上海合作组织能源合作机制化问题初探

陈小沁

[关键词] 上海合作组织;多边能源合作;“能源俱乐部”;机制化建设

[摘 要] 随着世界能源一体化的深入发展,探讨能源生产国与消费国之间相互关系的新模式,成为当前发展世界能源市场的主要议题之一。目前,在“上海合作组织”的框架内正在实施一系列引人注目的大型运输和能源草案,但它们多局限于双边领域的合作,而拟议中的成立上合组织“能源俱乐部”的目标之一就是要为成员国间的多边能源合作提供机缘与途径。由于上合组织内部的能源合作环境复杂,“能源俱乐部”作为平等对话与交流的平台,正在摸索多边合作的制度化和规范化,这不仅是上合组织强化自身职能的需要,也是各国维护共同能源安全、增进共同经济利益的必然选择。

[中图分类号]D814.1[文献标识码] A[文章编号] 0257-2826(2009)09-0056-06

在21世纪的全球性问题当中,世界经济的能源保障供应程度日益受到各国的高度关注。与其他类型的能源相比,石油和天然气成为原料生产国与消费国之间在经济、政治,甚至军事领域施加影响与相互作用的重要因素。鉴于此,探讨能源生产国与消费国之间相互关系的新模式,成为当前发展世界能源市场的主要议题之一。该模式以世界经济发展的地缘政治因素为依据,在出口国—过境国—进口国的框架下遵循互补性原则。在共同市场内部,为了充分发挥每一个成员国的潜力,就需要降低个体利益的重要性,进而协调成员国间相互的利益要求并最终形成一种共同利益的框架结构。

随着世界能源一体化的深入发展,能源领域国家间的相互协作与调节活动日趋活跃,这将有利于能源生产国和消费国在全球与地区层面的互利合作。在这样的历史背景下,“上海合作组织”成员国目前正在尝试建立某种制度性结构,以期在能源合作领域形成相互关系的新模式。

一、上合组织成员国能源合作的现状

在“上海合作组织”覆盖的区域内,既有俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、伊朗等生产潜力巨大的资源国,又有中国、印度、蒙古、巴基斯坦等能源需求旺盛的消费国,对开展区域能源一体化合作有着强大的内在需求,这种客观条件也为它们之间互利共赢的能源合作开辟了广阔的前景。

目前,在“上海合作组织”的框架内正在实施一系列引人注目的运输和能源草案,其中双边合作进展顺利,而多边合作尚处于研究阶段。为了解决上合组织成员国在推进能源合作过程中遇到的资金问题,2005年建立了一个提供融资及相关金融服务的机制——上合组织银联体,它包括所有成员国的主要银行,可以为组织内的基础设施、基础产业及产品出口等重点项目提供融资支持。总体来看,上合组织成员国之间的能源合作呈现出以下态势:

1.与中亚国家及观察员国的油气合作逐步展开。

上合组织框架内的第一个大型能源合作项目是关于建设“阿塔苏—阿拉山口”(哈萨克斯坦—中国新疆)的石油管道。该石油管道全长962.2公里,每年可输送2 000万吨原油。这条管道的一期工程已于2006年5月正式供油。该石油管道二期工程将于2009年下半年正式投入使用,届时可实现由哈萨克斯坦西部到中国新疆的全线贯通。“中国石油天然气集团公司”自1997年与哈萨克斯坦开展油气合作以来,累计项目投资已超过26亿美元,2005年10月,中石油又以41.8亿美元全额收购了“哈萨克斯坦石油公司”,在哈将形成每年2 000万吨原油的生产规模。

为了满足快速增长的中国经济对原油的需求,伊朗也正在计划成为中国主要的原油供应国。伊朗已经向本国的石油部门投入了300亿美元,以期到2015年实现日产原油550万桶。按照“中国石油化工集团公司”与伊朗方面签署的原油供应合同的规定,中国在未来25年每天将可从伊朗获得15万桶,即每年超过5 000万桶原油。[1](P38)

在天然气领域,2004年,中国和伊朗政府签订了总额为700亿美元的巨额投资合同。按照合同规定,伊朗将在25年内向中方供应约2.5亿吨液化天然气;而中国在未来25年对伊朗能源工业的投资总额将有可能超过1 000亿美元。正在修建的从伊朗经巴基斯坦再到印度的天然气管道可以保证伊朗每年出口660亿立方米天然气,这条管道基本上将能够满足印度日益增长的能源需求。[1](P38)

2007年7月,“中国石油天然气集团公司”与土库曼斯坦签署了一项长达30年的天然气供应协议。根据该协议,土库曼斯坦将在30年内,每年向中国供应300亿立方米天然气。按照规划,中石油将修建一条始自土库曼斯坦、途径乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦、最后到达中国西部霍尔果斯口岸的天然气管道,以便将中国在土库曼斯坦购买的天然气输送到中国。预计,天然气管道的一期工程将于2009年底前完成。此外,有关国家还就建设“土库曼斯坦—乌兹别克斯坦—哈萨克斯坦—中国—日本”输油管道的可行性方案进行了初步研究。

2.中俄能源合作以组织为依托得到深化。

中国与中亚等国能源合作力度的加强,客观上也促使俄罗斯以更为合作的态度和较为长远的眼光来对待与我国的能源合作,而不是出于获取地缘经济实惠的需要而进行战略投机。

2008年10月28日,中国总理温家宝与俄罗斯总理普京签署了一系列协定和备忘录,双方还商定了合理的计算俄罗斯出口到中国的石油价格公式。标志着在世界能源价格下跌的时候,俄罗斯打算同中国开展长期能源合作。中俄关于石油领域合作的备忘录规定,俄罗斯将通过东西伯利亚—太平洋管道的支线对华供应石油。备忘录中还约定,作为保障石油供应和建设输油管的交换条件,中国同意向俄罗斯公司提供总额达250亿美元的贷款。中俄两国公司签署了关于斯科沃罗季诺—中俄边境原油管道建设与运营的原则协议,决定启动中俄石油管道(俄罗斯斯科沃罗季诺—中国大庆,全长约980公里)支线俄罗斯境内部分的修建计划,建设总长度约为70公里。至此,历经多年谈判,俄罗斯最终决定先于对日输油管道建设“中国支线”。

此外,在俄罗斯的阿穆尔州由中俄合资建立石油加工厂的项目也正在实施。预计每年将可加工500万吨原油。工程总造价为2.5亿美元。该合资加工企业的原料将来自东西伯利亚的产区。石油加工厂的产品包括煤油、柴油和重油,它们将会进入中俄双方的能源市场。

在天然气领域,2006年3月,中俄两国签署了《中国石油天然气集团公司与俄罗斯天然气工业股份公司关于从俄罗斯向中国供应天然气的谅解备忘录》,计划从2011年开始俄罗斯将通过东、西两条管道每年对华出口天然气680亿立方米。第一条管道经阿尔泰边疆区到中国,其依托是亚马尔半岛气田和西伯利亚的恰扬金斯克气田;第二条管线将以萨哈林或科维克金气田为基地。中俄在天然气供应价格方面也取得了新进展,据2007年11月19日俄塔社报道,“中国石油天然气集团公司”与“俄罗斯国家天然气工业公司”已就有关俄天然气出口价格机制达成协议。

“中国石油化工集团公司”还参与了生产液化天然气的俄罗斯“萨哈林-3”勘探项目,拥有该项目中韦宁区块开发项目25.1%的股份。“上海合作组织”成员国在天然气领域开展的互利合作,从原则上讲可以在该地区自成一个天然气生产国—消费国体系。但这个体系不可能是完全独立的,因为每一个消费国都会从保障本国的能源安全出发,力求使自己的能源供应来源多元化。

3.上合组织框架内能源合作的领域不断扩大。

水力发电是成员国间合作的另一个重要领域。吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦是世界上水能资源最丰富的地区,拥有该地区90%的水力资源,但它们现在的利用率还很低,比如在塔吉克斯坦的利用率只有5%,而吉尔吉斯斯坦的实际利用率也不足10%。现在,俄罗斯和塔吉克斯坦正在进行建设大型水力发电站的合作项目。积极建设水电基础设施,发掘各成员国电力出口的潜力具有重要意义。

中国和哈萨克斯坦现已达成关于在埃基巴斯图兹联合修建热电站的初步协议。这将是哈萨克斯坦境内功率最大的发电站之一,该电站的一些技术数据现在已经初步确定下来,而且该热电站的发电量将只供应给中国。但是,双方在确定实施该项目所需费用方面暂时还存在分歧:按照中方的估算,修建热电站所需费用约为45亿美元,而哈方的工程造价约为60亿-70亿美元。[1](P39)现在,双方已经达成了原则性的一致意见,即由中方负责筹资问题,而且投资方将很有可能是中国国家开发银行。

全球性能源与原材料危机使在组织内发展核能领域的合作具有潜在价值,乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦都具备成为核电站原料出口国的资源潜力。

除上述能源草案之外,在“上海合作组织”的框架内还有120多个涉及不同领域、内容广泛的经贸合作项目,其中的一些已经得到落实,但大部分还处于更进一步的详尽研究阶段。尽管如此,上合组织框架内的能源合作已经转入实际操作、求真务实的运行轨道。

二、打造上合组织“能源俱乐部”的战略构想

由上述“上海合作组织”成员国能源合作的进展可以看出,该地区具备形成生产国与消费国统一能源空间的客观物质基础。在考虑各方需求的前提下,成员国将可以共享资本、资源(自然的和人力的)、技术及生产潜力,为最终在本地区建立共同的能源市场创造条件。随着参与成员的不断增多和合作层次的不断深化,客观上要求建立一种有效的协调机制来规范各成员国的行为,明确各方的权利与义务,以期达成更广泛、更平衡的利益共识。

成立“能源俱乐部”是上合组织探索多边能源合作制度化、机制化建设的一个有益尝试。在2006年6月举行的上海峰会上,俄罗斯总统普京提出了建立上合组织“能源俱乐部”的倡议,中国也希望通过建立“上合组织能源共同体”,让中国稳定增长的油气市场与俄罗斯及中亚的丰富资源实现互利结合。时隔一年之后在莫斯科召开的上合组织能源部长会议上,与会国的代表一致同意建立上合组织“能源俱乐部”,并在制定这个机构的基本章程上达成了一致。至此,一个在“上海合作组织”框架内的地区性能源协调机构的雏形基本形成。而后在2007年8月召开的“比什凯克峰会”上,能源安全保障成为其主要议题之一,与会各方努力在加强能源领域合作的途径问题上达成共识。

我们暂且可以把“能源俱乐部”看作是一个协调机构,它将有助于密切成员国间的能源和经济联系,为形成统一能源空间(或建立共同能源市场)奠定基础。成立共同能源市场或者统一能源空间的设想将极大地惠及各成员国的经济发展,实现资源的最有效利用是这种联合的真正意义所在。早在2003年9月上合组织成员国政府首脑会议通过的《多边经贸合作纲要》,[2]就已经对能源问题给予了特别关注并将促进这方面合作的开展。

各成员国在能源领域的积极对话与合作是构建统一能源空间、实现能源一体化的前提,上合组织前任秘书长张德广先生曾提出要形成统一的能源供应体系的建议。毫无疑问,统一能源空间要求成员国制定统一的地区能源战略,在石油和天然气领域拟定共同的行动纲领和相互关系准则,并共同研发能源环保技术。成员国间这种形式的合作将需要各国在政策上给予有力支持,如放开能源价格、统一能源运价、制定统一的税收体系、消除供应方的恶性竞争等。统一能源空间还要求建设和发展彼此联合的交通运输基础设施,但这种发达的交通运输网络在该地区尚未形成,必须有大规模的投资进行改造与完善。

包括“上海合作组织”所有成员国和观察员国在内的一体化市场,在平衡各方利益的基础上具备成功实践的一切可能性。这首先是指该地区经济的快速发展和国内生产总值的不断提高,使得该地区广阔的市场既可以实现能源生产国能源出口多元化的愿望,又可以保障能源消费国日益增长的能源需求。对俄罗斯和中亚国家来说,与上合组织能源消费国的合作可以加快它们修建通往中国、东亚和南亚市场的油气管线的进程,并促进管道途经地区的经济发展。

鉴于上合组织成员国及其观察员国地理上相互接近,从能源生产国通往能源消费国的运输路线均穿越本组织所涵盖的地域。也就是说,不需要经过本组织以外的任何国家的领土,这些运输干线就可以将“上海合作组织”的成员国紧密地联系在一起。这同时也意味着,成员国之间在制定统一的、互惠的运输规则与费率的时候,将可以避免额外的与能源过境运输相关的费用。在“上海合作组织”的框架内发展能源基础设施建设,将不仅有助于实现成员国间的能源一体化,而且还可以成为将俄罗斯和中亚国家的资源输送到亚洲市场的可靠的安全通道。

“上海合作组织”成立之初,以维护地区安全和稳定作为自己的首要任务。随着组织内政治、安全合作的稳步推进,如今上合组织已经把在反恐领域团结协作的独特经验推广至经贸合作领域,特别是在探索建立共同能源市场的过程中有望形成协调一致的立场、原则和行动纲领,为其他领域的再尝试提供模本。

三、问题与前景

能源互补关系为“上海合作组织”成员国之间开展互利合作提供了可能性,而能源合作的机制化、规范化、原则化则是各成员国共同预期的产物。由此可见,拟议中的上合组织“能源俱乐部”在平衡各方利益和能源需求方面极具潜力,但该区域的地缘政治经济状况复杂,多边能源合作更是一个系统性的整合过程,受经济利益与战略利益的驱动,其复杂性主要表现为合作环境的不确定性。

1.各成员国的经济发展水平和资源潜力存在较大差距,不易达成利益共识。

中国无疑是该地区经济增长速度最快的国家,而独联体国家当中国内生产总值的增长一直处于领先地位的当属俄罗斯和哈萨克斯坦。乌兹别克斯坦的经济受到来自国家管理层的严格控制,这必将阻碍其经济的快速发展,因为其国内市场对外商几乎是完全封闭的。塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦则不仅是上合组织成员国当中最贫穷的国家,而且在世界上也属于落后国家。这种现实状况加剧了该地区经济发展的不平衡性。

中亚的能源分布也有着自己的特点:哈萨克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦三个国家蕴藏有丰富的油气资源,除可以完全满足它们自身的需求外,还能用于出口创汇;吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦则属于油气净进口国,但这两个国家拥有该地区90%的水力资源。哈萨克斯坦已探明的石油和天然气储量在该地区均居首位,其石油蕴藏量为398亿桶(53亿吨),约占世界总储量的3.2%。相应地,乌兹别克斯坦和土库曼斯坦的已探明石油储量分别为6亿桶和5亿桶,即各约有1亿吨。在天然气方面,哈萨克斯坦的已探明储量为3万亿立方米,土库曼斯坦略少一些,约为2.86万亿立方米,乌兹别克斯坦约为1.87万亿立方米。该地区绝大部分已探明的煤炭储量也集中在哈萨克斯坦,其规模超过313亿吨,约占世界总储量的3.7%。[3]

中亚国家虽然自然资源蕴藏丰富,但普遍存在的资金匮乏现象使得上合组织框架内的许多大型合作项目都有赖于中国的投入,这加重了其他成员国在资金上对中国的依赖,也就很难形成多方共赢的发展局面。就主张油气投资主体多元化的中亚国家而言,在经济、能源、战略利益最大化问题上各国不同的心理,以及对自身短期利益的追求,使目前组织内的合作呈现分散化和非对等化的特点。

2.区域内国家间的能源政策博弈使合作前景存在变数。

处于不同经济发展水平和阶段的“上海合作组织”各成员国和观察员国对建立地区能源供需体系的需求不尽相同,因此也决定了它们对开展多边能源合作的态度并不完全一致。

经济发展逐渐步入正轨的俄罗斯、哈萨克斯坦等国希望以能源工业为支撑点建立起稳定的能源出口体系,能源出口多元化是这些国家能源外交的重要任务,而经济崛起势头强劲的中国、印度等国则需要大量的能源进口。因此,俄罗斯关于建立“能源俱乐部”的倡议首先得到了来自上述国家的积极响应和支持。但是,居于主导地位的中俄两国之间的能源合作具有竞争的一面,俄罗斯对中国在中亚的快速渗透心存疑虑,只是出于抬高与西方讨价还价的筹码和谋求地缘战略优势的需要,对中方的各项建议给予适度回应,但合作依旧是虚多实少。可见,俄罗斯与中国开展的能源合作带有极大的谋略性和不确定性。

吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦在能源上一直依赖于俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦的油气供应,它们虽然在建立地区能源协调机制上不具有主动权,但对区域经济合作的双边和多边安排态度积极,希望以本国有限的水电资源参与地区能源合作以摆脱当前的经济发展困境。“上海合作组织”的多数观察员国也普遍对建立“能源俱乐部”持肯定态度,希望通过不同程度、不同身份的参与在地区能源供需关系的整合中获利。

当前,对在组织内开展多边能源合作持明确保留态度的是乌兹别克斯坦。作为全球十大天然气开采国之一,同时也是本地区重要的天然气出口国的乌兹别克斯坦在上海峰会上曾对建立“能源俱乐部”的倡议一度积极响应,但随后态度开始趋于谨慎,认为在目前各成员国能源政策差异较大的情况下,更适合先期成立一个能源论坛,主要在能源政策上进行交流与沟通,而不愿使本国的能源出口管线受控于任何形式的制度化安排。此外,成立“能源俱乐部”涉及复杂的利益分配问题,各国之间必须达成某种程度的默契,并在某些方面形成自制和共识,这必然会影响到与区域外、组织外国家(特别是西方大国)的合作,因而在平衡各方利益的过程中,不排除某些国家因担心既得利益受损而转向消极的可能性。

区域能源合作不是简单的经济问题,还是一个地区安全和地缘战略问题。“上海合作组织”成立以来在政治、经济、安全、人文等领域的合作全面推进,而以能源为突破口摸索机制化、协调化和规范化的合作模式,将成员国间的能源合作上升到地区一体化的平台,既是上合组织强化自身职能的需要,更是各国维护共同能源安全、增进共同经济利益的必然选择。从目前成员国能源开发与运输的现状看,上合组织框架内的双边能源合作开展得有声有色,而涉及利益协调、战略选择的多边能源合作由于受到内部阻力与外部压力的制约,进展仍显缓慢,这在客观上也要求建立一种新的合作体制,实现能源生产国和消费国之间的利益平衡,使责任对等化、义务关系明确化,从而降低合作风险、拓展共同利益空间。

鉴于成立上合组织“能源俱乐部”的目标之一就是要为成员国间的多边能源合作提供机缘与途径,那么现阶段成员国可以以此作为对话的平台,开诚布公地讨论一些共同关心的问题。譬如,在组织内的能源生产国与消费国之间开展合作的同时,如何在地区、进而在世界能源市场上协调能源生产国的行动(类似于欧佩克的作用),以维护本地区的能源利益。在油气开采、电力生产、水资源开发利用、交通基础设施建设等领域,生产国与消费国将得以在一个明确的法律框架下,或者说是一个普遍接受的协调机制内更加务实地、富有成效地审议和敦促各项合作草案的实施。此外,还必须加强信息的交流与沟通,随时跟踪本地区石油、天然气、电力及其他能源的供应和需求增长的实际状况,掌握准确的统计数据,进一步提高国家间的互信与合作的透明度(类似于国际能源机构的作用),只有这样才能制定出切实可行并能为各方所接受的合作方案。

在当前国际能源地缘政治格局加速分化重组的大背景下,加快上合组织多边框架下的能源合作进程不仅符合中国能源多元化的战略利益,也有利于维护地区以及世界能源市场的稳定。随着各国政治互信的不断加深和经济交往的日益密切,能源已经把成员国之间的经济利益、战略利益和国家利益紧密地联系在一起,由此我们有理由相信,“上海合作组织”框架内的多边能源合作及其机制化建设应该会有所突破。

参考文献:

[1] Волков М. В.. Шанхайская организация сотрудн- ичества и глобальная энергетика[J].Энергети- ческая политика. – 2007. №1.

[2] 上海合作组织成员国多边经贸合作纲要[Z].http://www.sco-ec.gov.cn/crweb/scoc/info/Article.jsp

[3] Quantifying Energy[Z]. BP Statistical Review of World Energy, June 2008.http:// www.bp.com

A Preliminary Study of Mechanism of Energy Cooperation in SCO

CHEN Xiao-qin

(School of International Studies, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

[Key words] SCO (Shanghai Cooperation Organization); multilateral energy cooperation; the “Energy Club”; mechanism construction

[Abstract] With the further progress of globalization of energy, the study of new relationship between energy producing countries and energy consuming countries becomes one of the hot research themes. Now, a series of striking large scale transportation schema and energy schema are being carried out within SCO. Since these schema are all confined to bilateral cooperation, one of the goals of the proposed Energy Club is to provide opportunities for multilateral energy cooperation among SCO members. Due to the complexity of the climate of energy cooperation within the SCO, proper approaches to normalization and systemization of equal dialogue and communication are being explored with the intention to establish a valid coordination mechanism to clarify the right and responsibility of each party. The author concludes that this is not only the needs of SCO to reinforce its function, but is also the right and inevitable choice to meet the needs of maintaining common energy security and to promote common economic interests of relevant countries.

[责任编辑 刘蔚然]