北京市“大学生村官”政策的由来与变迁

主持人言:时下,10万大学生“村官”计划正掀起新一轮“知青下乡”热潮。有关大学生村官的最早权威性政策要数2005年6月中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》(中办发[2005]18号),《意见》第十条指出,要大力推广高校毕业生进村、进社区工作。从2006年起,国家每年有计划地选拔一定数量的高校毕业生到农村和社区就业,争取用3到5年时间基本实现全国每个村、每个社区至少有1名高校毕业生的目标。随后几年间,中央还出台了相应的加强政策。

在政策目标与政策结果之间横亘的是一个巨大的关于政策执行的黑箱,政策执行的过程要经历领会、解释、宣传、制订实施方案和具体操作等行动环节。在政策执行的实际过程中会有很多变数,难免要发生政策目标的偏离与信息的耗蚀,出现政策目标变形、走样,甚至落空的现象,常被理解为政策失真。这种失真多半又是政策执行者误解或有意曲解所致,人们常说的“上有政策,下有对策”、“政策目标替代”、“中央与地方的博弈”就是这个意思。

然而,在人们普遍对政策执行的目标偏离现象进行批评的同时,还应该看到,在特定情况、特定阶段,政策目标的不完全实现的现象也是一种理性的政策执行行为,不无合情合理、合乎时宜的一面。辩证地看待某些政策目标“偏离”的现象,从正面给予适当的肯定,同样是有价值的,有助于我们对“黑箱”的理解。

18号文件提出的如何引导和鼓励大学生面向基层就业的工作内容有九项之多,然而,目前为什么恰恰只有“大学生村官”政策这一项执行得更为彻底呢?对此,王少峰以“中央政策的地方选择性执行”为论点,并进行了适切的解释论证。地方之所以要有选择性地执行政策或者能够选择性地执行政策,通常并不是主观上刻意对政策目标的有意识选择、偏离,而是基于特定的历史条件与场域。回到18号文件,该政策内容宽泛,目标不够聚焦,光牵涉到的政策执行主体就有省级政府、企业、大学生等。其中的“大学生村官”政策是由北京市委组织部联合教工委、农工委等10个部门来贯彻执行。众所皆知,“市委组织部”是一个“强势”部门,作为“大学生村官”政策的执行主体,它更有优势,这就不难理解大学生村官政策的执行会被优先选择而且执行起来更具实效。当然,王文还分析了其他方面的原因,如政策本身的吸引性、操作上的便利以及情感基础等以说明为什么“大学生村官”政策能够被优先“选择性执行”。

故此,从正面看政策的选择性执行,实际上就是从实际出发,具体问题具体分析,抓政策的主要矛盾和矛盾的主要方面,重点突破。我们常说,政策执行要讲究忠实性、灵活性、创造性以及以人为本等原则,北京市政府从18号文件九个方面内容中选择“大学生村官”一项作为重点突破,其实是“原则性与灵活性辨证统一”的政策执行原则的体现。政策执行中的灵活性,是指在不违背政策精神和目标的前提下,政策执行者从实际出发,采取灵活多样而有针对性的方法、措施和手段,因人、因时、因事、因地制宜地创造性地执行政策,目的是使政策目标能更好地实现。地方政府的政策选择性执行其实还可能会是政策的创造性执行,尤其是蕴含着本土化、地方化的政策执行变通可能,实际上这种自主创新空间与可能也是政策制定者预留的。

政策执行的主体、环境、所拥有的资源与条件等皆有差异和变数。政策执行环节更应该容忍一定程度的灵活性与变通性。试想,全国几十个省(市)落实中央的18号文件或具体的“大学生村官”政策,若依葫芦画瓢,“省省一面”,那也不太正常,至少不值得称道,毕竟省情不一样,政策执行主体的能力也不一样。组织理论学派认为,一个目标明确的政策能否有效执行,关键要看执行主体的主客观条件,主观上要看能否理解领会政策和愿不愿意执行;客观上要看资源条件与执行能力情况,本期的案例可供大家另眼一读。

摘要:自中央政府文件《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》发布以来,北京市各部门积极采取措施,贯彻落实。然而,从北京市执行该文件的过程来看,“大学生村官”政策这一项内容相对执行得更为彻底,体现出了中央政策的地方选择性执行的特点。政策的地方选择性执行有其自身缘由和内在逻辑,是政策执行的原则性与灵活性的辨证统一,也反映了政策执行的本土化自主创新内涵。

关键词:北京市;大学生村官;政策执行;地方选择性执行

中图分类号:G420;G473

文献标识码:A

文章编号:1673-8381(2009)06-0014-06

选聘高校毕业生到村任职,对于改善农村基层干部队伍结构、培养新农村建设骨干力量和党政干部后备人才,推进新形势下农村改革发展,夯实党在农村的执政基础具有重大意义。大学生村官政策也是目前我国缓解高校毕业生就业压力、引导大学生理性就业的重要举措。大学生村官政策实施几年来受到了社会各方面的普遍关注,不但吸引了广大本专科学生而且也得到了不少硕士研究生、博士研究生的热情参与,赢得了大部分农村群众和基层政府及有关组织的欢迎。

一、北京市落实大学生村官政策的大致历程

这项具有鲜明中国特色的教育政策,缘起于从1998年开始连续多年的大学生的扩招,到2005年,全国高校在校学生(研究生、本专科大学生、民办高校学生)达到了2300万人。如何安排2005年及以后每年500多万毕业生的就业问题,成为摆在从中央到地方各级政府面前的一项重要课题。

(一)中央政府层面的相关精神与政策

中央政府于2005年6月29日以中共中央办公厅和国务院办公厅的名义联合下发了《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》(中办发[2005]18号,以下简称18号文件)。文件号召高校毕业生面向基层就业,并阐述了引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的具体内容和相关政策,共涉及九个方面:一是完善鼓励高校毕业生到西部地区和艰苦边远地区就业的优惠政策,二是积极鼓励、支持高校毕业生到基层自主创业和灵活就业,三是大力支持各类中小企业和非公有制单位聘用高校毕业生,四是探索建立高校毕业生就业见习制度,五是逐步实行省级以上党政机关从具有2年以上基层工作经历的高校毕业生中考录公务员,六是加大选调应届优秀毕业生到基层锻炼的工作力度,七是实施高校毕业生到农村服务计划,八是大力推广高校毕业生进村工作,九是大力推广高校毕业生进社区工作。

如何执行这个文件?中组部、人事部等中央八部委于2006年2月28日印发了《关于组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作的通知》(国人部发[2006]16号),对18号文件的第9条(即实施高校毕业生到农村服务计划)做出了具体解释和部署。此后,2008年,中组部、教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合下发了《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见(试行)》(组通字[2008]18号),中央有关部门已决定,从2008年开始,连续用5年时间,选聘10万名高校毕业生到村任“村官”,每年选聘2万名。中央领导同志对选聘工作高度重视,先后多次作出重要批示,要求建立健全长效工作机制,既注重对大学生“村官”的激励保障,又要强化竞争择优,确保大学生“村官”下得去、待得住、干得好、流得动,真正成长为社会主义新农村建设骨干力量和党政干部后备人才。为了贯彻落实中央领导同志重要指示精神,进一步加强和改进选聘工作,完善配套政策,健全规章制度,不断提高选聘工作的制度化、规范化水平,逐步形成选聘工作的长效机制,2009年,中组部等12个部门还联合下发了《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》(以下简称《长效机制意见》)。

(二)北京市大学生村官政策的执行

作为地方政府对中央政府政策的落实,北京市委市政府于2005年11月22日以办公厅名义下发了《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的实施意见》(京办发[2005]32号),组织部、教工委、人事局三部门于12月27日联合下发了《贯彻落实〈关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的实施意见〉分工方案》的通知(京组发[2005]15号),对18号文件的落实提出了明确的要求,并进行了任务分解。

作为任务承担部门之一的北京市委组织部联合教工委、农工委等十个部门于第二天即12月28日下发了《关于引导和鼓励高校毕业生到农村基层就业创业实现村村有大学生目标的实施方案》的通知(京组发[2005]16号),在全市建立了引导和鼓励高校毕业生到农村基层就业工作联席会制度,并在市人事局设立联席会办公室,专门负责选聘大学生“村官”的具体工作。文件要求:结合北京实际,采取公开招聘的方式,聘用北京生源的普通高校毕业生以及非北京生源的北京地区普通高校毕业生,担任村党支部书记助理、村委会主任助理,3年之内确保实现“村村有大学生”的工作目标,力争实现每村有2名大学生的目标。按照三步走的部署,第一年,选聘2000名左右大学毕业生;第二年,实现“村村有大学生”的目标;第三年,根据目标落实的情况进一步巩固和提高。文件明确了此项工作的实施方法和步骤、保障措施和组织管理,并要求组建市、区县、乡镇的工作机构。

随后,相关部门相继下发了《关于面向2006年应届高校毕业生招聘村党支部书记助理、村委会主任助理的公告》、《关于印发〈聘用高校毕业生担任京郊村党支部书记助理、村委会主任助理劳动合同书〉(示范文本)的通知》(京人发[2006]47号)、《关于印发〈北京市到京郊村党支部书记助理、村委会主任助理的高校毕业生工资发放和社会保险缴纳管理办法〉的通知》(京人发[2006]48号)、《高校毕业生到农村工作政策30问》等政策性文件。

根据市里的统一部署,2006年上半年,北京市13个远近郊区县先后组建了专项工作的领导和工作机构,制订工作方案,出台管理办法、职责要求、考核办法等规章制度,由此正式启动实施了北京市的大学生村官工作。

时至今日,2006年选聘的大学生村官任期已满三年。北京市针对第一批及以后陆续合同期满的大学生村官就他们的出路进行了相关政策的完善:一是续聘一部分优秀的大学生村官,并逐步为他们解决事业编制身份;二是协调教育部学生司落实大学生村官考研加10分的政策;三是即将出台合同期满大学生村官自主择业和自主创业的相关优惠政策企业招用合同期满大学生村官可以享受每年3000元的工资性岗位补贴,合同期满大学生村官自主创业可以免交各类行政事业性收费,为合同期满大学生村官自主创业提供2年免息小额担保贷款等;四是组织协调有关部门面向合同期满大学生村官招录公务员;五是为合同期满大学生村官就业搭建平台,要求市属用人单位接受大学生村官;六是自7月1日起,对尚未落实就业岗位的大学生村官登记失业并按照有关规定领取失业保险金自2006年至2008年,三年来北京市13个涉农区县共选聘了大学生村官8136名,其中2006年2016名、2007年3025名、2008年3095名,在全国率先基本实现了“村村都有大学生,每村有两名大学生”的目标。截至2009年1月31日,全市尚有7729名大学生村官工作生活在所在区县的3955个行政村。他们来自全国300余所高校,涉及理工、文史、农林等多个专业,本科以上学历4982人,占645%,其中硕士381名、博士1名。三年共有407人离岗,占选聘人数的5%,低于初次就业毕业生的流转率,其中,约三分之二是由于试用期资格复审不符合选聘条件解除合同的。由此可见北京市的大学生村官队伍是比较稳定的。

三年来,8000名大学生村官生活在农村,工作在农村,发挥自身的优势与特长,社会的认同度越来越高,被村民形象地称为:政策宣传员、决策咨询员、科技普及员、信息调研员、档案管理员、村务协管员、文化小教员、活动组织员,他们在服务新农村建设、服务农民致富中,发挥了积极作用,得到了农民的认可。一些优秀的大学生村官不但愿意扎根农村,更有其中的佼佼者被村民选上了村支书、村主任,成了新农村建设的带头人,如在北京市门头沟区永定镇坝房子任村党支部书记助理兼团支部书记的周倍良,被评为“全国十佳大学生村官”;在北京市房山区拱辰办事处黄辛庄工作的大学生村官陈丽娟,被选为北京市人大代表;被乡亲们称为“七彩红薯村官”的首批大学生村官王贺,任期满后续签了留在原岗位的合同,等等,他们都心怀建设新农村的远大理想,学以致用,勤奋工作,取得了骄人的成绩也赢得了群众的信任与赞许。

为什么高校毕业生到农村就业,作为中央文件要求的一个方面受到地方和大学生的青睐并收到了比较好的效果?从农村的实际情况来看,其主要因素可以从以下几个方面考量:

首先是农村优秀村级干部的相对匮乏和新农村建设的需要。随着我国现代化和城镇化的进程,农村大量的优秀人才通过考学参军、外出经商打工等方式离开了农村,留在农村的多是妇女、儿童和老人,村级后备干部队伍和基层人才队伍几乎成了空白。而新农村建设给农村的发展既带来了机遇,也提出了高素质建设人才的要求。

其次是高校毕业生就业的压力和农村就业的低门槛、低风险。每年500多万且在不断增加的大学毕业生(2009年高校毕业生共有610万需要就业),就业的形势十分严峻,如果大学毕业生还把眼光盯在国家机关、事业单位、外企名企,恐怕很难如愿。而到农村就业,担任大学生村官,竞争相对小一些(刚开始时如此,现在情况也在发生变化,村官的录取比例也达到了1∶[KG-2]6左右);并且大学生村官对专业的要求并不太高,工作以后不存在专业适应度的问题,需要的是基础的素质和能力。

再次是高校学生到农村就业担任大学生村官有着清晰和坚实的政策保障。18号文件对大学生村官的待遇和出路进行了原则性的要求,北京市的落实文件(京组发[2005]16号)更是对大学生村官任职薪酬、社会保险、劳动合同、留京户口、考录公务员、报考研究生、工龄计算都做出了明确规定,各个区县在执行过程中也都有具体的政策安排,很大程度上打消了大学生的顾虑。

大学生到农村就业担任大学生村官还有一定的情感基础。报考大学生村官的高校毕业生多数来自农村,或者是父辈来自于农村,和农村有着天然的感情基础。其中,许多大学生本身就是回到自己曾经出生或生活过的村镇工作,进入农村情况很快,也容易被村民所接受。

三、从“大学生村官”政策看政府文件的地方选择性执行

对18号文件的其他有关政策要求,虽然在当年由各地方政府不同程度地进行了探索和实践,但远不如文件第10条的前半部分,即“大力推广高校毕业生进村工作,担任村支部书记助理、村委会主任助理等村官”受到地方政府的关注和迅速的贯彻实施。从《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》到各地大学生村官政策的普遍推行,我们看到的是国家教育政策在地方的选择性执行。

这种政策的选择性执行,在公共政策分析中多半被认为是一种不良的政策执行现象,是政策目标的偏离,也可视为是政策的部分“失真”。有研究对上级政策的选择性执行做了如下描述:“政策执行者从自身利益出发,在政策执行过程中对公共政策的精神实质刻意曲解或选择其中部分内容加以修改后执行,最终导致政策目标无法真正得到落实,甚至是与政策精神相背离。”从“高校毕业生面向基层就业政策”到“大学生村官政策”,中央18号文件九个方面内容中的某一个方面得到了更好地执行,这看上去倒是一个政策执行的缺损过程,即一个完整的政策在执行时只是部分政策内容得到了贯彻。

然而,就中央政策的地方选择性执行而言,从上述北京市的大学生村官政策的实例说明,政策执行需要从实际出发,具体问题具体分析。政策执行必须考虑地方复杂的环境因素,理解其“选择”的合理性。

一般而言,政策执行者选择什么作为、什么不作为、怎么作为、何时何地作为,等等,是有一定的自由裁量度的。有研究指出,“政策的自由裁量度、选择的范围、影响力的强弱等,从某种意义上说,构成了政策空间(policyspace)的基本要义”。实际上政策空间是政策制定者预留的。就政策执行环节而言,执行者在执行政策的过程中需要把握忠实性与灵活性辨证统一的原则。政策执行中的灵活性,是指在不违背政策精神和目标的前提下,政策执行者从实际出发,具体问题具体分析,采取灵活多样而有针对性的方法、措施和手段,因人、因时、因事、因地制宜地创造性地执行政策,目的是使政策目标能更好地实现。而生搬硬套、不动脑筋,依葫芦画瓢,所谓忠实地、严肃地贯彻执行上级精神并不一定能取得理想的实效,未必不是在误解、曲解上级的精神,也未必不会导致政策目标的偏离。

借此,我们可以认为,在现阶段,18号文件中大学生村官政策相对更为有效的执行,实际上是从实际出发,抓政策问题的主要矛盾和矛盾的主要方面,重点突破。为什么会出现对18号文件的选择性执行这一情况?基于上述对“政策的选择性执行”的理解,可以归结到两个方面的主要原因,即政策本身和政策执行者。

从“高校毕业生面向基层就业政策”即18号文件本身来看,原因主要表现在:其一,18号文件总体上是一个倡导鼓励性的政策,因此政策目标要求难免过高,理想色彩偏重,试图在一个文件中解决或缓解大学生就业的全部问题至少是大部分问题;而大学生村官政策抓住其中一个重要方面,易于操作。其二,政策目标笼统不具体,缺乏明确的执行行动模式,有些方面缺少必要的论证;而大学生村官政策提出了明确的分步实施并能近期实现的目标任务。其三,政策资源投入不足,无论是经费资源、人力资源还是信息资源、权威资源都没有做出明确的安排,只是泛泛地提出要求;而大学生村官政策在以上几个方面都做出了具体的部署和要求,特别是北京市区县政府的文件更加具体和细致。

从高校毕业生面向基层就业政策执行者来看,原因主要表现在:一是执行组织机构的层级和幅度整合问题。18号文件既对省级政府进行工作部署,又对具体的企业、高校提出要求,还对大学生进行倡导,执行主体过多,缺少主体的聚焦;而北京市的大学生村官政策,则是由市级政府部门发布并提供支持,区县级政府部门组织实施,乡镇具体落实,高校协助配合,大学生自愿报名,整个工作运行严谨周密,计划性强,效率高;二是监督检查问题。18号文件没有具体切实的监督检查计划和措施,没有建立系统的信息反馈机制,没有明确的激励约束机制和相关处理措施;而大学生村官政策很好地解决了这些问题,组建专门的工作机构进行落实和检查,重视信息报送、新闻宣传和舆论监督,定期进行工作总结和表彰,有力地推进了政策的实施。

通过以上的分析,可以得出这样的一个判断:国家教育政策的地方选择性执行现象在一定程度上是存在的,甚至是普遍存在的,而且这种现象在一定时期、一定情境下也是合情合理的。但不能由此得出另一个结论:高校毕业生面向基层就业政策是一个失败的政策。在特殊情况、特定阶段,部分选择性执行的政策不一定是失败的政策,而往往是成功的开始,是重点突破的开始,在很大程度上就是一个政策执行的“先行者”,能起到开路、引领与示范的作用。

正如前文所言,北京市启动了“大学生村官”政策;国家有关部门于2006年出台了高校毕业生就业见习制度;2009年初,团中央开始建立共青团“青年就业创业见习基地”,截至目前,已分两批共建立了4083个见习基地,提供见习岗位121646个。各地也在陆续建立高校毕业生就业创业见习基地。三年不算久,只争朝夕。在中央宏观教育就业政策的倡导下,各地各部门有选择性的重点突破,有创造性的执行,这可能恰恰是高校毕业生面向基层就业政策的成功所在。