健全人大讨论决定重大事项制度推进地方人大行使职权

党的二十大报告指出“支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”。其中决定权就是指人大及其常委会的讨论、决定本行政区域内重大事项的权力，是人民代表大会作为国家权力机关的重要职权体现。2022年修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下称《地方组织法》）的其中一项内容就是“健全人大讨论决定重大事项制度”，对重大事项的范围和讨论决定重大事项的程序的规定进行进一步完善。重大事项的范围从2015年修改《地方组织法》所确定的“本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”扩充为“本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设、民政、社会保障、民族等工作的重大事项和项目”。并且增加规定“地方人大常委会讨论本行政区域内的重大事项和项目，可以作出决定或者决议，也可以将有关意见、建议送有关国家机关或者单位研究办理。”法律的新增规定，需要各地地方人大常委会理解把握和贯彻落实。

围绕地方人大重大事项决定权，多年来理论界有以下的探讨。一、何谓重大事项决定权：有人认为决定权是各级国家权力机关讨论国家和社会生活中的重大事项并作出具有普遍约束力的决定或决议的权力；有人指出，决定权有独特的性质地位，即使财政权中包含预算决定权，监督权中包含调查决定权，这些也不属于重大事项决定权；有人还指出人大决定权不能等同于重大事项决定权；笔者曾指出人大决定权是一项具有特殊性质的权力，其具有“依附性”和“独立性”的双重特征。二、何谓重大事项：有观点认为重大事项必须是本地区带有根本性、全局性和长远性的事项；有人提出界定重大事项主要有两个依据，一个是宪法法律明确属于人大及其常委会讨论决定的事项，一个是宪法法律明确规定由其他国家机关行使职权以外的事项；有人指出重大事项要符合重要性、特殊性、广泛性和具体性等标准或特征；有人认为大和小是相对比较而得出的概念，地方人大对于重大事项的理解把握，要结合本行政区的具体地理特征和所处的时代背景。三、关于决定权的具体类型：有观点认为根据性质的不同，决定权可以分为执行性决定、批准性决定、制度性决定、撤销性决定、程序性决定、直接性决定、反馈性决定、表态性决定、补充性决定、广义性决定。四、重大事项决定权的行使程序：根据各地人大制定的关于决定权的地方性法规的内容，有人总结出两种模式，一种程序是省人大常委会自主讨论决定的重大事项，受理有关机关必须向人大报告并由人大作出决定，另一种模式是省人大常委会自主讨论决定的重大事项，自行审议、审查并作出决定以及根据需要听取有关机关报告后作出决定；重大事项决定权的行使程序集中体现在人大及其常委会的议事规则中，主要包括法案的提出、审议以及决定、决议通过。

近年来地方人大行使决定权的实践积极开拓创新，丰富了决定权行使的形式和内容。有的地方人大建立了重大事项“年度清单”制度，建立起政府向人大负责的完整的程序流程；有的地方人大明确规定5000万元以上民生项目、国有资产处置，2亿元以上重大基础实施项目必须向人大报告，使重大事项决定权的行使更为确定。有的地方人大将决定权与监督权相结合，开创民生实事项目票决制的形式，使得重大事项的载体更为充实，不仅局限于事项，还涵盖了项目。各地人大的实践为法律的修改提供了经验累积。

根据《地方组织法》的新规定，地方人大行使重大事项决定权，可以作出决定或者决议，也可以将有关意见、建议送有关国家机关或者单位研究办理。这说明法律进一步突出了各部门各方面在重大事项决定权行使中的参与和联动，这也是全过程人民民主的体现。《地方组织法》特意完善关于地方人大决定权的规定，是对人大决定权行使的重视，也是期望人大决定权更多更好的行使和发挥作用。与人大立法权、监督权的行使程度和民众的感知度相比，决定权的行使相对而言还有较大提升空间。地方人大决定权的行使，还需进一步加强公众的参与和监督，进一步明确不以决定、决议承载的决定权行使形式的认定，以及人大决议与决定之间的区分和法律效力、完善人大决定执行落实情况的测评问责机制等等。■