新时期我们需要怎样的“重农主义”？

高　帆

[关键词] 重农主义;自生型增收能力;体制完善;自发秩序演化

[摘 要] 新时期我国实施“重农主义”是构建和谐社会的一个必然选择,考虑到当前“三农”问题的交织性、复杂性特征,农民持续增收可视为化解“三农”问题和实施“重农主义”的关键。这种“重农主义”应是本土化的、以农民增收为主导的,而农民增收只有立足于农民自生型增收能力增强才具有持续性。农民自生型增收能力增强需要从部门关联而不是部门割裂、渐进开放而不是对外封闭的角度来理解,考虑到技术创新对制度创新的依赖性,因此需要从农村制度创新或体制完善的角度增强自生型增收能力,并坚持主要从自发秩序演化、而不是外力强制实施的角度来推进体制完善。

[中图分类号] F320[文献标识码] A[文章编号] 0257-2826(2009)09-0014-07

1978年,我国农村以家庭联产承包责任制逐步取代人民公社制度,这开启了农村经济体制改革的帷幕,也开启了整个改革开放的帷幕。改革开放以来,我国GDP保持了年均增长速度超过9.8%的持续高速增长趋势,创造了举世瞩目的“中国的奇迹”,改革开放的增长绩效已经显著增强了我国的经济实力和综合国力,明显改善了我国城乡居民的生活水平和福利状态。然而,总量经济的高速增长并没有伴随着结构问题的有效化解,特别是,城乡二元经济社会结构转化迟缓,以农业发展滞后、农民增收困难和农村进步迟缓为表现的“三农”问题较为突出,并已成为落实科学发展观、构建和谐社会和全面建设小康社会的瓶颈因素。基于此,2008年在纪念改革开放30周年的历史时刻,中央政府将未来推动经济持续快速发展的基点归结为农村改革发展,工业反哺农业、城市支持农村,以及实现城乡经济社会一体化新格局已成为新时期经济社会发展的战略取向。在这个意义上,当前我国整体经济社会和农村改革发展已站在新起点,并面临着新挑战,与新时期相适应的“重农主义”必将成为开启未来发展征程的重大主题。自然地,构建符合中国国情的“重农主义”发展思路和政策体系就具有重要的实践意义,而廓清新时期“重农主义”的本质特征对于深化理论认识和指导改革实践均具有积极作用。

一、重视还是忽略?

我国当前强调“重农主义”首先需要回答:农业小部门化是否对“重农主义”必要性构成了实质挑战?国际经验显示:在工业化和城市化程度提高所标度的经济发展过程中,以农业为代表的第一产业产值占比、就业占比和人口占比均表现出持续下降趋势,这种趋势在产业结构理论中被概括为配第克拉克定理:随着国民经济的发展和人均收入的提高,劳动力会呈现出从第一产业向第二产业、第三产业依次流转的趋势。美、日、德、法、英等发达经济体的历史数据可以对配第克拉克定理形成有力支持。改革开放以来我国的经济结构也呈现出类似的发展趋势,农业小部门化似乎暗示着“重农主义”应该被放弃或修正。[1]显然,这种认识的隐含假定是:小部门化等于小功能化,然而将农业规模和功能直接对应在逻辑上是错误的,在实践中是危险的。就经济功能而言,农业存在着要素、产品、市场等多重贡献,[2]与要素贡献相联结的农业资本流转和农村劳动力流转是推动中国经济高速增长的重要基石,与产品贡献相联结的农产品供给能力是保障粮食安全和保持社会秩序的基础条件,而在投资回报递减、域外需求缩减的背景下,与市场贡献相联结的农村需求将成为拉动经济持续增长的主要动力。进一步地,随着生产力水平的提高,农业所内含的社会功能和生态功能不断凸现,由于生产的周期性和消费的常规性之间存在不对称,因此农业的供求失衡及市场波动很容易“放大”为整个社会秩序的紊乱,一个高效且相对自主的农业生产体系为特定经济体的社会稳定提供了重要基石。同时,经济再生产和自然再生产相统一的属性也使农业具有净化空气、涵养水源等生态功能,而这种功能在工业化和城市化加速时期其社会评价将不断提高。更重要的是,如果将农业从生产领域延伸至上游、下游及其他相关领域,则农业生产小部门化和农业经营的大部门化似乎是并行不悖的。近年来,虽然初级农产品的国际贸易份额在不断下降,但与农业产供销等相关联的国际贸易份额却在持续提高。[3]由此可见,农业生产小部门化是经济发展的基本规律,但不能由农业小部门化推导出“重农主义”不合时宜的论断。农业的多功能性意味着需要不断提升农业生产率以凸显其经济、社会和生态功能,这正是众多发达国家在农业占比很小的条件下依然强调“重农主义”的基本原因。

二、本土还是西化?

在逻辑上,农业功能的多元化和重要性意味着实施“重农主义”是必要的,在经验上,绝大多数发达经济体并未因农业小部门化而放弃“重农主义”。这些国家或地区的“重农主义”在政策范围和力度上存在差异,但其发展战略和思路却具有极其显著的共同点,具体表现为:对农业给予大量补贴、对农民提供社会福利,由此可将此类重农主义简称为“福利重农主义”。[4]在“福利重农主义”的框架内,不同经济体由于资源禀赋差异而存在对农业发展道路的差异化选择,这典型地体现为:以美国为代表的为了节约劳动而实施的机械密集使用农业发展方式,以日本为代表的为了节约土地而采用的生化密集使用农业发展方式。[5]就目前中国农村改革而言,“福利重农主义”虽然值得借鉴,但具体路径应体现出中国在特定发展阶段对所面临差异化问题的积极回应,考虑到预期目标、约束条件、发展路径的不同,则以“福利重农主义”为参照系来解决中国“三农”问题很可能会存在时空偏差,理性的做法应是立足国情来探究具有中国特色的“本土重农主义”。具体地说,就发展目标而言,我国农业发展不仅需要增强农产品生产和供给能力以保障国家粮食安全,而且需要提升农户家庭经营收入以持续增加农民收入。长期以来,粮食增产和农民增收之间存在“此消彼长”的跷跷板关系,在粮食增产和农民增收两者之间寻找兼容方案,意味着我国农业发展承载的目标诉求要比其他经济体更为沉重。就约束条件而言,改革开放以来我国GDP保持了年均增速超过9.8%的增长趋势,农民的收入水平、投资能力、消费状态及国家财政收入均有了显著的提升,但城乡居民收入水平和消费水平仍存在较大差距,农村居民在整个人口中的占比超过55%,地方政府对农村的财政支出面临着投入能力和意愿的双重制约,因此至少在短期大幅度增加农业补贴并显著提高农民福利是困难的。就实现路径而言,我国农业存在非常显著的人地紧张关系,美国式的机械化农业发展道路与中国当前的农业资源禀赋条件并不吻合,而采用日本式的生物化农业发展道路虽然可以提高土地生产率,但却难以提高农民的劳动生产率并增加农民家庭经营性收入。显然,纯粹的机械化和生物化农业发展道路均不是中国农业发展路径的理想选择,且我国国内不同地区的发展差异也暗示着农业发展道路应具有多个选项。由此,我国农村改革必定要考虑选择区别于发达经济体两种典型路径、更能契合当前中国发展实践的“第三条道路”。

三、增产还是增收?

作为世界上最大的发展中人口大国,我国实施“本土重农主义”的基本目标是:提高农产品供给能力以保障粮食或食品安全;提高农业生产率以实现农民收入的持续增加。改革开放初期,家庭联产承包责任制的实施在很大程度上实现了粮食增产和农民增收的兼容,但从20世纪80年代中期开始,农村经济中存在着“增产不增收”甚至“既不增产也不增收”的尴尬局面,[6]近年来在粮食持续增产的背景下城乡居民收入差距依然具有相对拉大的特征,2007年城乡居民人均收入差距已达到改革开放以来的最高值3.33∶1。对此,“本土重农主义”必须根据发展阶段重新确定粮食增产和农民增收的优先序。中国历史上虽然也出现过“重农轻商”的“法家重农主义”,但其要旨是强调通过强制性的国家干预来获取尽可能多的农业剩余,在重农优先序中通常将粮食增产排在农民增收之前,即其“重农”的实质是“重农业生产而轻农民生计”。[4]当前,我国正处在工业化经济结构转变、城市化社会结构转化和市场化经济体制转型同时推进的时期,由此,“本土重农主义”应将劳动生产率放置在土地生产率之前,促使农民基于最大化自身收益而通过分工演化来实现粮食增产。[7]这种优先序的调整导源于以下因素:粮食增产的实施主体是农民而不是政府,在市场化改革深入推进的背景下,农民的粮食经营决策取决于此项经济活动能否实现其收入最大化,如果体制因素导致粮食生产和农民增收之间存在系统性偏离,则农民就有足够的激励将劳动、资本等要素流转到其他部门。随着工业化和城市化程度的提高,非农产业发展也确实对农村劳动力和资本的单向流出提供了前置条件,这从农村劳动力的“精英”非农化流转、农村本已短缺的资本通过金融机构流出能够得到证实。[8]更为重要的是,以农业发展、农民增收和农村进步为指向的“三农”问题是相互杂糅和交织的,而解决“三农”问题的要害是实现农民持续的、有保障的收入增加。[9]农民增收不仅会对农业发展所需的资本深化和技术进步提供条件,同时也会通过需求刺激和农村公共产品投入而推动农村进步。显然,“本土重农主义”所内含的“重农业、重生产”只有构建在“重农民、重民生”的基础上才能真正实现,粮食增产只有构建在粮农收入持续提高的基础上才能形成稳定的内在机制,否则很容易陷入农民增收波动—粮食供给波动的周期性波动循环之中。

四、自生还是嵌入?

针对当前我国的“三农”问题,“本土重农主义”应将农民持续增收视为一个切入点,此重农主义可拓展为“本土化、增收型的重农主义”。于是,问题的关键就是:如何才能实现持续性的农民增收。从经验上看,农民收入增长有两条基本路径:一是农民通过要素组合效率提高和谈判能力增强而形成增收的自生能力,这可称为“自生型增收方式”;二是政府通过财政转移支付和价格补贴等措施而提高农民的收入水平,这可称为“嵌入型增收方式”。如果说前者是“造血型”机制的话,那么后者就是“输血型”机制。围绕农民持续增收的目标,政府的嵌入型增收方式和输血机制是不可或缺的,特别是,针对计划经济体制所延续的“农业支持工业、农村支持城市”战略,以及公共产品配置中的“重城市、轻农村”倾向,依靠体制完善和制度创新进行矫正是重要的。但是,农民持续增收在根本上取决于农民的自生能力,嵌入型增收方式通常面临两个挑战:一是政府的扶植力度不仅面临着财政收入约束,而且面临着地方政府扶植意愿约束,且随着宏观经济发展态势和政策的“相机选择”而存在比较明显的不确定性;二是即使政府的扶植能力和意愿均不存在问题,但由于福利给予方式不是农民内生出来的,其外部供给往往与农民需求之间存在“耦合偏差”的问题。改革开放以来,中央政府针对农业发展、农民增收和农村进步已经实施了一系列的政策措施,这些政策措施在实践中也取得了显著的发展绩效。然而,对中国这样拥有13亿人口、其中有8亿农民的发展中大国而言,不能将农民持续增收的主要基点放在嵌入型增收方式,而必须重点培育和发展农民的自生型增收能力。当前,农民纯收入由四个部分组成:家庭经营性收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入,与自生型方式相关的家庭经营性收入和工资性收入是农民收入来源的主要渠道,而与嵌入型增收相关的转移性收入占比并不突出。在城乡二元经济社会结构背景下,那些有知识、会技术、懂经营的农村“能人”确实具有更强的增收能力,这表明自生型增收方式对农民增收而言是内洽的、持续的。从理论上说,微观经济主体是依凭要素拥有程度和要素配置方式来获取回报的,由此,农民的自生型增收能力取决于三个因素:生产要素占有条件,即农民是否拥有规模较大且期限较长的土地要素、人力资本含量较高的劳动要素以及较为充裕的资本要素;要素配置效率和选择空间,即农民是否可以根据要素禀赋和市场判断,较为自由地组合要素并较为灵活地在部门之间进行要素流转;市场中的谈判能力,即农民是否可以通过组织化力量来增强其在产品市场和要素市场中的议价能力。

五、关联还是割裂?

就增强农民自生型增收能力而言,“本土重农主义”可进一步拓展为“本土化、自生型增收主导的重农主义”,由此出发,此种“重农主义”必须跳出“就农业产业讨论农民增收”的认识误区,警惕从部门割裂的角度理解问题,而应从部门关联的角度分析农民持续增收的路径。这集中体现在两个方面:一方面,就增收渠道而言,农民增收主要依赖家庭经营性收入和工资性收入两个渠道。在工业化和城市化加速推进、且工农产业存在劳动生产率差异的背景下,农民非农化流转以获取工资性收入已经成为当前农民增收的重要方式。改革开放以来,在农民人均纯收入中工资性收入占比不断提高,家庭经营收入占比不断下降,在工业化和城市化程度较高的东部地区,工资性收入所占比重显著高于中部和西部地区。在这个意义上,城市化是推动农民增收的一个重要推动力,只有减少农民才能发展农民也是一个有意义的判断。工业和服务业的发展可通过就业创造效应而拉动农民流转、实现农民增收,农民就业和收入越来越紧密地与工业和服务业的发展联结在一起。另一方面,就农业发展而言,农业发展与农民家庭经营收入和整体农产品供给能力紧密相关,然而,现代农业发展越来越体现出产业融合特征,越来越依赖于其他产业的发展。改造传统农业、发展现代农业的关键是引入越来越多的现代生产要素,[10]而无论是机械化要素还是生物化等现代要素引入均需要工业部门的支持,同时,服务业也通过物流、信息、金融等方式渗透到农业发展过程中,成为推动农业从低附加值领域进入到高附加值领域的重要力量。在工业化和城市化加速推进的条件下,农村劳动力的非农化流转可以在某种程度上改变农业资源禀赋条件,从而推动农业经营从分散化、零碎化、家庭型方式逐步走向集约化、规模化、企业化格局,后者更有利于提高农业劳动生产率、提高农户组织化程度,从而通过改善要素组合效率和提高市场谈判能力来实现留守农民的收入增加。同时,在工业化和城市化程度不断提高、农村剩余劳动力持续流转的背景下,越来越多的劳动者将从农业生产者转化为农业需求者,农业发展将由于市场需求扩展而具有长期发展的内在动力。上述两个层面意味着,对农民持续增收而言,如何有效地推进自生型增收方式是一个核心问题,但此问题涉及农村劳动力流转、工业和服务业发展、农业资本深化、农业组织创新、农民人力资本提升、农村基础设施改善等多个维度,只有将自生型增收方式放置在部门关联的背景下才能得到精确的理解。

六、开放还是封闭?

在“本土重农主义”的意义上,当前我国农民持续增收不仅在国内层面涉及产业关联,而且在国际层面涉及地域关联。横向比较来看,在发达经济体中,农业由于多功能性而受到保护和重视,但在经济全球化背景下这种重视并未在封闭状态下进行,强调对外开放依然是多数国家农业发展的基本趋势。当前,我国正处于从有限开放转向全面开放的阶段,通过设置关税壁垒等来实施封闭式“重农主义”在经济上是不可取的,在实践中也是不可行的。理想的选择应是立足于中国的经济发展阶段,从增强农民自生型增收能力的角度出发实施渐进式农业开放战略。这一战略框架有三个支撑点:一是从促进农村劳动力流转以增加工资性收入的角度看,外部资本流入改善了国内产业的要素条件,提供了要素供给,外部市场拓展开拓了国内产品的需求范围,这两者在很大程度上推进了我国的工业化和城市化进程,而工业化和城市化程度提高又为农村劳动力流转提供了拉动力。特别是,东部地区的劳动密集型制造业已经为农村劳动力提供了较多的非农就业机会,近年来国际劳务输出也构成了农民工资性收入增长的一个“增长点”。未来,必须通过持续开放为外部资本流入提供条件,通过渐进改革为民营资本扩展创造机会,将招商引资与提高资本利用效率相结合以发展制造业和服务业,进一步刺激农民的非农化流转,并拓宽农村劳动力跨境劳务输出的通道。二是从充分发挥比较优势以增加农民家庭经营性收入的角度看,要素市场的国际化为我国农业的现代化提供了更为广阔的选择空间,比如优质化肥、节水灌溉、生态农业等国际要素的引入增强了我国农业的生产效率和经营形态。此外,农产品的国际销售也拓展了需求范围,提升了市场价值,例如特色水果、特色园艺和特定粮食品种的国际贸易,也已经为农民的家庭经营收入增加作出了积极贡献。未来还应通过贸易体制改革和农业经营发展来增大现代要素的引入力度,拓展特色产品的贸易范围。三是从防范“输入性”风险以维持农民稳定增收的角度看,开拓国际国内两个市场、利用国际国内两个资源有利于农民持续增收,但开放经济也使我国农业与外部市场更为紧密地联结在一起,国际经济走向必将会对我国经济增长和农民就业产生影响,而国际农业要素和农产品价格的剧烈波动也会对我国农业发展产生影响。在经济全球化背景下,我国农民的自生型增收方式越来越难以成为“独善其身”的经济“孤岛”。为此,必须通过构建有效的国际经济风险预警和防范机制、通过实施即时的国际经济风险回应和治理机制,将开放经济对农民增收能力的可能“损害”降至最低程度。

七、制度还是技术?

改造传统农业、推进农业现代化与技术创新紧密相关,尤其是,当前我国农业增长依然采用的是主要依靠要素(特别是劳动要素)密集投入的粗放型方式,相对而言,技术进步对农业增长的贡献度远低于发达经济体。因此,强调技术创新、技术扩散对农村改革发展而言是必要的。然而,从农民自生型增收能力提高的角度看,相对于技术创新和扩散,制度创新或体制完善更为重要,更应放在优先位置加以考虑。其原因是:其一,技术创新在很大程度上决定着农业生产率、从而也就决定着农民家庭经营性收入的程度,但体制安排又在很大程度上决定着技术创新和扩散的程度,[5]在制度创新“过度”或“不足”的背景下推进技术创新是不可思议的,而“适宜制度”会形成推动农业技术进步和提高农业科技贡献率的持久动力。当前,我国农业技术创新贡献度并不突出,其深层原因是在现有的土地制度、金融制度、户籍制度和社会保障制度等安排下,农户的分散化、零碎化、家庭化经营对技术创新和扩散产生了排斥效应,即使部分农户有意愿采用技术进步,也会受到信贷供给不足等能力方面的约束。其二,技术创新往往与农业发展有关,而制度创新囊括了农业发展因素,也包含了决定农民工资性收入、财产性收入和转移性收入的多项内容。以工资性收入为例,农民非农化流转的收入增加取决于劳动力素质、流转成本和选择机会等,但现有教育体系因忽视职业教育而使农村劳动力人力资本含量普遍短缺,现有城乡户籍制度导致农民非农化流转面临着较高的流转成本,现有劳动市场体制导致农民流转只能在制造业、建筑业等城市形成部门就业。据此,制度创新和体制完善是增强农民自生型增收能力的关键,技术创新可视为体制完善之后农户理性选择的结果。概括起来,我国实施“本土重农主义”必须着力完善以下体制安排:土地制度,即通过土地产权制度和管理制度创新,赋予农户期限更长、范围更广、权益更有保障的土地承包经营权;金融制度,即通过提升正规性金融机构经营效率和降低非正规性金融机构进入门槛来解决农村长期存在的“金融抑制”问题;户籍制度,即通过缩减城乡户籍制度的“利益级差”和扩大城市社会保障适用范围来优化城乡劳动力要素的配置效率;经营组织方式,即通过土地承包经营权流转和扶植农户自发性经济合作组织的方式来不断提升农民在产品市场和要素市场中的议价能力;社会服务体系,即通过完善补贴、价格、信息提供、农产品储备、基础设施建设等机制提升农业综合生产能力;社会保障制度,即通过健全教育、医疗、养老、就业、住房等社会保障体系来加速城乡二元社会结构转化。

八、演化还是突变?

体制完善和制度创新在增强农民自生型增收中处于核心位置,是新时期我国“本土化、自生型增收主导的重农主义”的实施基点。从制度经济学的角度讲,制度创新或体制完善涉及制度“从此岸到彼岸”的转变。完成这种转变有两种基本方式:演化和突变,前者强调尊重自然秩序变动以及微观经济主体的博弈均衡;后者强调外生力量依靠强制手段快速完成演化历程。新时期我国实施“本土重农主义”当然需要局部的体制突变,但就整体而言更应强调自发秩序演化。在经济学说史上,魁奈等人提出“重农主义”是以自然秩序作为理论体系的哲学基础,其基本思路是强调减少国家干预、给予包括农民在内的社会成员充分的权利和自由,这种理念是与强调国家干预和控制的“重商主义”迥然不同的。当前,与我国经济发展阶段相契合的“本土重农主义”更应放弃“理性建构”的思维,而从自然秩序演化的角度去推进体制完善。其原因在于:政府主导变革往往会在实践中产生新的农村“管制”形态,且政府主导的变革往往先验地假设:政府清楚农民的偏好,且可以通过动员资源来满足这种偏好;政府清楚变革的目标,也有足够的能力去实现变革目标;变革涉及不同主体的利益调整,政府也能够在多个主体之间找到最优均衡。显然,这些假设要求政府具有充分理性和充分资源,而在市场化体制转轨时期这些前置条件是苛刻的。反过来说,演化方式虽然具有缓慢性,但它根植于农户的内在需求、且考虑到体制完善中不同主体的利益诉求,因此更能在实践中成为农民自生型增收能力增强的支撑力量。基于上述理解,我国在新时期实施“本土重农主义”,必须审慎设计中央政府对地方政府的绩效考核机制,警惕地方政府通过强制力量形成对农民自生型增收能力的“损害”;必须通过要素市场完善等方式促进资本和劳动的有效对接,为农民要素在不同部门的顺利流转提供有利条件;必须通过人力资本投资、基础设施投资和组织化程度提高,为改善农村公共服务和社会保障状况提供坚实基础;必须健全农村基层民主制度和利益表达机制,提升农民的公民权利保障程度,增强农民在社会资源配置中的博弈能力与谈判实力。

概括起来,改革开放以来,我国在总量经济取得显著增长绩效的同时依然面临着“三农”问题的挑战,有效化解“三农”问题是保持国民经济高速持续健康发展的必由之路,也是城乡居民相对均匀分享改革开放的成果以实现全面小康社会的内在需要。改革开放所取得的增长绩效也为我国实施“重农主义”、促进城乡经济社会协调发展奠定了坚实的基础。中央政府明确提出我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。显然,对于正处在工业化、信息化、城市化、市场化和国际化背景下的中国而言,在新时期实施更为有效的“重农主义”就是一个必然的选择。考虑到“三农”问题的交织性、复杂性特征,农民持续增收可视为化解“三农”问题和实施“重农主义”的关键,这种“重农主义”应是本土化的、以农民增收为主导的,而农民增收只有立足于农民自生型增收能力增强才具有持续性。农民自生型增收能力提升需要从部门关联而不是部门割裂、渐进开放而不是对外封闭的角度来理解。同时,考虑到技术创新对制度创新的依赖性,因此需要将农村制度创新或体制完善放在优先位置进行考虑,并坚持主要从自发秩序演化的角度来推进体制完善和制度创新。只有这样,我国新时期实施的“本土化、自生型增收主导的重农主义”才能取得理想的效果,而工业反哺农业、城市支持农村、形成城乡经济一体化新格局的目标才能真正得以实现。

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How Should We Give First Priority to Agriculture in the New Era?

GAO Fan

(School of Economics, Fudan University, Shanghai 200433, China)

[Key words] give first priority to agriculture; autonomous capacity of income growth; perfection of the institution; spontaneous evolution procedures

[Abstract] “Giving first priority to agriculture” is an inevitable choice of policy in the new era for China constructing harmonious society. Considering the complex and interwoven nature of the issue of “peasants, rural area and agriculture”, the peasants sustainable income growth can be seen as the key to solving the three problems concerning agriculture and actualizing the policy of “giving first priority to agriculture”. The author maintains that this policy of agriculture should be localized and oriented to increased income of the peasants. And it is with the peasants increased spontaneous capacity that their income growth can be sustainable.

[责任编辑 陈翔云]