我国普通高校师资政策体制特征评析

孔令国

摘要:师资政策是高等教育政策体系中最重要、最核心的政策之一。在我国,国家政策取向与高等教育之间的互动关系始终对高等教育发展起着主导作用。在数十年的计划经济体制下,形成了由政府计划主[JP2]导的、封闭静态和实行编制、身份管理的高校师资政策体制。经过市场取向的改革,高校与社会、市场发生了直接关系,师资系统实现了开放与流动,师资管理实现了以岗位管理为中心的动态、激励的多维管理。但现行师资政策体制仍存在缺陷,需要从政府与高校的关系和高校自身两个视角深化改革,以适应现代化、国际化高等教育发展的要求。

关键词:高校师资政策;政府;市场

中图分类号:G64920

文献标识码:A

文章编号:1673-8381(2009)06-0049-05

一、问题的提出及概念界定

高校教师是大学学术活动的直接承担者,高校师资在大学组织运行过程中的诸多子系统中处于主体性地位,是学校的核心竞争力。师资政策是高等教育政策体系中最重要、最核心的政策之一。深化高校师资政策改革,构建适应社会主义市场经济规律和高等教育现代化、国际化发展要求的师资政策体制是一个重大课题。

政策属于上层建筑范畴。在一定的上层建筑系统中,政策取向集中反映上层建筑的性质。在不同的经济体制和社会环境下,会产生不同的师资政策体制。一方面,高等教育的发展推动着师资政策的发展,另一方面,高等教育的发展又极大地受制于师资政策,为实现师资政策目标服务。社会环境、高校、师资队伍构成了一个亚社会生态系统,它们之间通过师资政策这一纽带实现交流、互动、共生,也就是说,社会环境政府高校师资队伍师资政策,构成了交流、互动、共生的关系。

新中国成立以来,高等教育经历了多次重大变化与发展,国家政策取向与高等教育之间的互动关系始终对高等教育的发展起着主导作用。审视我国高等教育所走过的历程,可以就高校师资政策的基本特征得出几点结论:

1社会经济体制的变化极大地影响着高校师资政策,而高校师资政策的变化又直接制约着高校师资队伍的建设与发展。比如教师在政治上曾被称为“臭老九”,在经济上曾经是严重的“脑体倒挂”,师资流动一度“一江春水向东流”、“孔雀东南飞”,诸如此类现象和师资队伍的每一次波动,都是政策影响的直接结果。

2与经济改革和其他社会领域改革相比较,高校师资政策改革呈现出比较明显的滞后性。由此导致在师资政策运行过程中,社会与高校间、高校与高校间以及政策本身与高校和社会间产生种种“不适应症”。

3社会经济发展的地域性差异导致同样的师资政策产生出不同的效应,因此,在政策实施过程中,政策整合非常重要。

本文以政府与高校的关系问题、师资任用制度问题、分配激励机制问题为重点,从历史的视角,分别对计划经济体制下和市场经济体制下的师资政策体制特征进行评析,并就深化高校师资政策改革提出建议。1992年是我国由计划经济体制向市场经济体制转折的分水岭,本文也大体以1992年作为评析不同体制下的师资政策体制的分界线。

本文中的普通高等学校是指各级国有以通过国家规定的专门入学考试的高级中学毕业生为主要培养对象的全日制大学、独立设置的学院和高等专科学校、高等职业学校师资是指胜任学校教师工作的专业技术人才。师资政策是指围绕师资资源配置及师资队伍建设与管理的一系列问题,诸如管理、录用、聘任、培养、培训、职务晋升、交流、人才引进、评价、考核、激励和保障等等,而制定的所有法律、规章、制度的总称。师资政策制定、改革和实施的主体是指各级政府及其教育行政主管部门和普通高等学校。

二、政府计划主导的师资政策体制特征

新中国成立以后,在数十年的计划经济体制下,形成了由政府计划主导的,封闭静态和实行编制、身份管理的高校师资政策体制,其基本特征为:

(一)政府主导

在计划经济体制下,政府是高等教育资源配置的唯一主体,政府与高校是“婆媳关系”,大学成为政府机关的附属物,缺乏自主办学权和独立决策权,师资政策的决策、规划、制定乃至实施,均是以政府及其教育行政主管部门为主导进行的,由国家对师资资源进行统一配置和管理。高校教师在身份上是国家工作人员,其调动、调整、录用、补充都成为国家计划的一部分。高校缺乏师资调配权,教师更没有个人选择权,教师个体流动是被动的。师资的培养进修由政府统筹规划,主要依托于国内高校有计划地开展。

(二)封闭静态的体内循环

与计划经济体制相适应,高校师资政策基本上是一个封闭的静态的体制。在这个体制下,形成了人员的单位和部门所有制,教师成为“单位人”,其人事关系、福利待遇等完全隶属于所在学校,与学校之间是一种人身依附关系,人才合理流动困难重重。具体表现为:一是师资培养体系呈现封闭性和单一性。师资培养基本上是在高校系统体内循环,而且是有严格计划的,主要方式是由高校接受教师进修和国内访问学者。二是学术交流开放度很小。从国际看,学术交流只局限在少数重点高校以及少数教师范围内,交流的范围又大多局限于当时少数的社会主义国家。从国内看,高校间、学校内部各系间、高校与社会间缺乏人才和学术上的交流与合作,高校教师处于学术封闭状态,业务水平的提高受到严重影响。三是师资供给体内循环。高校普遍采取吸收本校优秀毕业生留校任教的做法,而这些青年教师又受到资深老教师和原先留校教师的辅导,有的学校甚至形成了师徒同室、三代同系、四世同堂的局面,学术上近亲繁殖现象严重。

(三)“编制—职务—身份”的一维管理

在计划经济体制下,高校师资系统是一个非常典型的等级晋升的人力系统,它以编制为核心,实行“编制—职务—身份”静态的一维管理,突出“身份”本位。其主要内容包含:(1)将教师纳入国家机关工作人员范围并突出身份、职务管理。高校教师具有国家干部身份,教师职务终身制,在师资任用上,职务和职称合一。(2)强化编制管理。(3)教师工资标准全国划一,经济待遇低下。没有建立起科学的体现按劳分配的工资制度,实行指令性工资制度,基本上按学历、职称职务、工龄、教龄进行工资分配。这种工资制度一方面忽视了教育工作和教师劳动的特点,强化了官本位思想;另一方面,教师间工资差距很小,工资调节机制微弱,工资制度失去激励作用。(4)缺乏竞争性的评价、考核和激励机制。政府和学校用一些形式化的指标、行政化的杠杆,如工龄、年龄、科研经费获取量、论文字数、得奖和兼职情况等,代替学术性的评价体系,评价机制不科学,学术激励机制微弱,导致师资队伍竞争动力、创新活力严重不足。

综上所述,计划经济体制下普通高校师资政策体制的基本特征可以归纳为:政府主导高校,高校附属于政府,与社会较少发生直接联系;高校及其师资系统基本上处于封闭静止状态,高校间、高校与外界缺乏联系与交流;教师职务终身制,师资队伍缺乏流动活力和竞争动力。

三、市场取向的师资政策体制特征

上世纪90年代以来,政府和高校在打破长期实行的政府计划主导的师资政策体制的基础上,进行了以下放管理权限、盘活用人机制和增强竞争动力为主要内容的师资政策改革,形成了现行的师资政策体制,其基本特征主要有三:

(一)市场取向

主要体现为教师身份由单位人向社会人转变,师资任用由所有制向聘用制转变,师资管理由身份管理向岗位管理转变。具体内容为:(1)简政放权,按照政事分开原则,政府对高校的管理由直接行政管理转变为宏观调控管理。(2)实行教师资格制度。这一国家法定的职业许可证制度的实行,标志着教师职业准入机制和来源多元化制度正在形成。但是目前还没有向社会认证,师资资源还局限于高校系统本身。(3)改革教师编制管理制度,实行教师聘任制。教师聘任制是现代大学制度的基本内容。从教师职称评审制到职位聘任制的转变,意味着师资管理实现从身份管理向职位管理的转变。教师聘任制改革是高校人事制度较深层次的改革。(4)推行人事代理制度。人事代理制度的特点是人才的“所有权”与“使用权”分离,从而逐步实现人力资源配置市场化、人员使用契约化和服务保障社会化,高校教师从以前的“单位人”转化为“社会人”。人事代理制度与聘任制紧密关联,是适应市场经济发展和用人制度转变而产生的一种新型人事管理制度,但它也还是由计划经济向市场经济过渡的产物,随着社会保障体系的不断完善,最终需要建立起功能健全的师资市场,实行完全意义上的聘任合同制。

(二)开放动态的体外循环

市场经济催生了师资管理流动、开放的动态模式。市场正在逐步成为师资资源配置的基础性手段,突出“人”本位,强调开放,追求效率。高校推倒了人才壁垒,建立相对稳定的骨干人员和出入有序的流动人员相结合的人才资源开发机制。建立人才双向流动机制,高校教师流向社会,社会人才流入高校。形成弹性灵活的用人机制,以优惠政策和优厚待遇广揽人才。采取固定编制与流动编制相结合的师资模式,将一些新聘任的青年教师和实行人事代理制度的教师以及兼职教师纳入流动编制,校际之间互聘、联聘教师。

(三)岗位互动与业绩激励的多维管理

师资管理以岗位管理为核心,以激励机制为动力,按需设岗,以岗定薪,开放流动,有限期聘用与无限期聘用相结合,师资管理逐步实现法制化。具体内容包括:(1)实行以聘任制为核心的岗位管理。教师与学校在平等自愿的基础上通过签订聘用合同,实现由“身份管理”向“岗位管理”的转变,淡化“身份”,强化“岗位”,破除职务“终身制”,建立起“职务能上能下”的用人机制。(2)强化教师评价、激励机制,突出业绩与贡献标准。通过工资制度和分配制度改革,一方面大幅度提高教师经济收入,满足教师基本的生活需要和物质安全需求,使教师能够过上一种体面的生活;另一方面采取存量不动、增量拉开的办法,将教师的工资收入与岗位职责、工作业绩和贡献直接挂钩,打破平均主义“大锅饭”,拉大收入差距,优劳优酬,建立体现高校特点的具有激励功能的工资分配机制,使教师的学术人格、工作能力和业绩受到尊重,学术价值得以自我实现。在提高工资待遇的基础上强化业绩评价与考核,建立并完善竞争机制和约束机制,在教师内在利益驱动和外在压力有机结合下,师资激励机制的作用得以比较充分的发挥。三是全方位多渠道开展师资培养工作。从国内外聘请优秀专家学者为客座教授、兼职教授,选送优秀教师攻读硕士、博士学位,或到国内外高校做访问学者,从国内外引进高端优秀人才,鼓励、支持教师采取多种形式在职学习。

综上所述,现行的市场取向的师资政策体制的基本特征是:高校逐步成为独立自主办学的法人主体,政府与高校的关系转变为在政府宏观调控下高校自我约束自我发展的法律关系,高校与社会、与市场产生直接的联系;高校及其师资系统是开放的、动态的,师资在学校间、学校与社会间进行流动;师资管理实现了以岗位管理为中心的动态、激励的多维管理,教师队伍的竞争动力和创造活力极大增强。

四、现行师资政策体制的缺陷

经过十多年市场取向的改革,现行师资政策体制比之政府计划主导的师资政策体制有了相当大的社会进步,但仍存在一些缺陷,主要是:

(一)政府与市场间的二律悖反

政府部门的视角是社会全局,更加注重管理的干预性和控制性,其制定和实施政策的一个重要价值要素就是“稳妥”,而高校的视角是学校自身,更加注重管理的合理性与效率性,所以政府和高校两者所制定的政策步调难以完全吻合。一方面在教育领域引进了市场机制,一方面政府依然在主导着教育发展的进程琜2]。这是现行师资政策体制及其运行过程中的一个二律悖反。所以,这种现象自然出现了:一方面,《教育法》、《高等教育法》已经赋予了高校相当多方面的自主权,而另一方面,校长们还在抱怨自主权太小,行政部门干预太多。如何分配权力,既能使政府履行好宏观管理职能,又能使高校发挥潜能和积极性、面向市场自主办学,是一个需要深入研究的课题。

(二)公平与效率间的两难选择

公平与效率问题是高等教育发展中普遍存在的一个重要问题,其实质是在宏观和微观两个层面上如何进行资源配置的问题。在资源有限的情况下,公平与效率的矛盾是现实存在的,从宏观层面看,存在于不同地区校际之间;从微观层面看,存在于高校内部教师之间。由于经济社会发展的区域不平衡性,高校资源占有量不同,师资政策也呈现出明显的地域差异,政策效益盈亏不一,一些高校个体在追求效率的同时,却损害了另一些高校个体的利益。特别是由于教育人才实际上的市场化,在无序的竞争中,最先受到伤害的就是中西部的院校。就微观层面而言,高校人事分配制度改革是教师队伍广泛的利益格局的调整,打破了存在多年的平均主义,在高校内部,各院系人才结构不一样,但大多数学校对非关键岗位的人员按统一的系数标准下拨津贴,由此产生了单位之间横向的不平衡。另外,如果没有建立起客观公正的学术、业绩评价机制,追求“效率优先、兼顾公平”的分配制度就会导致不公平的出现。

(三)缺乏师资市场的聘任制改革的缺陷

毫无疑问,聘任制改革是当前高校师资政策改革的正确方向和必然选择,但这一改革是在尚未建立师资市场的情况下进行的,是一种系统内的聘任制,并没有突破师资资源“单位化”的界限。聘任制的实施在事实上进一步拉大了名校与一般院校的差距,并加剧了富裕地区和贫困地区的差距。而且,很多学校的聘任制改革基本上复制了国外的相关体制,而世界上每个一流大学均是有其自己特点的。此外,学术成长和人才培养有其内在的特殊规律性,对教师的科研能力与潜力是很难做出科学量化的,知识生产不同于物质生产,需要相对稳定和宽松的环境,借用物质生产原则和市场经济法则评价学术生产,是不符合教育规律的。“不为眼前利益所驱动,应成为一流大学共同的精神品质。”

五、深化普通高校师资政策改革的对策与建议

基于对现行师资政策体制缺陷的分析,就深化师资政策改革,以适应高等教育现代化、国际化发展要求,特从政府与高校的关系和高校自身两个视角提出以下建议:

(一)政府与高校的关系视角:市场与法治、统筹与多元

在社会主义市场经济环境中举办高等教育,是制定师资政策的基本前提与出发点。这要求既要充分发挥市场对师资资源合理配置的调节作用,又要尽可能防止市场经济带来的种种弊端。

1明晰政府和高校各自责权利,建立面向市场的高等教育管理体制。理顺政府与高校的关系,确立高校相对独立的法人主体地位,形成高校自我发展、自我约束、良性竞争的机制。政府将师资管理作为高校的内部事务交由高校自主管理,从具体事务中淡出,只进行必要的宏观调控管理。

2健全法制,实现依法治教。从某种意义上讲,一部现代高等教育发展史就是一部教育立法史。在高校师资资源配置和师资队伍建设上要从主要依靠政策,到既要依靠政策、又要逐步地更多依靠法律,再到主要依靠法律。以立法形式,不仅对师资管理体制、机构、制度等进行规范,而且对教师资格、任用、职务、聘任、考核、晋升、培养、培训、流动、工资、福利、兼职、奖惩、社会保障以及申诉与仲裁等管理环节进行规范,实现政府依法治教、学校依法管理、教师依法执教。

3发挥好政府统筹功能。与社会发展的一体化是现代高等教育发展趋势的一个主要特征。政府要推动高等教育区域化发展,加强中西部地区高校师资队伍建设,特别要增强西部地区高校竞争能力和自我发展能力,健全政府行为投资机制,并实施多种办学模式和多元投资战略,鼓励、调动地方和社会投资办学的积极性。运用投资导向、补偿机制、政策法规以及必要的行政调节解决效率与公平之间的矛盾,增进高等教育的整体公平水平,实现高等教育公平与效率的和谐共生。

(二)高校自身视角:动态平衡

从高校视角看,深化师资政策改革的方向有三个方面:

1培育师资市场,发挥市场对师资资源的配置作用,优化师资资源配置。首先要确立高校和教师的市场主体地位,教师从学校人转化为社会人,彻底打破了计划体制束缚,市场对师资资源配置的基础性作用得以发挥,实现了师资资源使用效益的最大化。其次要建立完善的高校师资市场。师资资源正逐步走向市场已成为不以人们意志为转移的客观趋势,但由于市场经济的自发性、无序性,师资资源的流动呈现了单向、失衡的流失状态;同时由于计划经济体制下的人事制度尚存,高校富余人员又难以分流出去。要充分优化师资资源配置,需要在确立教师市场主体地位的基础上建立完善的高校师资市场体系,使高校师资资源实现合理有序的流动。应根据师资资源的自身特点确立市场运行的规则,完善师资市场准入制度,任何人,只要能胜任教师工作,获得教师职业资格,都可以成为师资市场的平等参与者。

2深化师资管理机制改革,建设动态平衡、结构优化的师资队伍。首先在完善社会保障机制和培育师资市场的基础上深入推进聘任制改革。科学合理地设置教师职务岗位并使之形成合理的结构。先通过专业技术职务评定与岗位聘任分开,低职高聘,高职低聘,彻底打破身份管理;再通过专业技术职务的聘任,实现岗位聘任和职务聘任的统一,最终实现职务聘任。为了实现真正意义上的教师聘任制,需要建立完善的师资社会保障机制和制度,使教师能够不依赖于单位和学校而具备生存和自由选择的能力。其次要营造开放流动的用人环境和用人机制。破除教师身份的学校所有制,建立高校教师资源共享机制,实行学校间、地区间、国际互聘制度,实行专职教师和兼职教师相结合制度,强化师资的“远缘杂交”,避免“近亲繁殖”,教师队伍构成实现多元化。再次要构建师资管理的整合系统,完善考核评价机制。明确岗位责任,强化聘任与考核,建立起遵循学术逻辑和学术标准的客观公正的考核评价机制和分配激励机制,建立起通过激励激发内在动力和通过约束增强外在压力并重的管理机制。

3建立遵循学术规律与学术逻辑的师资政策决策机制和政策价值取向。师资政策改革应该是大学本质意义的回归,是学术精神的弘扬,是知识创新的动力。要探索建立以学术为本、遵循学术规律与学术逻辑的师资政策决策机制,而不能用行政权力和行政逻辑代替学术权力和学术逻辑,特别是要克服大学行政化倾向,强化学术系统权力,保障学术权力应有的地位,发挥其在师资政策决策中的作用。同时还要妥善处理学术与市场的关系,通过协调政府、市场和大学自身要求三种力量,实现对纯粹市场化的超越。