政治结构，健全自治能力，营造妥协——宽容——合作的政治文化氛围，提高公众参与的意识和观念，这也许是提高公众参与决定重大事项积极性的根本所在。一方面，通过立法确保公众在地方人大重大事项决策中主体地位的合法性；另一方面，要建立健全公民角色认同机制，对公民进行广泛、深入、持久的法律意识、公民意识教育。

需要说明的是，公众参与不等同于全民参与，也不意味着公众的意见要全部采用。公众参与不是参与面越大越好，参与的人数越多越好，不必追求所有公众的普遍参与，而应追求参与面的最优化、科学化，参与的公众要有广泛性、代表性，而不是普遍性。要吸收采纳正确的意见、合理的意见，或者说是代表大多数人利益的意见，追求的是民主化、合理化，而不是个别的、不合理的意见。公众参与是一把双刃剑，只有制度化的参与才有助于增强人大的整合能力，而非制度化参与极易造成社会的不稳定。[7]

五、 以什么方式界定“重大事项”的范围

虽然重大事项是相对的、动态的，有其自身质的规定性，也有不确定性，试图通过一个规范性文件将所有的重大事项列举出来是不科学的、也是不现实的。但这不妨碍我们从理论上对重大事项范围的界定方法、界定内容等方面进行探讨。

就重大事项的界定方法而言，可以采取概括事项与列举事项相结合，内容不宜过细，宜定性不宜定量，要有“兜底性”条款，即“应当由人大常委会讨论、决定的其他重大事项”。从某种程度上讲，试图在法律上给重大事项下一个明确定义，完全进行列举不仅不可能，而且也不是从根本上解决这个问题的办法。对重大事项认识的定位应建立在法律的基础之上，而不能建立在纯粹的理论分析和主观的臆断之上。只有这样，行使重大事项决定权不仅现实可行，而且实践中能得以操作，既能做到依法行使职权，又不会出现越俎代庖问题。[8]目前各地制定的重大事项的范围存在一种趋向，即采取列举的方式指出哪些事项是“重大事项”，而且力求细化、量化，以为这样会更加有利于促进此项职权的行使。但是，列举“重大事项”并努力使之细化、量化所起到的作用更接近于“规范”的性质而不像是“促进”的性质，反而可能影响职权的行使。首先，“重大事项”是一个动态的概念，事项能不能算作“重大”具有相对性，往往因时因地而异。如果在法规中通过列举而使“重大事项”过分具体，则无疑会导致“重大事项”的固定化，反而使地方人大常委会束手束脚，不利于“促进”职权的行使。其次，宪法规定地方人大常委会可以讨论、决定的是各方面工作的重大事项，没有对“重大事项”作范围限制；地方组织法虽然对宪法的规定作了一点细化，但指出是政治、经济......“等工作”的重大事项，也还是没有对“重大事项”作出限制，地方人大常委会可以自由地至少是很少受拘束地行使这一权力。如果过分地使“重大事项”具体化，则无疑是给行使职权戴上了锁链，反而起不到“促进”作用。所以，在制定法规时，地方人大常委会不宜把“重大事项”的具体化作为重要目标。

就重大事项的界定内容而言，要注意区分地方人大的重大事项决定权与决定权的范围。重大事项决定权只是决定权中最典型、最重要的一种形式。地方人大行使的决定权不仅是指它有权讨论、决定地方各方面工作的重大事项，如计划、预算等，而且还包括其他许多程序性、工作性、事务性的事项，如实施和修改法规的决定、监督事项的决定、人事任免的决定等等。这些决定有的尽管十分重要，但一般并不叫作“重大事项决定”。有些纯粹属于一般性事项和一般性履行职责的决定，如决定授予地方荣誉称号、批准在人代会闭会期间对代表进行逮捕或刑事审判的许可申请、讨论确定市树市花、与国外缔结友好城市关系等，却被列为地方人大行使重大事项决定权的内容之一加以规定。这说明，对人大工作中重大事项决定权和决定权的混合使用，已经影响到了地方人大讨论决定重大事项立法的准确性和科学性。

六、 重大事项的范围

在一定程度上可以这样说，界定“重大事项”的范围不是一个理论问题，也不是一个法律问题，而是一个实践问题。虽然，对“重大事项”的范围作出具体的规定是不现实的，不可能从法律上作出一个更为周延的定义，甚至对重大事项的概念无须再进一步详尽定义。但我们还是试图对重大事项的内涵和外延做出探讨。

重大事项的内涵，一般应当认为必须是本地区带有根本性、全局性和长远性的事项；重大事项的范围应当依法界定在“两个凡是”之上，即凡是宪法法律明确属于人大及其常委会讨论决定的事项，凡是宪法法律明确规定由其他国家机关行使职权以外的事项，都属于人大及其常委会讨论决定的事项。各地从实际出发，靠各级人大及其常委会根据法律意识和实践经验加以决定，只要符合“两个凡是”的，人大及其常委会都可以行使决定权。[9]按照邓小平同志说的“人民赞成不赞成”、“人民答应不答应”、“人民高兴不高兴”、“人民满意不满意”作为衡量人大工作的标准，提高现有直接民主的质量，消除各级选举过程中走过场、形式主义作风，真正体现人民的利益和意志。具体而言，界定“重大事项”的外延应当考虑以下因素：（1）是不是带有全局性的问题；（2）是不是与加强社会主义民主法制建设，保证宪法和法律的遵守和执行密切相关的问题；（3）是不是经济建设、文化建设和公共事业建设中带决策性的问题；（4）是不是人民群众普遍强烈要求解决的问题。[10]

参考文献：

[1]刘连才.地方人大重大事项决定权问题探讨[J].理论视野，2005，(5).

[2]陈书友.地方人大重大事项决定权虚置现象须扭转[J].人大研究.2004，(8).

[3]乔晓阳，张春生.选举法和地方组织法释义与解答[M].北京：法律出版社，1997.

[4][5][8][9]陈军，纪荣荣.关于行使重大事项决定权的若干思考[J].人大研究，2000，(12).

[6][10]王建国，高德贵.地方人大要正确把握重大事项的特征和界定[J].人大研究，2000，(1).

[7]李高协，殷悦贤.公众参与立法的路径探讨[J].人大研究，2006，(7).

责任编辑 梅瑞祥