生态治理中的非政府组织功能分析

秦昊扬

摘要：十七大报告首次将建设生态文明列为全面建设小康社会的新要求，建设生态文明需要多元主体的共同参与和努力。作为弥补政府失灵和市场失灵的第三种力量，非政府组织致力于解决生态危机及环境问题，在生态治理领域发挥着不可替代的重要作用：能有效地遏制政府失灵现象的发生，弥补生态治理中政府的不足；更易于发现企业不良环境行为，并对其实施有效监督；以其来源于基层，贴近民众而成为宣传生态理念，有效培养公众生态意识的有力主体。

关键词：生态文明； 生态治理； 非政府组织

中图分类号：F323.22 文献标识码：Ａ 文章编号：1004-0544(2009)04-0083-03

30年改革开放，中国经济持续高速增长，但同时能源紧缺、大气污染、土地沙化、水质恶化等一系列环境问题也随之浮出水面，令人无法回避——走粗放式的发展道路，资源和环境再也承担不起。中国已经进入高消耗、高污染的风险社会，中国比任何时候都更加迫切呼唤生态文明来化解生态风险。十七大报告首次将建设生态文明列为全面建设小康社会的新要求，这正是对现实的理性回应。建设生态文明需要多元主体的共同参与和努力，西方工业国家的经验表明，如果没有非政府组织的参与和推动，单靠政府从事环保，无法从根本上克服环境问题的产生。环境保护一直是非政府组织致力的领域之一，因此充分发挥非政府组织的作用对于生态治理非常重要。

一、 生态治理：“增长优先”论和“零增长”论的矫正

生态治理是生态文明的管理过程，其目标是在人类发展的基础上维持良好的生态状况，要实现这一目标，实质上就是要处理好发展与环境保护的关系。

关于经济发展和环境保护的关系，曾经有过两种截然不同的观点——“增长优先”论和“零增长”论。“增长优先”论主张先发展经济，然后再治理环境，这种先污染后治理的模式是许多工业发达国家走过的道路，我国之前也经历过这样一段严重浪费资源的过程。20世纪60年代，西方发达国家进入“高增长、高消费”的黄金时代，后起的发展中国家也不遗余力追求工业化，东西方都把经济增长作为第一位目标。这一切最直接的后果就是能源紧缺、环境污染、生态系统失去平衡。于是各国开始醒悟，开始关注环境问题，开始倡议可持续发展。“增长优先”论实际上只注重经济发展而忽视环境保护，以牺牲环境为代价谋求经济的发展，很显然，这是一种不可持续的经济发展模式，它所造成的后果印证了马克思百年前的警告:“不以伟大的自然规律为依据的人类计划，只会带来灾难”，[1]今天全球所面临的一系列生态危机正是自然界对人类的惩罚。

对自然资源的过度掠取使得大自然不堪重负，终于人类发展的无限性与环境资源的有限性这一矛盾激烈爆发，如果增长不停止而达到极性时，便会导致全球性危机和人类社会的突然瓦解。在这样的危机意识下，“零增长”论于是应运而生——环境污染和破坏既然是由于经济社会发展造成的，那么，要解决环境问题的最根本出路就只有停止发展。强调抑制经济发展来保护生态环境，这是罗马俱乐部1972年发表的研究报告《增长的极限》所得出的结论，此报告从人口、农业生产、自然资源、工业生产和环境污染等几个方面阐述了人类发展过程中，尤其是产业革命以来，经济增长模式给地球和人类自身带来的毁灭性的灾难。深刻阐明了环境的重要性以及资源与人口之间的基本联系，继而得出了要避免因超越地球资源极限而导致世界崩溃的最好方法是限制增长，即“零增长”的结论。这种单纯强调对自然的保护，已经演变成了被动的适应，无法满足人类生存和发展的需要，会使社会进步缓慢甚至倒退。

“增长优先”论和“零增长”论观点迥乎不同，但都基于一个共同的出发点：把发展与环境看成是互不相容的矛盾对立体，而实际上环境保护与经济发展并不是水火不融的，正确处理好两者关系，使经济和环境协调发展，实现人与自然的和谐共处正是生态治理的目标所在。如果说“先污染后治理”是对过去发达国家在没有认识到生态规律的状况下经济和社会发展模式的总结的话，那么在今天，各国特别是发展中国家和地区则应尽量避免再走这样的弯路。罗马俱乐部的知识预警也并非危言耸听，进入20世纪90年代，全球化显现并突然加速，现代工业的负面影响全方位展现出来，科学的进步、技术的滥用，人类文明和自然冲突以最强烈的形式爆发出来——生态治理就是人类在遭受到自然无情“报复”后痛定思痛所做出的一个明智的选择。

生态治理不是单纯为了生态而生态，不是单纯强调对自然的保护，环境保护是生态治理的重要组织部分，但除了环境保护之外，生态治理包含了更广泛的内容，强调在改造自然过程中遵循自然规律，尽量减少对自然的影响，同时通过一定的制度和措施保障甚至修复自然环境。强调在改善产业结构、增长方式、消费模式的进程中，尽最大可能积极主动地节约能源资源和保护生态环境。所以,生态治理既强调生态保护，又不放弃经济增长，实现既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要构成危害。因此，不能简单地以保护环境为由否定和拒绝生产生活行为，消极地对待自然，面对自然无所作为。而应在人类发展的基础上维持良好的生态，实现人与自然的和谐共处。

二、 非政府组织参与生态治理的理论基础

生态治理是一种多元参与的治理模式，它要求在市场配置资源的基础上发挥政府、企业、非政府组织的作用，形成一股合力，通过合作、协商、伙伴关系共同维护良好的生态。非政府组织又称为非营利组织或第三部门，通常将其定义为在地方、国家或国际层面上组织起来的非营利性的、自愿的、为公益服务的社会群体。20世纪80年代以后，非政府组织不断发展壮大，以致力于各种社会公益事业而引起世人瞩目，成为环境保护的一支重要力量。其参与生态治理的理论基础如下。

(一)治理理论

治理理论于20世纪90年代初期在西方国家兴起，现已逐渐成为社会管理与治理的一个重要理念和价值追求。作为一种新公共管理的方法，治理理论认为治理是政治国家和公民社会的合作，是政府与非政府的合作，“它强调政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动”。[2]政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心，治理理论打破了国家与社会二元对立的传统思维，原先由国家承担的责任正在越来越多的转移给各种私人部门和公民自愿团体，寻求的是一种通过调动各种力量和资源达到“善治”的社会体制。在强调国家与社会组织间的相互依赖关系及合作与互动时，更强调各种非政府机构的积极参与并承担相应的责任。

（二）公民环境权理论

上世纪70年代，美国学者提出了公民环境权理论，他们认为“每一个公民都有在良好环境下生活的权利，这是公民环境权最基本的权利之一，应该在法律上得到确认并受到法律的保护”。该主张提出后，引起轰动效应，并引发了国际范围内对环境权理论的大讨论。《东京宣言》要求“把每个人既有的健康和福利及不受侵害的环境权和当代人传给后代的遗产作为一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来”；1972年《联合国人类环境会议宣言》宣称，人人都有在良好的环境里享受自由、平等和适当生活条件的基本权利，在这种对环境权利的强烈呼吁下，一些国家及国际组织均相应地将“环境权”写入了环境保护法律文件之中。

公民环境权包括环境使用权、知情权、参与权和请求权，其确立明确了公众参与环境保护的资格，为公众参与环境管理及相关事务提供了权利基础。

（三）环境公共财产理论

环境公共财产理论是经济学家基于公共物品经济学提出的。它认为，环境污染的根源或环境质量之所以恶化，关键是由于人们所使用的环境资源所有权和使用权不够严密和周全所致，人们习惯于将这些公共财产资源过度滥用而导致严重恶化。为此，环境公共财产理论认为，空气、阳光等人类必须的环境要素，不能将其视为取之不尽、用之不竭的自然物中的“自由财产”,而是应该作为全人类的公共财产，任何人不得对其占有、支配和损害。它们应该由代表全体公民意志的政府机构来管理，并且引入科学的方法和程序，以维护环境资源的品质。

三、 非政府组织在生态治理中的功能

非政府组织是作为弥补政府失灵和市场失灵的第三种力量而崭露头角的，在生态治理领域，以解决生态危机及环境问题为目的开展活动，发挥着不可替代的重要作用。

（一）对政府失灵的弥补

在环境保护领域，不可否认政府起着至关重要的作用，几乎所有国家的政府都把保护生态环境视为必须的职责之一，但同时却也没有哪个国家能仅靠政府的力量保护生态环境。现代社会政府、企业、非政府组织三足鼎立，作为企业——市场体制和政府——国家体制之外的第三部门，非政府组织一直致力于环境保护领域，以其保护环境的强烈使命感和责任感，能有效地遏制政府失灵现象的发生，弥补生态治理中政府的不足。

政府在环境管理中既是管理者，又是被监督者。当代的生态问题基本上都是政府制定的发展政策所导致的结果。对政府来说，就环境与发展作出公共决策本身就是一个两难选择，长期以来，GDP增长率是评价政绩的唯一标准，在经济利益面前，环保意识往往不堪一击，一旦涉及到环保与经济利益的取舍问题，选择牺牲环境似乎是必然的结果，“至今为止，世界各国主要的环境政策制定标准仍然是经济标准，经济利益相关群体的意见对环境决策有很大影响，而按此标准的决策往往会为了经济利益而牺牲环境。”[3]作为政府和民众的中间组织，非政府组织能有效地监督和催促有关环保的条约及规定的落实。因此，通过非政府组织对政府行为进行监督，防止政府从经济利益最大化出发而做出短期行为极为必要。

从国外治理生态环境的成功经验看，保护生态环境、实施可持续发展一般遵循“公害——公众不满——舆论声援——政界关注——立法建构”这样的程序。不仅不完全是政府的主动行为，而且通常是政府在公众和舆论的压力下采取的。[4]20世纪70、80年代以来，欧美国家涌现出数量巨大的环境非政府组织，他们通过号召集会和游行，向政府当局的环境政策施加压力，并监督政府的环境管理和环境政策的实施，在这些组织的环保压力下，欧美国家政府切实加大了环保的资金投入和政策力度，在涉及环境问题的公共决策上不得不向民众开放，像建设核电站、水利工程、市政工程、开发旅游区等涉及环保的公共项目，都采取了公开听证和全民公决的形式，由民意决定涉及环境的建设项目。

非政府组织不仅是制约政府在环境问题上产生负面作用的有效机制，也是促使政府发挥环境保护正面功能的重要推动力量。生态环境保护现已成为西方政治家新的政治“护身符”，为了顺应绿色潮流，打“绿色牌”、“生态牌”成为政治家获得和巩固权力的重要手段。目前，欧美许多国家政府内阁的环境部长几乎都是由绿党人士担任。此外，由于环境非政府组织中聚集了一大批环境问题的专家、学者和法律人士，政府在解决各种环境问题时往往要征求他们的意见，从而使环境非政府组织成为国家环境立法和决策中不可低估的力量。

与政府部门的决策行为相比，非政府组织所具有的“草根性”和“亲和性”使得它的组织运作具有更高的效率及效益。它能够基于现有的生态资源，根据不同地域、不同人群、不同条件的变化及时做出调整，反应迅速，适应力强，能从事那些政府做不到、做不好或不便去做的事情。

(二)对市场失灵的弥补

在市场经济条件下，作为市场主体，企业必然以追求利润最大化为目标，其具体经济行为很少关心甚至不关心环境成本，因为企业对环境作用产生的负面效果并没有通过成本——效益的交易方式反映出来，成本与收益的不对称致使企业不会自动地保护、珍惜生态环境，这就是生态治理中的“市场失灵”。

市场这只看不见的手，经常会不顾环境代价、社会成本，只是追求某一系统经济利益最大化，不惜破坏生态环境，毁灭生态资源。企业自身固有的利己性，容易产生各种各样的自利行为，生态环境的破坏和污染是其中最为严重的问题，市场调节生态失灵，政府干预也有自身的缺陷，使得必须依靠非政府组织的力量，约束企业行为，加大对其监督的力度。毫无疑问，环境非政府组织更易于发现企业不良环境行为，并对其实施有效监督，它可以及时将环境污染状况等相关信息向媒体曝光或在互联网上发布，以此对企业形成环保压力，迫使企业采取控制污染的措施。使企业认识到个体的自我利益可以通过别人利益的实现而最大化，最终实现“利他”。

市场经济中的环保产业是一项新兴的“朝阳产业”，也是优化环境、防止污染的物质基础和技术支撑。非政府组织可以通过业界联合促进环保产品的研制、生产、流通、消费，尤其是高新技术的环保企业，促使其将环保科研与环保产业相结合，逐渐形成规模效应。

公众是绿色消费的主体，对绿色产业的生存和发展有着重要影响，当公众都选择绿色产品时，非绿色产品也就没有了市场。非政府组织可以最大限度地带动公众广泛参与支持绿色产业的行动，抵制那些有害环境的产品，迫使企业转变传统的经营理念和方式，树立绿色生态理念，善待环境。

（三）杜绝公地悲剧，使生态意识成为自觉行为

生态治理是一项功在当代，利于千秋的伟大事业，需要最广泛、最普遍的社会个体的参与，以此杜绝公地悲剧的出现。非政府组织以其来源于基层，贴近民众而成为宣传生态理念，有效培养公众生态意识的有力主体。

“公地悲剧”理论是美国生物学家哈丁提出的，此理论认为，草地是公有的，而每一位牧民都希望自身利益最大化，在没有法律和道德的约束下，他们随意增加自己的牲畜，于是牧场很快便因过度放牧而遭破坏，结果是危害了全体牧民自身的根本利益。过度砍伐的森林、过度捕捞的渔业资源及污染严重的河流和空气，都是“公地悲剧”的典型例子。之所以叫悲剧，是因为每个当事人都知道资源将由于过度使用而枯竭，但每个人对阻止事态的继续恶化都感到无能为力，且都抱着“及时捞一把”的心态加剧事态的恶化。

在人们的日常生活中，类似公地悲剧的生活方式、消费方式和行为方式对生态环境有着日积月累的腐蚀，谁都不否认保护环境的重要，可谁都又不把保护环境当作与自己直接相关的事。生态意识能否深入人心，能否被公众所普遍认同和接受，并逐步变成每个公民的自觉行为至关重要。非政府组织的职责就是唤醒社会成员的生态意识，动员全社会参与环保事业，创造崇尚绿色生活的社会风气。因其来自于基层，了解公众的喜好，因此可以以公众喜闻乐见的方式宣传、教育公众，潜移默化地改变公众的消费观和不良的生活方式，有效地减少生活型污染，把节约资源、保护环境变成公众的自觉行为；宣传新的消费观，提倡适度消费、健康消费，以节约资源为荣。使每个人必须有环境道德觉悟，必须有维护环境的责任感。在全社会营造一种保护生态、控制污染的良好社会风气，形成人与自然和谐相处的生产方式和生活方式。

只有当每个人在内心深处树立了要尊重自然，与自然和谐相处的生态观，才会有足够的动机去选择可持续的经济发展模式，才会积极主动地去执行保护环境的法律。而生态意识的提高反过来又可以促使更多的人参与到环境非政府组织的活动中来，带动更多的人树立生态忧患意识、参与意识和责任意识。全民的生态文明观、道德观、价值观确立起来，生态治理的目标指日可待。

参考文献：

[1]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯全集（第3卷）[M].北京:人民出版社.1972.

[2]俞可平主编. 治理与善治[C].北京：社会科学文献出版社.2000.

[3]李泊言.绿色政治[M]. 北京：中国国际广播出版社，2000.

[4]陈晶曙.哲学视野中的可持续发展[M]. 北京：中国社会科学出版社.2000.

责任编辑 李 萍