国外高校学生贷款资格审查的借鉴与启示

杨　晴　叶　芃

摘要:学生贷款是提高高等教育参与的有效途径,准确界定资助对象是实施学生贷款的首要环节。了解美国、日本和菲律宾三个典型国家的学生贷款资格审查的方式方法、优缺点等对我国高校学生贷款资格审查有借鉴与启示作用:中国高校学生贷款资格审查的基本目标是为了实现社会公平,应立足于我国国情,强化制度建设,建立完善的贫困生认定指标体系。

关键词:家庭经济状况调查;贫困生判定;学生贷款

中图分类号:G649

文献标识码:A

文章编号:1673-8381(2009)06-0071-05

学生贷款能够增加高等教育经费总量从而扩大高等教育的规模,使那些没有家庭或其他形式经济支持的学生对本人的高等教育进行投资成为可能,是提高高等教育参与的有效途径。利用学生贷款提高贫困生的高等教育入学机会和改善教育不平等问题是一个世界性的趋势。自20世纪80年代以来,越来越多的国家开展了学生贷款项目,现在全球有60多个国家开展了学生贷款工作。学生贷款在许多国家成为学生资助的最主要的形式。

准确界定资助对象(即贫困生)是学生贷款实施的第一步,具有重要意义。首先,在具体操作时由于国家政策中“经济有困难”需要一个定量化的标准,贷款资格标准明晰有助于帮助银行尽量避免操作上的“保守性”和“主观随意性”。其次,由于政策目标准确指向真正经济贫困的学生,可以为高校争取更多的优质的贫困生生源,使得高校生源结构均衡,同时也可以消除贫困生面临的现实困难,激励他们在校期间奋发学习,从而提高高校教育质量,同时也能有力地推动中国高等教育大众化进程。第三,有助于政府公平合理地配置教育资源,有效地进行人力资本投资,充分保证每一名合格的学生拥有平等的受教育机会,进而维护社会的经济平衡、政治稳定和提高整个国家的综合国力。

然而,当前我国助学贷款政策仍存在贫困生认定方法落后、结果模糊、指向对象和受益对象不一致等问题,因此,本文拟选取美国、日本和菲律宾三个典型国家,对其学生贷款资格审查的方式方法、优缺点等进行介绍和分析。

一、学生贷款资格审查的三个典型案例

美国、日本和菲律宾,三个截然不同的国家,家庭经济状况调查和需求分析在学生贷款资格审查中都得到了应用。每个国家都有一些为鉴别贫困生高等教育的资助目标所借鉴的经验。

1美国有着相对较高的个人收入税和高度发达的收入审核制度以及收入税的强制征收措施(可能转而形成一种较为温和的高税收传统),这样也比较容易建立一个家庭经济调查体制。首先,确定收入的组成部分,要求区别毛收入和纯收入,这样的薪水才足以和工资收入相提并论(假设雇主提供的薪水数字是准确的)。其次,美国也有着收入控制体系,如同成效显著的收入申报和审核体制一样,也就是所谓的非劳动收入:比如股息、利息、资产出售的资金收入和赌博所盈利。最后,由于存在着一个自由的市场经济且已执行多年,所有的个人所拥有的财产,比如房子、企业和农场的市场价格已经确定,而这些是家庭经济调查所涉及的资产范围,对个人的经济支付能力有更加重要的作用。简单地说,父母的经济状况可以通过其缴纳的个人所得税记录准确查询(这个纪录除了有收入以外,还有许多个人经济方面的信息)。结果,虽然这些分类的指标对于弥补收入和财产评估方法的不足仍然有用,比如,家庭需要供养的成员数目和家庭中在读学生数,但是,也没有必要使用这些分类指标来代替家庭经济状况调查的评估报告。

2日本也是一个高度发达的国家,有着比较成熟而且相对高效的收入税征收体制。这种体制也可以作为反映家庭经济状况的指标来确定个人是否有资格获得与家庭经济状况挂钩的资助金和贷款资助。日本家庭经济状况调查对收入评估的范围比较广:薪水收入和非薪水收入是不同的,而且收入包括所有家庭成员的收入(包括所有未婚的家庭成员和已经分居的配偶),这些收入和资产的标准(包括房产)与各种类别的分类指标结合起来,比如家庭成员数目,赡养的残疾人数和突如其来的医疗开支以及类似的一些费用,这样才能最后确定家庭的经济状况,从而认定其是否有资格获得一定的资助。

3菲律宾是发展中国家,教育资源有限(大部分学生在私立高校就读,各地都一样),和非洲以及其他低收入国家一样共同面临着许多问题,包括:没有确定的收入税,“地下”经济盛行,许多经济政策的执行缺乏透明度。这样,菲律宾的贷款资格审查是结合个人申报的收入和财产,同时也考虑其他几种分类指标,然后对这些申报进行准确的审核,以此来确定学生经济资助的分布情况。例如,一个家庭要获得经济资助,除了要申报常规的要交税的收入,房产和其他可以流动的资产以外,还需要提交主要的账单(例如税费和电费清单),日常交通方式(包括交通形式和交通工具的类型),学生就读的高中类型,主要家具和电器(比如电视机和洗衣机),还有所有的个人人寿保险。这些分类的指标可以部分弥补用申报的收入和财产评估经济状况的不足之处,这样或许会更公平更精确地评估其经济承受能力,作为相对独立的指标也可部分证实申报的收入和财产评估的正确性(或者揭开隐瞒的收入)。

二、美国贷款资格审查中公平与效率博弈

美国一开始就引入了一套统一的需求分析方法并且一直被所有的高等教育机构沿用到20世纪80年代(林德和吉尔罗伊,1997)。相对来说,这种需求分析的方法仅仅是一个审核实际资助需求和促进提高低收入家庭入学率的预测工具。

需求分析中最显著的变化是1992年的高等教育法案中引入了一个新的体系称为联邦资助方法(FederalMethodology,简称FM)。这个法案实施以后,低收入家庭从联邦政府、州政府或其他机构获得的有效助学金减少了。例如,联邦佩尔助学金分担了教育成本中的最大额度,在1975/1976年度,这个额度占到了84%,到2001年度已经降到了39%,为了达到1975/1976年度的购买力,佩尔助学金的额度需要上调300000美元,达到接近680000美元的水平。这些变化明显对那些能得到联邦助学贷款的贷款者的社会经济地位有很大影响。例如,据瑞德(1999)报道,在1992/1993—1995/1996年度,来自收入在60000美元或更高的家庭的大学生资助贷款获得者的比例提高了,而来自40000美元以下的家庭的学生获得资助贷款的比例却下降了,这种重新分布也使得来自最低收入社会阶层的学生有3200美元的需求无法满足。

由于两个不同的原因,需求分析体系的这些变化也加重了所有收入阶层家庭的债务负担。对高收入群体来说,新的资格认定要求他们进入高收费的高等教育机构,这些家庭就比过去有着类似收入的大学生家庭背上更多的债务;与此相反,对于低收入家庭来说,增加的债务负担过于沉重。而自从1992年以来,佩尔助学金的拨款不足,再加上其他一些超出他们收入水平的开销,将低收入家庭推入了繁重的贷款行列中。

通过扩大以表现优异来获得资助资格,使得以需求为基础的经济资助中的有效助学金部分进一步减少了。因为当计划的资金维持不变,而资助对象被扩大或助学金额与学术表现挂钩时,资金将不可避免地从更需要资助的学生手中转移。

在资助方案中,始终贯穿着两种不同的资助理念,一种是以经济需求为基础的资助(Need瞓asedaid),另一种是以优异表现标准评审的资助(Merit瞓asedaid),如从公平的角度,资助更多地应该给经济支付能力最差的弱势目标群体,以保证公平的入学机会;如侧重效率则更多地考虑最有发展潜力的所谓最有前途的目标群体,这也正是公平与效率之间的博弈。高等教育机构之间为了获得更好的学术威望而相互竞争使得这个问题愈演愈烈,而关系到政府对有经济负担能力的人进行资助的政策,可以说20世纪90年代的经济环境已经大大改变了低收入家庭学生的入学环境,这样,对大部分高等教育机构而言,愿意支付且值得支付的优秀在校生成为优先资助的对象(虽然反对有经济负担能力的人成为优先资助对象)。结果越来越多的奖励资助堆积在大量已有的公共资助上,吸引着大量富有家庭的子女进入最有声望的公立或私立学院或大学,并将不富裕家庭的子女排挤到声望较差的公立学校或职业学院。长久以后,有能力支付费用的人抛弃了利他主义理念。

在目前的实施中,需求分析共识已经失去了最初的部分原则,这就是致力于解决穷人所需。按照当前的情况,新的经济需求分析为新的不平衡提供了便利条件。学者约翰斯通[JP2]和温斯顿估计,高等教育成本仍然在飞涨,并且超过了通货膨胀率。正如所料,未来的财政处境甚至会更加紧张,尤其是优先资助的政策目标从入学率转移为绩效的时候,这将对低收入家庭急剧增加了一个需求缺口。首先,通过恢复资助入学率为目标,来改变当前经济需求分析中优先资助政策,以应对将来和目前的需要,假如入学率优先资助,那么来源稀缺的联邦资金就必须以经济需求为基础来进行目标资助,只有这样,经济需求分析才能维持其存在的基础,这就是利他主义社会意识和道德价值。

三、某些发展中国家的学生贷款资格审查

在低收入国家中包括非洲的很多国家在内,典型的就是收入和财产的申报与审核信息不可靠。这些国家的大部分家庭的生计来源于农业,而且夫妻分居和漂浮不定的居住模式以及落后的信息系统,使得追踪可能获得资助的家庭收入和财产状况相当困难,因此用这些指标来确定是否应该给予资助的可能性不大。

关于收入和资产的信息有限或根本就没有;没有自愿对这类信息公开的文化传统;隐瞒收入被发现而受到处罚的可能性极小,这样,在发展中国家建立一个可靠、公平而又卓有成效的家庭经济状况调查体系非常困难。事实上在非洲,还没有成功的成本分担的例子,似乎可以得出一个结论:成本分担仍然是一个遥远的目标,永远受政治的、理性的、技术上的障碍的摆布。在非洲的少数几个家庭经济状况调查成功的例子与其贷款回收或在总体原则一致的情况下作适度成功的调整后的例子是一致的,这就是说,对所有学生都收费(南非又是个例外)。

同时,非洲对高等教育的需求迅速增长,而仅仅靠公共财政支出来维持这种成本不断增长似乎显得更遥远。虽然在非洲的高等教育中,成本分担和目标资助的作用有限,但这仍然是必不可少的,所以,我们可以断定:非洲国家(或其他一些发展中国家)必须继续努力建立一个为高等教育(或其他社会服务)服务的家庭经济状况调查和目标资助体系。因为我们无法在非洲指出一个真正成功而且普遍可靠的模式,所以我们在对发达国家中的家庭经济状况调查和在非洲的目标资助的有限理解的基础上,提出了一些简单的结论。

第一,发展中国家的家庭经济状况调查必须结合几点:首先,自愿申报收入和财产;其次,一些约定俗成的分类指标和自愿申报相结合的支付能力评估方法同其他财产和收入的价值评估方法应强制执行;再者,对信息进行抽样审核的体系;最后,弄虚作假者能够受到处罚。

第二,所有的家庭经济状况调查计划即使是在美国这样的发达国家中使用的计划也有折中和不完善的地方,可以想象在非洲国家的家庭经济状况调查计划,尤其是在其起始阶段,也将是不完善的,而且是综合考虑了公平和效率这两个重要的目的之后折中的结果。同时,发达国家的经验证实:有清晰透明的政策和存在健全完整的体系(许多OECD国家存在数十年),那么即便是缺乏一切必要的数据资料和传统,也会将家庭经济状况调查计划中可避免的不完善之处缩减到最小,而这些不完善都是在失败的过程中出现的。认真思考各种困难和问题,就能设计出一些清楚明了并可行的解决思路。

例如,围绕着如何处理房子和农场之类的财产有许多方法,所有这些方法在技术上都比较复杂并且在政治上是不受欢迎或行不通的(或两者皆有)。但是完全不能接受的和代价高昂的办法并不是解决之道:假设资产和收入可以很容易就从一个人转移给另外一个人,那么在使高等教育资金多样化的过程中就会产生一个不受欢迎、不公平也不会成功的结果。换句话说,目标资助计划未能预知这些潜在的风险就并不比非目标资助计划更优越,并且也不能达到公平和高效的结果。

第三,家庭经济状况调查或需求分析计划并不一定要完美,但是必须保证清晰、透明且能预知结果。说到底,一个真正有效而经济的目标资助体系必须继续依靠自愿参与和因势利导。这需要人们信任这个体制,但是这样就要考虑到:其一,公平是必不可少的;其二,代价不能太高或容易出错。这个体制不仅要求清晰和可以预知结果,而且事实上表达的也是信任和主动。无法避免的复杂性、多个指标的不完善以及审核信息的烦琐程序,不仅会使政府部门不欢迎,也会令这些低收入和少数民族或少数语种的学生及其父母怨愤,因为他们是带着希望参与到这个申请资助的程序中来的,在这种情况下,清楚明了和可预知结果就成为必不可少的要求。为有经济需求的家庭申请到经济资助也同样重要,尽管会增加成本,但有助于实现高等教育目标资助上的公平(纵向的和横向的)。

第四,成本分担和目标资助计划的发展(尤其是完善),需要地方政府广泛参与,包括宗教领袖、地方政府部门、社区组织和文化团体。例如,确定合适的资助家庭更加需要文化和宗教传统,又包括了其文化的可接受性。一个可行的强制执行的方案决定了希望家庭分担多少费用,这个方案由政府来对公众实施。

第五,一个可行而卓有成效的成本分担,伴随着以家庭经济状况调查为基础的学生经济资助,要求除了教育部门以外的政府代理机构的参与,包括主管教育机构、税收、人口普查、移民、邮政服务、社会福利和其他事务部门及其代理机构的参与,并且包括从中央到地方省级各部门及其代理机构;一个成本分担和资金分布计划的构成和成功执行需要一个强盛有力和敢于负责的政府。

四、借鉴与启示:我国实行学生贷款资格审查的几点思考

与其他发展中国家、低收入国家相类似,在我国文化中,收入和资产属于个人隐私,是难以向外界透露的。同时由于信息不透明,税制的不健全,隐性收入和地下经济的大量存在,使得常规的收入统计和调查很难准确真实地反映实际状况,故家庭经济状况的真实性难以判断和厘清。回应中国的现实,我国的贷款资格审查有必要注意以下几点:

第一,基于家庭经济状况调查的贫困生认定,其基本目标是为了实现社会公平在帮助社会弱势阶层子女入学的同时提高高等教育的入学率。实行高等教育成本分担与补偿,进行家庭经济状况调查,其目的是为了合理认定学生家庭的可支付能力,其中支付能力差的群体就构成了资助政策的实施对象,所以进行家庭经济状况调查的基点是促进高等教育入学机会的公平。

第二,贷款资格审查应立足于我国国情,更多地考虑到我国政治的、经济的、文化的和现实的需要。运用家庭经济状况调查进行目标资助,是政府的政策目标,要考虑国家的财政能力,同时也要为国民文化所接纳,更要针对本国现实背景中存在的不足。

第三,强化制度建设,完善贫困生认定的相关配套政策和措施。譬如,加大对大学生资助政策的宣传和诚信教育的力度,使学生在全面了解资助政策的程序、方法和标准的基础上能够积极主动地参与到贫困生评定与监督的过程之中,从而进一步提高贫困生资助的效益和效率;建立生源地贫困生认定监督与责任追究机制,通过政府和高校的共同参与,从信息披露、定期或不定期检查、担保与责任追究等方面对贫困生认定的相关制度进行重构;建立动态贫困生档案制度,及时地调整和更新贫困生的基本信息,全方位地进行动态管理;建立贫困生消费信息调查和公示制度,定期或不定期地对贫困生资助资金的使用情况进行调查,主要是对其消费情况、消费行为进行调查,以提高资助资金的使用效能;此外,一个完善的目标资助方案必须尽量避免潜在的风险、减少可能的漏洞,而健全的法制是其最好的保障,因此有必要尽快建立立法程序以强制执行政府政策,并严肃惩处弄虚作假。

第四,建立完善的贫困生认定指标体系,遴选出影响家庭经济状况的关键指标。根据指标体系构建中的科学性、可比性、可行性以及动态性的原则,高校贫困生认定体系的总体思路是选择一些比较重要的、具有代表性同时又可以被量化的指标,这样既能达到对学生贫困程度认定的目的,又能大大简化计算或测定。参照世界大多数国家的贫困生认定指标体系,我国家庭经济状况调查中关键指标的选择应包括:家庭人口、家庭成员的全部收入、需要供养的子女、非工资性收入、资产(房产、土地等)、特殊情况的说明(失业、重病、残疾、意外灾难等),等等。

综上所述,国家实行学生资助的目的是为了服务于高等教育机构、学生以及广大的社会。说到底,成本分担、资源配置、确定资助对象以及家庭经济状况调查也仅仅是为了实现高等教育目标最大化的手段:创造和传承知识,建立民主化的国民社会,培养和造就大批合格的劳动者,有效地挖掘个人潜能以及确保社会公正的实现。