论食品安全监管公众参与机制

阮兴文

摘要：目前我国《食品安全法》对有效保障公众知情参与表达监督权实现的立法规定明显不足。创建食品安全监管信息公开、举报范围和受理、举报方式、特别法律保护与奖励、无偿获取信息和接受公众意见和建议等制度机制，是保障公众知情参与表达监督权有效实现和做好食品安全监管工作的根本制度保障。

关键词：食品安全监管； 知情参与表达监督权； 保障机制

中图分类号：R155.5；D922.16 文献标识码：Ａ 文章编号：1004-0544（2009）04-0123-03

一、保障食品安全监管中公众知情参与表达监督权有效实现的特殊意义

1．我国拥有世界上数量最庞大的食品生产经营者和消费者。在我国，几乎人人都有可能从事食品的生产和经营，特别是9亿农民更是全国人民所需粮食、各种蔬菜瓜果和肉禽蛋奶等的直接生产经营者；同时，我国拥有13多亿直接消费者，每天所需食品特别是粮食数量也是世界上最大的。中国的粮食安全只能靠自给，粮食问题世界上谁也帮不了中国。

2． 食品行业现代化生产水平极低。我国是世界上最大的发展中农业大国，农业生产现代化和标准化水平极低，国家粮食安全还主要是靠9亿农民兄弟一家一户的小农生产保障；农业生产现代化和标准化水平低下，也极大地制约了后续食品工业的发展和壮大。食品工业主要呈现为规模小、水平低、数量多、缺乏市场竞争力等特点。

3． 我国是世界上化肥、农药使用最多的国家之一。现代化肥和农药的大量生产和应用，极大地提高了粮食产量，使我国只用占全世界约9%的耕地就养活了21%左右的人口。[1]然而，各种农用化学物的过量滥施，造成了灾难性的农业面源污染，又给我国社会可持续发展带来了前所未有的环境挑战。如我国化肥的使用量达40吨/平方公里，远远超过发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的2.5吨/平方公里的安全上限。研究表明，我国目前每年约有1000多吨氮肥流失，污染了地下水，造成湖泊、河流和浅海水域生态系统严重富营养化，形成了农业系统中水体-土壤-生物-大气的立体交叉污染。[2]另外，我国目前每年农药的使用量在130万吨，农膜用量达159万吨，[3]只有10-20%的农药附着在农作物上，其余则流失在土壤、水体和空气中，在灌水与降水等雨淋作用下污染地下水。[4]至此，化肥农药的过度使用，已从根本上严重危及到了我国的食品安全。

4． 全面实现我国社会的小康建设目标，也给我国食品安全提出了新的更高的要求。随着我国社会从温饱型向小康型的迈进，人们对食品功能的追求不再是单纯的解决吃饭问题，而是要求食品应当是更安全更有营养的，由此人们对食品的安全期望值也就大幅提高了，特别是频发的食品安全事件，如阜阳“大头婴儿事件”、“苏丹红”、“福寿螺”、“多宝鱼”、“三鹿事件”等等，极大地引起了公众对食品安全的恐惧心理，纷纷要求加强食品安全监管，了解食品安全生产状况，实现食品安全消费。另外，从过去发生的食品安全事件看，几乎都是先被消费者或媒体披露后，才引起政府相关管理部门的重视和查处。由上可见，我国广大公众已经人人都是食品安全生产、经营、消费和监管的知情者、参与者、表达者和监督者，因此，有效保护和实现好公众的知情、参与、表达和监督权，就是对食品安全监管的最大保障。

二、 我国《食品安全法》对食品监管中公众知情参与表达监督权的立法规定与不足

1． 《食品安全法》对食品监管中公众知情参与表达监督权的规定。2009年2月28日十一届全国人大常委会第七次会议通过的《中华人民共和国食品安全法》，是我国对食品安全进行的第一次专门立法，也是对世人高度关注中国食品安全的一个卓有成效的回应。该法共分10章104条，分别为总则、食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品检验、食品进出口、食品安全事故处置、监督管理、法律责任和附则等，并自2009年6月1日起施行。《食品安全法》最大的亮点之一就是在“总则”中，对目前的食品安全监管权限分工进行了具体的说明，把各部委的分工进行了界定，并提议设立国务院食品安全委员会来进行总体协调。除此之外，还对县以上政府的食品安全监管责任、媒体的监督特别是社会组织和个人知情参与表达监督权等进行了明确的规定。如该法第10条明文规定：“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”该条中的“任何个人”当然应当理解为是广大社会公众和消费者。

2． 《食品安全法》对公众知情参与表达监督权立法的不足。该法第10条关于公众对食品监管过程中的知情参与表达监督权的立法规定，是对我国《宪法》第41条关于公民知情参与表达监督权公民基本权利的具体立法实施，与《宪法》规定原则精神完全一致。然而，仅此一条规定，还无法全面有效实现公众上述四项权利。（1）公众举报范围和受理主体不明确。根据《食品安全法》规定，我国对食品安全履行监管职责的行政主体主要有卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理和农业行政等部门，另外还有履行议事协调机构的国务院食品安全委员会。根据目前的立法规定，我国采取的是卫生行政部门承担总体协调职责，质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理和农业行政部门分工负责、各司其职的分段监管体制模式，即卫生行政部门承担食品安全总体综合协调职责，负责食品安全的风险评估、标准制定、信息公布等，组织查处食品安全重大事故。质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。也就是农业部门继续监管食品农产品安全，但在质量安全标准、信息发布方面要遵守卫生行政部门的统一协调。从监管部门的数量看，与过去我国“八个部分管不着一头猪”，“管理打架”问题严重，职能交叉、多头食品安全执法检查现象大量存在，多部门组织开展食品监督检查，既浪费国家有限的公共资源，无端增加纳税人的经济负担，又引起社会强烈不满，监管机构过多而又相互推诿等状况相比，这次立法规定大大减少了相关监管部门，并设立了协调机构，可以说是食品监管体制改革中的一大进步，但对公众举报范围中是否包括上述监管主体，仍然是不明确的；如果举报范围包括食品安全监管主体，那么公众应向什么部门进行举报，才会得到及时受理并处理。举报范围主体和受理主体的不明确，举报者将无法进行有效举报，这也将大大打击举报者的监督积极性，不利于食品安全监管的有效监管。（2）举报方式不明确。随着电话、传真、数据信息交换、互联网等信息技术的快速发展和广泛利用，人们的生产、生活、工作、学习和交流等都变得越加便利和快捷，然而对食品生产经营违法行为，举报者是否可以上述任何一种交流方式进行举报，还是必须以纸质书面方式进行，该法没有明确；另外，举报者是否必须署名举报还是可以匿名举报等，该法也没有明确规定，不便于举报行为的有效开展。（3）对举报者的有效法律保护不足。对食品违法行为的举报，特别是对一些经济势力雄厚的大企业集团的违法犯罪行为进行举报，对举报者来说，是一件风险巨大的事情，并且举报者往往是行业内部人员甚至就是违法企业的内部职工，此时的举报将是一件涉及自身切身利益甚至生死攸关的大事，因此，对举报者进行强有力的法律保护就显得尤为重要，但该法并未涉及。（4）公众了解食品安全信息的途径、渠道和方式等的规定不明确。首先，该条虽然规定公众“有权向有关部门了解食品安全信息，”但有关部门是指谁不明确，是指政府相关监管部门还是生产经营者；其次，食品安全信息的具体内容和范围如何，如果被了解者以食品安全信息涉及商业秘密或者国家秘密等理由不宜告知怎么办？再次，公众了解食品安全信息以何种方式进行，是否可以进行信息资料的直接抄录、复印、拷贝、摄影、摄像等，也不明确。（5）对食品安全监督管理工作提出意见和建议的途径和方式不明确。对国家机关及其工作人员的各项工作提出意见和建议，帮助其改进工作，提高执法水平，本是我国公民的一项基本宪法权利，然而，由于我国受封建官僚思想以及权力至上等封建思想文化意识的影响，在少数领导干部和工作人员头脑中，一时还难以接受公众的有益意见和建议，如果是被管理者提出意见和建议时，还有可能遭到刁难、不作为、处理不公甚至打击报复等，因此，立法上对食品安全监管工作提出意见和建议的途径和方式不明确，极大地约束了公众对食品安全监管工作的监督和批评，不利于食品安全监管工作的改进、提高和有效开展，不利于食品安全监管队伍执法水平的迅速提高，也不利于依法行政和法治政府的有效建设。

三、保障食品安全监管中公众知情参与表达监督权有效实现的制度机制创建

国务院总理温家宝在第十一届全国人民代表大会第二次会议上的《政府工作报告》中明确指出：“要推进政务公开，增加透明度，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，让人民群众知道政府在想什么、做什么，赢得人民群众的充分理解、广泛支持和积极参与。”[5]针对我国现行《食品安全法》的立法不足和现实需要，提出创建我国食品安全监管中公众知情参与表达监督权的几点制度机制。

1． 建立食品安全和监管信息公开制度。我国食品安全监管执法充分说明，没有公众的充分知情、积极参与和有效监督，食品监管将是大海捞针。因此，为了有效实现食品安全监管，为广大公众提供安全合格的食品，必然要求监管者善于发动广大公众对食品安全监管的积极参与，当然发动公众参与的前提是提供充分有效的食品安全和监管信息。对此，国家应建立强制、全面、统一的食品安全生产、经营和监管信息公开制度，要求涉及食品安全的所有信息必须完全公开，公开本身就是最有效的安全监管方式。（1）各类食品生产者是食品安全生产信息公开的第一责任人，应把自己食品安全生产的所有信息如食品原料来源、全部成分、添加剂、生产环境、生产设备、化肥农药使用情况、生产日期、安全有效期、注意事项等全部向公众公开。（2）各类食品经营者是食品安全经营信息公开的第一责任人，应把自己食品安全经营的所有信息如食品来源、储运情况、有无分装等全部向公众公开。（3）各级各类食品安全监管部门是食品安全监管信息公开的第一责任人，应把食品安全监管的所有信息向社会公开，使食品监管权力在阳光下运行，保障食品安全监管及时到位。（4）食品安全和监管信息公开应以全面、有效和充分，并以社会普通公众满意为标准，信息公开应以全部公众能方便获得的方式为之。食品生产经营者隐瞒应当公开的安全信息的，监管部门应当责令其停止生产销售，并进行一定处罚；食品监管者隐瞒安全监管信息的，应进行行政问责等。

2． 确立全面有效的食品安全举报范围和受理制度。针对我国采取的是卫生行政部门承担总体协调职责，质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理和农业行政部门分工负责、各司其职的分段监管行政管理体制模式，各监管主体之间又存在职权交叉衔接且有时很难明确分清楚，一些重大食品安全事故又往往是由于监管失职渎职等原因造成的，因此，应依法确定所有食品监管主体都应当成为公众举报的主体范围，接受社会公众的监督。鉴于我国的行政管理体制，为了有效查处监管过程中的违法失职渎职行为，应统一向上一级纪委和监察部门举报，然后由其进行具体明确、协调和处理。该项制度的确立，将有效提高对食品监管中的违法失职渎职行为举报的受理、处理和监管效率，避免举报者向被举报监管主体举报而受到隐瞒、压制等而使违法监管主体得不到及时处理，并给食品生产经营违法行为继续危害公众健康留下可趁之机。另一方面，这也将大大降低举报成本和风险，激励公众的举报热情和积极性。

3． 建立多样化的食品安全监管举报方式制度。信息技术的高速发展特别是网络技术的突飞猛进，给人们的沟通和交流带来了前所未有的便利。由于现代信息技术具有速度快、方便、安全、快捷等优点，已成为现代商业、金融和政府间进行信息沟通和交换的主要手段。与传统纸质信息交换方式相比，现代信息技术有不受时间、空间和人数限制等特点，也给食品安全的公众参与监管提供了可能条件。因此，我们没有理由拒绝现代信息技术给食品安全监管带来的高效和方便。不论身处何时何地的公众，只要其愿意，都可以通过互联网等方式参与食品安全的监管，向相关政府监管部门进行举报，要求对食品安全违法行为进行处理。另外，举报属于公众的自愿法律行为，只要其依法进行举报，不捏造事实，不诬告陷害，是否署名还是以笔名进行举报，都应当是可以的。

4． 建立对举报者的特别法律保护和奖励制度。从某种意义上说，对食品安全违法行为的举报行为是公民思想道德觉悟高尚、法律意识增强和关爱公众生命健康的义举，理应得到尊重和推崇，但由于举报行为根本违背和减损了食品安全违法行为者的主观意志和切身利益，必将带来违法者的极端不满仇恨和疯狂抵制与报复。另一方面，从我国食品安全执法实践看，绝大多数食品安全违法行为都是由社会公众特别是消费者的举报才引起监管主体的行政执法和司法处理，因此，为有效发动公众参与食品安全监管，鼓励举报者同违法行为做斗争，建立对举报者的特别法律保护和奖励制度将是十分必要的。针对我国目前对举报者、证人等的义举行为法律保护的严重不足，国家应及时研究制定出台有效保护举报人的专门法律，并采取有效措施，切实保护好公众举报者，并根据举报而使违法行为得以查处的实际情况给予相应的精神和物质奖励。

5． 建立无偿便捷的食品安全信息获取制度。根据食品安全和监管信息公开制度规定，全面有效公开食品安全和监管信息属于生产经营者和监管主体的法定义务，这也是充分实现食品安全监管中公众知情参与表达监督权的根本保障，因此，其有义务全面、有效、充分公开有关食品安全和监管的所有相关信息。对于社会公众来说，只要其愿意，就能向相关食品安全信息法定义务主体索取，或在法定义务主体的食品安全和监管信息公开处如网址、报纸和公告栏上等获取。另外，公众了解食品安全和监管信息资料时，可以直接抄录、复印、拷贝、摄影、摄像等其愿意采取的任何方式进行，不应受到任何限制。

6． 建立接受公众意见和建议专项制度。我国《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”我国《食品安全法》认真贯彻落实了这一宪法原则精神，该法第10条明文规定：“任何组织或者个人有权……对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”这是非常值得肯定的，然而，《食品安全法》第10条几乎是对《宪法》第41条原则规定的翻版，没有做任何具体细化规定，明显缺乏现实操作性，不利于公民批评监督权的具体落实。因此，有必要建立接受食品安全监督管理工作意见和建议的专项制度，专门负责处理公众对监管机关及其工作人员提出的意见和建议，并为建议者严格保密。针对我国行政执法主体都相应设有组织教育部门的现状，应依法明确由其专司该项工作，这样既有利于组织教育部门在贯彻执行党的基本路线方针和政策时，很好地吸收利用合理的意见和建议，改进行政执法工作，作好行政执法人员思想政治教育工作，提高执法队伍整体素质和执法水平，又有利于接受社会公众的有效监督，实现好公民的批评监督权。

参考文献：

[1]卢良恕.中国农业新发展与食物安全新动态[J].中国食物与营养，2004，（12）.

[2]徐晓雯.美国绿色农业补贴及对我国农业污染治理的启示[J].理论探讨，2006,（4）.

[3]王金秀,郑志冰.促进生态农业的财政支出政策研究[J].农业经济,2007,（3）.

[4]段忠清.我国农业面源污染的成因及其治理[J].无锡职业技术学院学报，2004,（3）.

[5]温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第二次会议上的政府工作报告[R].2009-3-5.

责任编辑 李 萍